Выработка концепции и стратегии управления рисками в государственной власти на примере Российской Федерации.
Здесь нужен системный анализ наиболее важных результатов, идей, касающихся управления риском в деятельности государственной власти в России. Без серьезных научных исследований выработать системно-синергетический взгляд на проблемы риска не удастся. Первые подходы к разработке стратегии управления рисками в деятельности государственной власти с привлечением новых подходов из области фундаментальных наук были начаты в 1997 г. по инициативе МЧС России. В них участвуют исследователи ряда университетов и институтов. Разработка концепции, доктрины и стратегии управления рисками связана с решением следующих задач. Первая задача связана со стратегическим прогнозом развития России, с оценкой коридора возможностей страны, с анализатором альтернативных сценариев будущих изменений российского общества в ближайшие 10–15 лет. Очевидна связь этой проблемы с управлением риском – в разных странах надо защищаться от разных опасностей. Различные страны имеют неодинаковые ресурсы для прогноза и предупреждения катастроф.
Вторая задача связана с выявлением, оценкой и ранжированием рисков. Имеется в виду, что необходимо иметь представление о тенденциях изменения рисков во времени в зависимости от сценариев развития страны. В этих перечнях рисков страны должна быть динамика: целесообразно знать, как меняется в стране относительный вес разных угроз в природной, техногенной, социальной, экологической и других областях. При этом важно, чтобы перечень рисков имелся не только для «рисков федерального уровня», но и для рисков управленческой деятельности государственной власти в регионах. Третья задача – исследования последствий глобализации для России с оценкой влияния глобальных проблем на риски в России. Сейчас политические, информационные, культурные связи с другими странами становятся все теснее. Этот процесс связан с определенными рисками, содержание которых следует знать.
Четвертая задача предполагает разработки в области жизнесберегающих технологий, средств защиты и спасения.
Пятая задача связана с прогнозированием и стратегическим планированием. Предполагается необходимость анализа и прогноза «постиндустриальных рисков», связанных с технологиями завтрашнего дня. Это биотехнология и генная инженерия, компьютерные и телекоммуникационные технологии, оружие новых типов, технологии воздействия на массовое и индивидуальное сознание. Ученые, эксперты должны сегодня позаботиться, чтобы будущие опасности не стали для нашего общества неожиданностью, а будущие возможности были бы использованы наилучшим образом.
Шестая задача связана с разработкой теории управления рисками. Современная теория управления рисками, основанная на синергетике, теориях самоорганизованной критичности, нормальных аварий, прогнозирующих нейросетей, динамического хаоса, находится в стадии построения. А имеющиеся разработки, как правило, не используются управленцами в практической деятельности по управлению рисками и безопасностью.
2. Нормативно-правовой (законодательный) аспект обеспечения безопасности связан с принятием на федеральном, региональном и местном уровнях власти законов, указов, правовых норм, которые бы определяли основные принципы и направления деятельности в области создания и функционирования единой Национальной системы управления безопасностью. Таковыми, например, являются законы Российской Федерации «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», «О безопасности», постановление № 1113 Правительства РФ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС», постановление Правительства РФ № 1094 «Об утверждении положения о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Однако анализ законодательной базы в области обеспечения безопасности населения и территорий в России позволяет предложить вывод о том, что она явно недостаточна для решения многих вопросов, связанных с безопасностью. Поясним это суждение следующим рассуждением. Важным элементом осуществления эффективной деятельности в области защиты здоровья и жизни населения является определение критериев оправданности, допустимости и социальной приемлемости риска. Образно говоря, это решение вопроса о том: «Какую меру безопасности можно считать безопасной?». Российское законодательство в значительной степени прошло мимо этой проблемы, поэтому почти отсутствуют единые подходы в решении вопросов о границах приемлемости и допустимости риска для населения при принятии решений, например, о строительстве железнодорожной магистрали, шоссе, промышленного предприятия, АЭС, ТЭЦ и т. д. Мировая практика свидетельствует, что выход из этой ситуации существует – необходимо законодательно установить уровни, которые являются обязательными для всех органов власти, организаций, предприятий. Например, могут быть установлены два уровня риска:
1) чрезмерно малый уровень индивидуального риска – этот уровень не имеет смысла далее снижать, поскольку это потребует значительных затрат, а люди и окружающая среда из-за действия иных факторов все равно будет подвергаться почти прежнему риску;
2) максимально приемлемый уровень индивидуального риска. Этот уровень нельзя превышать, какие бы не были расходы. На практике это означает, что ни один орган власти, ни одна организация не могут претворить в жизнь решение, если оно создает уровень риска для здоровья и жизни людей выше максимально приемлемого. Из сказанного следует, что концепция «приемлемого» риска определяет систему управления безопасностью, и она направлена на защиту здоровья личности, на повышение качества окружающей среды. Она может стать основой для рационального планирования мероприятий по обеспечению безопасности нынешнего поколения людей с учетом социальных и экономических факторов.
3. Организационный аспект обеспечения безопасности связан с созданием специальных органов управления и единой общегосударственной системы. Сравнительно недавно в России появились организационные структуры (МЧС), профессионально занимающиеся управлением катастрофическими рисками. Национальная система управления постоянными («хроническими») рисками по-прежнему отсутствует. Риски в управлении страной, появляющиеся в результате возникновения экстремальных ситуаций, с начала 90-х годов находятся «в ведении» Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В стране создана система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, состоящая из функциональных и территориальных подсистем и имеющая пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый. В современных условиях назрела необходимость существенной реорганизации существующей системы. Имеются различные варианты решения этой задачи. Не вдаваясь в детали, можно обозначить основные направления ее реализации. В частности, является целесообразным создание на федеральном уровне специального Комитета, функционально занимающегося управлением национальными рисками, обеспечением безопасности населения и территорий и координирующего эту деятельность на территории России. Его основная задача – сконцентрировать усилия по изучению рисков на национальном уровне. Это должен быть единый национально-ориентированный многодисциплинарный орган, занимающийся теми аспектами исследования риска, которые «лежат» за пределами конкретных работ, проводимых отдельными организациями, фирмами, банками, страховыми компаниями. При Комитете могут быть созданы: а) центр анализа, оценки и прогнозирования рисков; б) группы экспертов, специализирующихся на управлении различными разновидностями риска; в) временные творческие коллективы специалистов, работающих на договорной основе.
Управлением риском в деятельности государственной власти и безопасностью на региональном уровне должны заниматься Комитеты (центры) при правительстве субъектов Российской Федерации. Необходимы отделы управления риском деятельности государственной власти при органах законодательной власти, а также небольшие подразделения или отдельные специалисты при местных администрациях. Смысл создания единой государственной системы управления риском и безопасностью заключается в том, чтобы появились специализированные организации, которые наряду с управлением «катастрофическими» рисками, координированно «занимались» также и постоянными «хроническими» рисками в национальном, региональном и местном масштабе. В эту систему могут, наряду с вновь создаваемыми органами, входить уже существующие – например, отделы социальной защиты граждан, экологической безопасности, подразделения защиты в чрезвычайных ситуациях, отделы безопасности объектов, транспортных систем и многие другие. Естественно, что должна быть разработана система контроля за деятельностью по управлению риском и безопасностью, которая может включать в себя и ныне существующие организации – энергонадзор, санитарно-эпидемиологический надзор, пожарный надзор и т. д.
4. Кадровый аспект обеспечения системы безопасности включает в себя меры, связанные, в частности, с подготовкой кадров в области безопасности и риска. Применительно к российской действительности решение этой задачи может включать в себя пять основных направлений деятельности.
1. Первое направление может реализовываться преимущественно в университетах, вузах, специализированных учебных заведениях. Здесь целесообразно готовить специалистов, которые по окончании учебы смогут профессионально выявлять опасности, риски, присущие деятельности различных организаций, а также встречающиеся в конкретных регионах, выявлять их потенциальные последствия, количественно и качественно оценивать риск, разрабатывать систему мер, направленных на минимизацию риска. Такая практика существует в некоторых западных странах. Например, в Англии функционирует институт менеджмента риска, в котором готовят менеджеров по риску. Подобные учебные заведения существуют в Канаде, США и других странах. Например, в 1987 г. Комитетом министров Совета Европы была принята программа, посвященная развитию европейского образования в области наук о риске и безопасности. В соответствии с рекомендациями этой программы в марте 1999 г. была утверждена следующая Европейская градация квалификаций в перечне специальностей в области наук о риске и безопасности: риск-менеджер, риск-инженер, риск-техник, риск-исследователь. В последние годы стала в благоприятную сторону меняться ситуация в сфере подготовки кадров в области риска и безопасности в России. Например, перечень специализаций содержит специализации «управление безопасностью экономики и территорий», «риск-менеджер».
2. В различных вузах может осуществляться подготовка специалистов, которые не будут профессионально заниматься анализом, оценкой и управлением риска, однако их знания позволят им понимать смысл и содержание исследований, проводимых в области анализа риска и использовать их результаты в своей работе. Аналогом такого рода подготовки является, например, преподавание
а) на философском факультете СПбГУ курсов «Управление в ситуации риска», «Политический риск»,
б) в СЗАГС на 5 курсе факультета экономики и финансов курса «Управление финансовыми и инвестиционными рисками».
3. Вполне реальна подготовка работников разных уровней законодательной и исполнительной власти на факультетах (курсах) повышения квалификации и переподготовки кадров. Смысл такой подготовки заключается в том, чтобы руководящие работники учились использовать при принятии экономических и политических решений результаты анализа и оценки риска, проводимых профессионалами-рискологами. В качестве примера реализации этого подхода к подготовке специалистов можно назвать спецкурс «Управление в ситуации риска», который уже несколько лет преподается в СЗАГС на факультетах повышения квалификации и переподготовки кадров. Такой подход позволяет вооружать представителей управленческих структур знаниями по проблемам безопасности и теоретическими основами управления индивидуальными и социальными рисками.
4. Актуальным является вопрос знакомства с теориями риска и безопасности руководителей высших звеньев управления. Дело в том, что практика ряда стран (например, США, Голландия, Англия) свидетельствует о том, что политическая власть при принятии различного рода решений все чаше опирается на специальные знания и рекомендации экспертов и аналитиков в области политического, технологического, экологического и других видов риска. Например, анализ риска приобрел в последние годы высокий приоритет в Белом доме и Конгрессе США как основной инструмент при принятии решений в области экологии, экономики и политики, «анализ риска является здесь механизмом упорядочения научной информации для процесса принятия политических решений» [Харченко, Прохожев, 1997, 43].
5. Кадровый аспект включает в себя также наработку навыков у людей, которые участвуют в разрешении послеаварийных кризисов. Это могут быть, например, следующие мероприятия:
(1) проведение тренировок планируемого руководства кризисным штабом на случай возникновения аварий и внешних организаций, которые будут участвовать в ликвидации последствий возможных аварий;
(2) изучение имеющегося опыта преодоления последствий кризисных ситуаций;
(3) проведение соответствующих деловых игр.
Анализ состояния кадровой политики в области обеспечения безопасности свидетельствует о необходимости создания в России государственной единой сертификационной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации в области управления рисками и безопасностью, включающей в свою структуру отраслевые и региональные системы аттестации и подготовки специалистов и руководителей, а также систему подготовки специалистов по управлению безопасностью в вузах Министерства образования РФ.
5. Информационно-коммуникационный аспект системы обеспечения безопасности включает три основных уровня. Первый уровень связан с информационным обеспечением самой системы управления безопасностью. Речь идет прежде всего о создании и развитии национальной и региональных информационных сетей об опасностях и рисках, организации доступа, соответствующих организаций к международной информационной сети; разработке и внедрению специальных форм сообщений об опасностях, о частоте возникновения и сферах проявления ЧС, рисков; схемах и картах, описывающих развитие катастрофических, рискованных ситуаций на местном, региональном и национальном уровне.
Другой уровень включает в себя информирование населения по вопросам предупреждения и ликвидации ЧС и рисков. Существуют различные варианты решения этой задачи [Харченко, Прохожев, 1997, 46–47]. Однако общий смысл такой системы заключается в том, чтобы информировать население о возможных опасностях, конкретных рисках, их величине, способах защиты от ЧС, вероятных и реально существующих рисков, вариантах поведения людей в катастрофических ситуациях. В этом вопросе хотелось бы обратить внимание на один из аспектов, связанного с ролью СМИ в информировании населения. Речь идет об их тяге к неадекватному, сенсационному освещению катастрофических событий, чрезвычайных ситуаций. В этом одна из причин появления в 70-е годы XX в. социологического термина «преступность средств массовой информации». Смысл этого термина в том, что в результате специально отобранной и неадекватной информации, распространяемой СМИ, у людей складывается ложное представление, например, об уровне преступности в данном регионе или стране в целом. Примером может служить ситуация, при которой в ряде средств массовой информации Санкт-Петербург «превратился» в «криминальную столицу». Третий уровень связан с необходимостью решать проблемы коммуникации, возникающие в ходе предотвращения и ликвидации аварий и катастроф внутри организации, между организациями, участвующими в ликвидации последствий аварии, между этими организациями и населением, между организациями и СМИ, между населением и СМИ. Например, в кризисном штабе должны быть специалисты, которые обязаны постоянно оценивать потребности в информации, анализировать содержание внешних комментариев и слухов, свои информационные возможности. Важным является установление связей с общественностью. Практика показывает, что попытки замалчивания события, отрицания или принижения степени опасности, предоставление информации лишь под давлением обстоятельств обычно ведут к потере доверия к власти.
6. Прогнозный аспект системы управления безопасностью может быть, в частности, основан на синергетической методологии. Одна из сложностей, например, прогнозов аварий крупных техногенных систем, техногенных катастроф заключается в том, что в их основе, как правило, лежит совпадение ряда очень маловероятных событий, к которым добавляются человеческие ошибки. Причем эти ошибки очень часто обусловлены непредвиденностью действий людей, и, следовательно, они имеют нестатистический и соответственно непрогнозируемый характер, что вносит значительную неопределенность в прогнозы.
Таким образом, создание и реорганизация системы управления рисками деятельности государственной власти, чрезвычайных ситуаций, обеспечение безопасности населения и территорий связано с решением следующих проблем:
(1) создание единой государственной системы управления рисками деятельности государственной власти и безопасностью;
(2) разработка и принятие государственной стратегии снижения рисков чрезвычайных ситуаций, опирающейся на научно-обоснованную правовую базу;
(3) разработка методов оценки комплексного риска, определение параметров допустимых, приемлемых рисков, создание прогнозных и имитационных моделей для анализа рисков возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;
(4) разработка методологических основ стратегического и оперативного планирования мероприятий по снижению рисков чрезвычайных ситуаций;
(5) развитие многоуровневой системы подготовки и аттестации руководителей и специалистов по управлению рисками;
(6) формирование и совершенствование правовой и нормативно-методической базы страхования и перестрахования рисков чрезвычайных ситуаций;
(7) создание технологий для построения карт рисков, развитие методов и средств мониторинга и прогноза чрезвычайных ситуаций;
(8) разработка средств и методов, позволяющих органам государственного управления воздействовать на восприятие риска людьми;
(9) обобщение и распространение опыта мирового сообщества по управлению рисками.
Определенную роль в практической реализации сформулированных концептуальных положений может оказать Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года», утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. № 1098. Цель Программы – существенное снижение природных и техногенных рисков и смягчение последствий катастроф и стихийных бедствий в России в интересах повышения уровня безопасности личности, общества и окружающей среды в условиях возможных ЧС. Данная Программа включает в себя несколько этапов, на каждом из которых должны быть решены определенные задачи. На первом этапе были получены следующие основные результаты: разработан проект Основ государственной политики в области снижения рисков и смягчения последствий ЧС природного и техногенного характера; проведены теоретические разработки концепции приемлемого и оправданного рисков применительно к катастрофам и стихийным бедствиям; разработан методический аппарат анализа риска; усовершенствованы методы и методики оценки риска; разработаны способы повышения точности прогноза возникновения ЧС и их последствий; разработаны современные информационные технологии мониторинга и прогнозирования катастроф и стихийных бедствий. Главная цель второго этапа Программы – реализации инвестиционных проектов, направленных на снижение рисков и смягчение последствий ЧС природного и техногенного характера. К числу основных направлений вложения финансовых средств в программные мероприятия относятся:
– совершенствование системы мониторинга и прогнозирования катастроф и стихийных бедствий;
– модернизация системы аэрокосмического мониторинга районов повышенного риска;
– разработка и внедрение комплекса информационной поддержки процессов управления в ЧС;
– модернизация автоматизированной системы централизованного оповещения населения; реализация мероприятий по первоочередному жизнеобеспечению населения в ЧС;
– внедрение робототехнических и авиационных комплексов экстренного реагирования на ЧС;
– реализация комплекса мер по организационно-техническому объединению городских дежурно-диспетчерских служб;
– создание учебно-методического центра по подготовке сил наблюдения и лабораторного контроля ЧС;
– оснащение федеральной системы сейсмологических наблюдений и контроля землетрясений современными цифровыми станциями и т. д.
Подводя итоги третьей главы, хочется отметить что организация управления рисками в деятельности государственной власти не доконца оснащена определенными гарантами результатов. Что касается Российской федерации, можно сказать что управленческая деятельность находится на ранней стадии развития. Очень много деталей, связанных с организацией и контролем управленческой деятельности. Конечно же, основные причины это масштабы страны и политический менталитет жителей страны.
Заключение
В ходе исследования темы управленческих рисков в деятельности государственной власти были рассмотрены понятия и факторы управленческого риска в деятельности государственной власти, основные причины возникновения данных рисков, методы анализа и прогнозирования управленческих рисков в деятельности государства, а также методы управления и стратегии управления рисками в управлении государством. В основе управления риском деятельности государственной власти лежат знания и опыт, полученные в результате тщательного изучения всех ранее возникавших случаев ущерба. Это дает возможность прогнозирования вероятности появления подобных случаев в будущем и своевременного принятия всех необходимых мер к минимизации его негативных последствий. Управленческие риски являются неотъемлемой частью деятельности государственной власти. В любой стране существуют свои риски и методы управления ими. В ходе исследования данной темы, можно понять что очень важна оценка и анализ риска перед принятием управленческого решения в деятельности государственной власти. Так как, мера ответственности при принятии таких решений в десятки раз больше чем у обычного предпринимателя, то и сиситема организации управления рисками в деятельности государственной власти, должна быть слажена наилучшим образом. По предварительным данным, около 50% событий возникновения рисков обусловлены низким качеством внутреннего контроля. Далее можно отметить недостаточную профессиональную подготовку персонала и коллизии норм законодательства, регулирующего деятельность учреждения. В заключение хотелось бы подчеркнуть, что по-настоящему эффективным внутренний контроль становится тогда, когда и руководство, и рядовые сотрудники считают его неотъемлемой частью ежедневной деятельности, а не дополнением к ней.
Библиографический список
1. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. К., 1984. С. 10-34.
2. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: 2012. . – 115 с.
3. Литвак Б.Г. Разработка управленческого решения: Учеб. - Дело, 2012. – 170 с.
4. Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 2010. С. 50-75.
5. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления. РнД.: 2009. – 203 с.
6. Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. - М., 2011. – 110 с.
7. Смирнов Э.А. Разработка управленческих решений: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2010. С. 20-41.
8. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления. Пер. с англ. Т. 1-5. М., 2009. С. 33-52.
9. Цыгичко В.Н. Руководителю о принятии решений. – 2-е изд., испр. и доп. - М., ИНФРА-М, 2011. – 205с.
10. Черкасов В.В. Проблемы риска в управленческой деятельности. Монография. –М. “Рефл-бук”, К: “Векслер”, 2010. – 153 с.
11. http://exsolver.narod.ru/Books/Goveth/index.html