Вклад Жалованной грамоты городам 1785 года в развитие местного самоуправления в России

Подобно «Жалованной грамоте дворянству», «Грамота городам» подводила основные итоги века по отношению к горожанам. Она впервые дала общую организацию не одним прежним посадским общинам, охватывавшим только лиц, тянувших городское тягло, ко и всему городу со всем его разнообразным населением. В основу «Грамоты» также легли материалы, составленные Законодательной комиссией 1767 г., в частности проект «о среднем роде людей» и соответствующие проекты, поданные отдельными депутатами. Кроме того, при детальной разработке проекта «Грамоты» были использованы уставы, определявшие городское устройство Рига и других балтийских городов и отчасти магдебургское право, действовавшее в Речи Посполитой.

В этом документе утвердилось понятие «город» как организация, как единая местная община, представляющая все городское население и имеющая свои, отличные от государственных, интересы и нужды. Как внешнее выражение нового юридического статуса каждый город получил герб и печать, которой «градское общество» скрепляло свои постановления.

Наряду с торгово-промышленными слоями населения, избирательные права получили дворяне-домовладельцы, входившие в разряд «настоящих городских обывателей», и представители научной и творческой интеллигенции, которые вместе с горожанами, имевшими «стаж» выборной службы, банкирами и «всякого звания и состояния капиталистами» составляли разряд «именитых граждан» (ст. 67). Необходимо заметить, что такого широкого участия населения городское законодательство не знало до 1917 г.

Все городские жители делились на шесть разрядов. Это были:

1. «настоящие городовые обыватели», люди, имевшие в городе дом или землю, но принадлежавшие к самым различным сословным группам; в состав их вошли также дворяне и духовенство;

2. купцы трёх гильдий;

3. цеховые ремесленники;

4. иногородцы и иностранные гости, постоянно жившие в городе;

5. «именитые граждане», к которым принадлежали учёные, художники, а также банкиры, «которые деньги переводят», оптовые торговцы и судохозяева;

6. «посадские», не внесённые в другие разряды, «которые промыслом, рукоделием или работой кормятся».

Основное городское население составляли купечество и 3 и 6-й разряды, носившие общее название «мещан» (от проникшего в Россию из Украины и Белоруссия слова «место» - город). Мещан как выходцев из польско-литовских земель знали еще в Московской Руси. Позже этим именем назывались иногда «черные градские люди», т.е. горожане, занимавшие низшее место в среде городских жителей. Среди прочих сословий мещанское называлось «подлым». Окончательно сословная организация горожан была оформлена в результате городских реформ 70–80-х гг. ХVIII в. По Манифесту от 17 марта 1775 г. к мещанам были отнесены все городские обыватели, которые, не владея капиталом в 500 рублей, не могли быть записаны в купечество, а также большая часть посадских людей, которые не объявили установленных купеческих капиталов и не записались в ремесленные цехи. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» («Жалованная грамота городам»), утвержденная 21 апреля 1785 г., определила состав городского населения и регламентировала деятельность органов городского самоуправления. По «Жалованной грамоте городам» наименование «мещане» имело три значения:

1) городовые обыватели;

2) среднего рода люди;

3) мелкие торговцы и ремесленники.

Принадлежность к мещанству оформлялась записью в городовой обывательской книге. Это звание было наследственным и потомственным. Мещане считались отдельным сословием городских жителей – «мещанским обществом». Для причисления в мещане необходимо было иметь в городе недвижимую собственность, заниматься торговлей или ремеслом, нести податные обязанности и исполнять городские общественные службы. При соблюдении этих условий записаться в мещане мог каждый желающий. По Жалованной грамоте городам мещане получили право корпоративного объединения и сословного самоуправления (мещанские управы). Судились мещане особым мещанским судом. Они были обязаны приписаться к определенному городу, платили подушную подать, внутренние городские сборы, отбывали рекрутскую повинность.

Все шесть разрядов составляли «общество градское». Каждые три года градские общества на своём общем собрании выбирали из своей среды лиц на те же должности, которые городские обыватели имели право замещать по выбору, согласно «Учреждению» 1775 г., а также на должность городского головы. В тот же срок собрание избирало гласных «общей городской думы», а последняя из числа гласных избирала шесть лиц по одному от каждого разряда градского общества в «шестигласную думу». Функции общей думы на этом заканчивались. Шестигласная дума, избиравшаяся на трёхлетний срок, составляла постоянный исполнительный орган и заседала один раз в неделю под председательством городского головы.

Выборы проходили раз в три года по каждому разряду отдельно. Вначале избирались гласные общей городской думы (распорядительный орган), которые уже из своей среды выбирали по одному человеку от каждого разряда в шестигласную думу (исполнительный орган). Закон создавал еще одно выборное учреждение - собрание градского общества, в котором могли участвовать только состоятельные люди (не беднее купцов 2-й гильдии). Именно это собрание избирало всех должностных лиц города: голову, бурмистров и ратманов магистрата, судей словесного или торгового суда (введен при Анне Иоанновне) и др. В этих учреждениях главным выборным лицом стал городской голова. Эта должность существовала с 1766 г. (выборы проводились через два, а с 1775 г. через три года), но до реформы 1785 г. голова исполнял лишь случайные поручения правительства и не имел отношения ни к магистрату, ни к городским делам.

Сфера деятельности городских дум значительно отличалась от деятельности земских изб, магистров и ратуш. В «Жалованной грамоте городам» нет упоминания о сборах государственных налогов и казенных службах — предметом забот новых учреждений стали «пользы и нужды» города. Отсюда берут свое начало городской бюджет (переданы городам таможенные сборы и 1 % от казенного питейного дохода) и городская собственность (земли, мельницы, трактиры и другие оброчные статьи). Для решения хозяйственных задач города получили и известную долю самостоятельности в расходовании средств. Таким образом, Грамота создавала условия для превращения городов в самоуправляющиеся общины.

Однако положения этого закона не были воплощены в жизнь. Причин тому было много. Это и жесткий контроль со стороны администрации за деятельностью городских дум, и несовершенство самого закона, и неготовность общества к совместной деятельности, и воспитанный вековой практикой страх перед каждым административным лицом и учреждением. Не последнюю роль сыграла и законодательная неопределенность сферы деятельности городских дум. Жизненное пространство, которое впоследствии принадлежало органам городского самоуправления, уже было распределено между городовыми магистратами (сбор налогов), приказами общественного призрения (социальная сфера) и управами благочиния (городское благоустройство). Однако русское общество не было готово принять идею всесословности, заимствованную Екатериной II из европейского законодательства, - дворяне и интеллигенция («именитые граждане») на выборы не являлись и в городских делах не участвовали. Насколько закономерным было это явление для XVIII в., говорит тот факт, что в 1840-е гг., когда вновь встал вопрос об участии дворян в городском управлении, законодателям пришлось доказывать, что такое право они получили еще в 1785 г.

Одним из условий формирования всесословного общества является завершение процесса формирования городских сословий. Реформы 1775-1785 гг. и решали эту задачу. Напомним, что только в 1775 г. из торгово-промышленного населения в самостоятельную группу были выделены мещане, а купеческие гильдии получили правовое значение и окончательно утратили сходство с тяглыми по характеру статьями. «Жалованный грамотой городам» законодатели пытались решить одновременно две взаимоисключающие задачи: с одной стороны, объединить городское население в градское общество, с другой - разделить его на отдельные сословия. Попытка создания всесословного общества была преждевременной. Выборная городская служба по-прежнему оставалась уделом торгово-промышленного населения, а думы по своему составу ничем не отличались от магистратов и посадских сходов времен Петра I.

Характер посадской общины градское общество сохраняло в Петербурге до 1846 г., в Москве до 1863 г., в Одессе и Тифлисе до 1866 г., а в остальных русских городах до введения Городового положения 1870 г. Тем не менее Жалованная грамота 1785 г. стала точкой отсчета в развитии городского самоуправления, так как заложенные с ней начала в той или иной форме служили основой при разработке всех последующих городских реформ.

Значение «Жалованной грамоты городам» не ограничивается введением городского самоуправления. По своим задачам и составу статей этот сложный законодательный акт с равным успехом можно назвать как городской, так и сословной реформой городского населения. Действительно, наряду с организацией городского общественного управления, Грамота определяла сословно-корпоративный строй купечества и особенно большое внимание уделяла ремесленному устройству. Не вдаваясь в детали сословного вопроса, отметим лишь общую направленность этого документа, которая прослеживается и в ремесленном положении, и в статьях о правах и привилегиях купцов каждой из трех гильдий: стремление законодателей превратить тяглые сословные группы в «регулярные» сословия. Грамота обеспечивала ряд важных привилегий городского населения, особенно для купцов 1-й и 2-й гильдий (в том числе освобождение от телесных наказаний). Сословное самоуправление купцов и ремесленников получило более четкую организацию и фактически подменяло собой городское самоуправление.

По сравнению с «Жалованной грамотой дворянству» «Грамота городам» в гораздо меньшей степени удовлетворяла пожелания городских наказов 1767 г. Удельный вес купечества был ещё слишком незначителен в дворянской империи. Требования купечества об ограничении прав дворян в области торговли и промышленности не были удовлетворены.

В истории российского города «Грамота на права и выгоды городам» всё же является крупным событием: она впервые объединила в одно целое разнородные группы городского населения.

«Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» – законодательный акт императрицы Екатерины II, подтвердивший основные положения Манифеста о вольности дворянства 1762 года и в значительной степени расширивший привилегии дворянства. Издана, как уже упоминалось выше, одновременно с Жалованной грамотой городам 1785 года.
После восшествия на престол императрица Екатерина II приказала пересмотреть положения Манифеста с целью ликвидировать некоторые «стеснения» дворянства. Одновременно была образована комиссия для рассмотрения прав дворянства; в ее состав вошли А. П. Бестужев-Рюмин, К. Г. Разумовский, М. И. Воронцов, Я. П. Шаховской, Н. И. Панин, З. Г. Чернышев, М. Н. Волконский, Г. Г. Орлов. Комиссия должна была выработать конкретные статьи для уточнения и исправления положений Манифеста. Жалованная грамота дворянству включила, кроме Манифеста, и ряд законодательных актов о дворянстве, принятых в 1763–1785 годах. Жалованная грамота дворянству состояла из преамбулы, четырех глав, девяноста двух статей.
В главе «А» – «О личных преимуществах дворян» (ст. 1–36) – определены основные права дворянства. Установлено, что дворянин мог лишиться дворянского достоинства только в результате совершения им преступления (нарушения клятвы, измены, разбоя, воровства, «лживых поступков»), преступления, за которые положены лишение чести и телесные наказания, подстрекательство к преступлениям (ст. 5–6). Также установлено, что дворянин мог лишиться дворянства, чести, жизни, имения лишь по суду, а судиться мог только с равными (ст. 7–12). Любой приговор по подобным делам имел силу после решения Сената и конфирмации императором (ст. 13). Для преступлений, совершенных дворянами, установлен десятилетний срок давности (ст. 14). Дворянин не мог подвергаться телесным наказаниям (ст. 15). В ст. 17–18 подтверждены вольность и свобода дворянства. Определялись имущественные права дворян: за ними закреплено право покупать земли с крестьянами, завещать, дарить, продавать приобретенные имения (наследственно имение могло перейти лишь наследнику); закреплена собственность дворян на товары и продукты, произведенные в их имениях, на недра, леса и др.; разрешено создавать в имениях заводы и фабрики, «заводить местечки» и в них – торги и ярмарки, создавать мастерские в городах (ст. 22–35). Жалованная грамота дворянству подтвердила освобождение дворянства от «личных податей» (ст. 36).

Глава «Б» – «О собрании дворян, установлении общества дворянского в губернии и о выгодах дворянского общества (ст. 37–71) – утверждала создание дворянских обществ, регламентировала создание и деятельность их выборных органов, подтверждала создание дворянской опеки. Кроме того, дворянству поручено было избирать десятерых заседателей верхнего земского суда и троих – совестного суда.
Глава «В» – «Наставление для сочинения и продолжения дворянской родословной книги в наместничестве» (ст. 72–90) – регламентировала составление дворянских списков в губерниях, ведение и состав дворянских родословных книг, порядок рассмотрения документов на принадлежность к дворянству.
В главе «Г» – «Доказательства благородства» (ст. 91–92) – перечислялись документы, которые являлись доказательством дворянского происхождения, тем самым определялся круг лиц, включенных в дворянское сословие (ст. 92, перечислявшая документы, содержала двадцать два пункта). В результате Жалованная грамота дворянству распространила дворянское достоинство на привилегированные круги Прибалтики, Украины, Белоруссии, Дона и окончательно закрепила за дворянством положение привилегированного сословия Российской империи.
Император Павел I рядом законодательных актов ограничил права дворянства, предоставленные Жалованной грамотой дворянству; так, было разрешено подвергать дворян телесным наказаниям (13 апреля 1797 года), запрещено подавать императору прошения от дворянства (4 мая 1797 года), однодворцам запрещено доказывать благородное происхождение (16 августа 1798 года), отменены губернские дворянские собрания (14 октября 1799 года), восстановлена обязанность дворянства служить (30 марта 1800 года) и др. Манифестом от 2 апреля 1801 года император Александр I восстановил действие Жалованной грамоты дворянству во всей полноте. Законодательные положения, вошедшие в Жалованную грамоту дворянству, действовали до 1917 года.
Александр Петрович Ермолов
После смерти Ланского Екатерина почти год пребывала в жесточайшей меланхолии и чрезвычайной апатии, не обращая ни на одного мужчину никакого внимания.
Но однажды на небольшом празднике, устроенном Потемкиным, увидела она молодого, красивого офицера, приведенного с собою светлейшим, – его адъютанта Алексея Петровича Ермолова.
Как вскоре стало известно, Потемкин специально устроил праздник, чтобы познакомить своего адъютанта Ермолова с императрицей. Праздник удался на славу – Ермолов стал флигель-адъютантом императрицы и вскоре переехал в давно уже пустующие покои фаворитов.

Он оставил о себе хорошую память: помогал всем, кому мог, если был убежден, что перед ним достойный человек. Императрица полагалась на его рекомендации, ибо Ермолов был умен, умел правильно оценивать людей и никогда не ходатайствовал за недостойных. Кроме того, он был необычайно правдив и искренен, что в конце концов и погубило его.
Причиной тому был следующий эпизод.
После покорения Крыма хан Шагин-Гирей должен был получать от Потемкина крупные суммы, оговоренные государственным договором, но светлейший задерживал выплаты и несколько лет ничего не платил хану. Тогда Гирей обратился за помощью к Ермолову, тот обо всем рассказал Екатерине, а императрица высказала свое неудовольствие Потемкину. Светлейшему не составило труда вычислить виновника, и он поставил вопрос ребром: «Или я – или он». Екатерина, поколебавшись, склонилась, как и прежде, на сторону Потемкина и в июне 1786 года попросила передать Ермолову, что она разрешает ему уехать на три года за границу.
Александр Петрович с рекомендательными письмами А. А. Безбородко уехал в Германию и Италию. Везде он вел себя необычайно скромно, чем удивлял российских резидентов. Столь же скромно вел он себя, возвратившись в Россию. Ермолов переехал из Петербурга в Москву, где его ожидал теплый прием, ибо у бывшего фаворита в Москве не оказалось врагов или завистников.
За время фавора, продолжавшегося год и четыре месяца, Ермолов получил два поместья, стоившие четыреста тысяч рублей, а также четыреста пятьдесят тысяч наличными в виде единовременных выплат, пенсии и жалованья. Утратив благосклонность Екатерины II, он уехал в Австрию, где купил богатое и прибыльное поместье Фросдорф.
Возвратившись ненадолго из-за границы, Александр Петрович женился на княжне Елизавете Михайловне Голицыной и стал впоследствии отцом трех сыновей – Петра, Михаила и Федора, – ничем, впрочем, не отличившихся. Да и сам он не желал привлекать к себе чьего-либо внимания и в конце концов решил навсегда оставить Россию и поселиться в Фросдорфе.
Там он и умер в 1836 году, восьмидесяти двух лет от роду.

4. Причины крестьянской войны

Крестьянская война 1773—1775 гг. В правление Екатерины II произошла самая крупная крестьянская война в истории России.Усиление эксплуатации крестьян помещиками, государственные указы, которые низвели крестьянина на положение раба, вызывали крестьянские волнения по всей стране. Только в год вступления Екатерины на трон бунтовало около 150 тыс. помещичьих и монастырских крестьян. Восстания были и в среде посессионных крестьян. Народный протест выражался в стремлении иметь «справедливого царя». Только за последнюю треть XVIII в. в России объявилось 24 самозванца, выдававших себя за императора Петра III, сына царевича Алексея, детей Елизаветы и других отпрысков монаршей фамилии.В 1773 г. на уральской реке Яик появился еще один самозванец — «чудесно спасшийся» император Петр Федорович. Под этим именем скрывался казак Зимовейской станицы на Дону (родины Степана Разина) Емельян Иванович Пугачев. Вскоре ему удалось поднять на мятеж яицких казаков. Пугачев оказался умным и незаурядным человеком, обладающим организаторским и военным талантом. Свою программу он высказал в «прелестных письмах», в которых обещал всем участникам движения сделать их свободными казаками, наделить землей и освободить от налогов. Он обещал казнить помещиков и судей-взяточников, рассчитывал свергнуть Екатерину II и стать для народа своим, «мужицким» царем. Такая программа действий привлекла к нему многочисленных сторонников не только из числа казаков, но и крестьян, работных людей Урала, татар, башкир и калмыков. Все они видели в Пугачеве освободителя от гнета помещиков и царских властей (табл. 2.6.1).

Таблица 2.6.1.