Сущность бюрократии как формы власти.
Введение
Актуальность изучения бюрократизма как общественного явления обусловливается рядом факторов. Во-первых, объективной потребностью усиления организованности во всех сферах общественной жизни. Во-вторых, противоречием между этой объективной потребностью и связанной с нею иерархизацией общества и развитием демократии, включением широких слоев населения в общественную жизнь, в политическую деятельность. С этим связана также необходимость нахождения оптимального соотношения между профессионалами и непрофессионалами в управленческом процессе, между управляющими и управляемыми, руководителями и подчиненными. В-третьих, если говорить о нашей стране, то актуальность изучения данной проблемы предопределяется нарушениями, деформациями норм жизни гражданского общества и связанной с этим необходимостью формирования демократического общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал, осуществления реформ во всех сферах жизни.
Исключительная важность проблемы бюрократизма и бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества.
Цель данной работы - изучить особенности бюрократизма, его сущности и форм проявлений.
Задачи работы:
1) понять, что такое бюрократизм, определить и изучить его сущность;
2) изучить особенности проблемы бюрократизма в России;
3) рассмотреть пути борьбы с бюрократизмом.
Объектом является бюрократия и бюрократизм как социальный феномен.
Предметом исследования являются сущность бюрократии, а также методы борьбы с бюрократизмом.
Сущность бюрократии как формы власти.
Термин «бюрократия» образован сочетанием двух слов: французского bureau – бюро, канцелярия и греческого kratos – господство, власть – 1) система практической власти, основанная на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества и политической, экономической, социально-культурной областях деятельности государства и общества; 2) свойство, органически присущее государственному аппарату, управленческим структурам предприятий и фирм, любой организации; 3) слой профессиональных управленцев, связанных с этой системой, организованных в иерархическую структуру – «пирамиду власти» и не зависимых от управляемых ими людей.1
В буквальном смысле этот термин означает господство канцелярии и употребляется в нескольких значениях:
1) слой высших чиновников в государстве;
2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу ради соблюдения формальностей.
Во втором значении термин «бюрократия» совпадает с термином «бюрократизм»: от французского bureaucratisme – 1) специфический стиль управления обществом со стороны властных структур, призванный обеспечить фактическое всевластие бюрократии; максимальное удовлетворение интересов; 2) корыстный подход к исполнению служебных обязанностей, когда аппарат власти и его полномочия используются для удовлетворения личных интересов служащих в ущерб интересам общества; 3) набор традиционных «канцелярских» приёмов работы, позволяющий бюрократии в наибольшей степени использовать служебный пост для достижения своих личных целей.2
Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюрократизма – это система управления и организации власти.
Бюрократия – явление историческое. Её формы менялись на протяжении столетий в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства. Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Востока, что было обусловлено обособлением сферы государственного управления. Историки отмечают развитую бюрократию в Древнем Китае.
1 Политология: словарь-справочник. – Составитель-автор А.П. Угроватов. – Новосибирск: Издательство ЮКЭА. 2006.- 488 с. С. 43;
2 Там же: С. 42;
Сложные бюрократические системы существовали в Римской империи и Византии. В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом обладали королевская власть и церковь. Некоторую роль в усилении демократии сыграла эпоха абсолютизма, ознаменованная ростом роли и значения чиновничества.
В докапиталистических формациях бюрократия существовала прежде всего как форма политической организации. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой социальной организации, начиная с государства и кончая управленческими структурами предприятий, фирм, общественных организаций и т.д. Особенно усиливается бюрократизация общества в XX век. Это было связано с объективным ходом социально-экономического развития, когда возникла необходимость выработки общих принципов работы социальных организаций, включающих структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение их функций, правила информирования руководства, соответствующую дисциплину. Объективная основа бюрократии, её всеобщий характер предопределяются потребностью целенаправленного воздействия на социальные структуры и процессы, а также на деятельность социальных организаций. Иначе говоря, бюрократия, будучи одной из форм осуществления властных функций, является элементом механизма интеграции и необходимым, и неизбежным. «Основным недостатком подхода к бюрократии является неспособность адекватно раскрыть сущность и истоки бюрократической власти».1
Сложность и противоречивость данного явления, охватившего все сферы жизни общества, обусловили необходимость осмысления понятия и истории бюрократии. Её корни и истоки были рассмотрены французским мыслителем Сен-Симоном (1760-1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он справедливо полагал, что в будущем власть не будет передаваться по наследству, а сосредоточится в руках тех, кто обладает специальными знаниями.
Научное описание бюрократии дал немецкий философ Гегель (1770-1831). Он исходил из принципа разделения власти между государством и гражданским обществом, положив в основу анализа деятельность корпораций (замкнутых организаций). Определенный вклад в разработку проблем бюрократии внес французский философ О. Конт (1798-1857).
1 Битем, Д. Бюрократия / Д. Битем // Социологический журнал.- 1997. -№ 4. - С. 68;
В частности, он подчеркивал, что социология теоретически обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым подводя итог спору «анархистов», не признающих порядка, и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отмечу также важную мысль Конта о том, что в создании социальных организаций немалая роль отводится «стихийным», «естественным» тенденциям.
Однако только немецкий социолог М. Вебер (1864-1920) впервые представил проблематику бюрократии системно. «Сфера бюрократии с позиции Вебера расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъёмом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов. По Веберу, господство как узаконенное насилие бывает 3-х типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Рациональное основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство основывается на вере в священный характер старых традиций и легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое (от греч. «милость», «благодать») господство предполагает выходящую за позиции обыденной личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку».1 Он исходил из того, что бюрократия – наиболее рациональная форма осуществления власти, особенно в государстве, функционирующем на правовых принципах. Его заслуга состоит в выделении основных признаков бюрократии как механизма управленческой деятельности, в описании типа бюрократического функционера в рамках системы «легального господства».
Актуальными и на сегодняшний день представляются выделенные М. Вебером основные признаки бюрократии:
1) руководство официальными делами осуществляется неизменными методами;
2) решение опирается на комплексе норм и признаков, которые определяют обязанности каждого функционера и его управленческо-исполнительную деятельность;
3) властные функции и ответственность каждого функционера, представляющие часть иерархической властной системы, определяются не его индивидуальными качествами, а занимаемым им местом в этой системе;
1 Макарин, А.В. Бюрократия в системе политической власти. - СПб., 2000. - С. 54.
4) средства, обеспечивающие властные функции функционера, являются прерогативой властной системы, а не функционера. Последний несёт ответственность лишь за использование этих средств при осуществлении порученных ему функций;
5) весь процесс функционирования бюрократической системы (и его подсистем) представляет собой субпроизводство документов, выражающих властную волю вышестоящей властной системы (а в производстве собственных властных документов – в пределах своих функций).
Безличность, рациональность, строжайшую регламентируемость, организованность ответственности М. Вебер считал «идеалом» всякой организации. С его точки зрения, бюрократическое управление – это наиболее совершенная и эффективная форма господства, и поэтому для потребностей массового повседневного управления оно просто неизбежно. Выбор возможен только между «бюрократизацией» и «дилетантизмом» управления. Позитивные стороны бюрократии Вебер видел в её предметном знании технологии управления, в переводе задач и целей политического характера в рационально-технологические формы и нормы управления. В то же время он указывал на опасность тотальной бюрократизации общества, чему могут, как он считал, противостоять только парламентское устройство и многопартийность как факторы, как факторы, нейтрализующие бюрократическую агрессивность аппарата, узурпаторские тенденции бюрократии.
Безусловно, в веберовской концепции «рациональности» есть немало позитивного. Она исходит из необходимости управления в обществе и содержательной структуризации управленческого процесса, осуществление которого неотвратимо требует соблюдения определенных правил, наличия не только специально подготовленных кадров, но и управленческого субъекта и объекта в целом.
Концепция Вебера была в дальнейшем развита такими его последователями, как А. Гоулднер, М. Крозье, С.М. Липсет, М.К. Мертон, Ф. Селзник и др.
В целом поддерживая идеи М. Вебера, они внесли определенные уточнения в его концепцию, но в то же время постепенно стали от неё отходить. В их работах заметен переход к более реалистической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты и т.д. Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Т. Парсонс применили к анализу понятия «бюрократия» понятия «дисфункция». М.К. Мертоном была подмечена такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перенесение её функционерами акцента с целей организации на её средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам и т.д.) превращаются в самоцель.
В западных теориях бюрократии одним из важнейших является вопрос об узаконивании бюрократической власти. Так, рассматривая проблему видов власти, А. Гоулднер различает два типа бюрократии – представительную (опирающуюся, в частности, на знание и умение) и авторитарную (применяющую для упрочнения своей власти различные санкции). Отмечу также работу американского социолога Ч.Р. Миллса о «властвующей элите» как союзе промышленной, политической и военно-бюрократической элит. Американский ученый Д. Белл, исследуя проблемы бюрократизации, в ряде своих работ писал, в частности, о чиновничьем мире и просвещенных специалистах-интеллектуалах постиндустриального общества.
«Проблемы бюрократии заняли определённое место и в отечественной науке, правда, при этом бюрократия рассматривалась преимущественно с негативных позиций как бюрократизация»1. Показательно, что долгие годы в советском обществе господствовала точка зрения, согласно которой бюрократия может быть только при капитализме: в условиях существования частной формы собственности, эксплуатации человека человеком, классовых антагонизмов. Тезис об отсутствии бюрократии при социализме практически не подвергался сомнению. Речь шла лишь об остаточных проявлениях бюрократизма как о стиле, способах управления, присущих лишь отдельным руководителям или некоторым органам исполнительной власти. Это и определили то обстоятельство, что в отечественной литературе серьёзных исследований по данному вопросу не проводилось, разработки, касающиеся проблем бюрократии, не значились в плане научно-исследовательских работ ни одного из ведущих институтов обществоведческого профиля.
Дефицит научных исследований отчасти восполнялся средствами массовой информации. Только под влиянием общественных потребностей, изменений в жизни страны со второй половины 1980-х гг. стали появляться работы экономистов, юристов, историков, философов, социологов и психологов (В.К. Борисов, А.В. Бузгалин, А.И. Колганов, Б.П. Курашвили, Ю.А. Левада, Р.И. Хасбулатов, А.Г. Худокормов и др.), посвященные бюрократизму в условиях советского общества.
1 Павленок П.Д., Руднева М.Я. Социальная работа с лицами и группами девиантного поведения: Учеб. пособие / Отв. ред. П. Д. Павленок. – М.: ИНФРА-М, 2007. – 185 с. – (Высшее образование). С. 33-34:
Бюрократия – это сложное социальное явление, необходимое и неизбежное, продукт развития общества, процесса разделения труда на управляющих и управляемых. Как слой управляющих людей бюрократия призвана осуществлять реализацию не только «общих дел», вытекающих из природы всякого общества. Она выполняет также специфические функции, порожденные противоположностью между правительством (властью) и народными массами. При этом бюрократия не только служит орудием борьбы одних социальных групп против других, но и стремится подчинить действительные потребности общества, задачи, нормы и процедуры нормального его функционирования своим целям, целям самосохранения и укрепления собственных позиций. И, как показывает история, бюрократия при этом демонстрирует поразительную приспособляемость к изменяющимся условиям. Её основными чертами являются:
- отчуждение власти от народа;
- концентрация власти в руках чиновничества, стремящегося ослабить контроль за своей деятельностью или вообще избежать его.
Следовательно, бюрократия – это разновидность организации публичной власти, система социального управления, отчужденная от объекта управления и стоящая над ним.
Функционирование структур публичной власти неизбежно ведет к их бюрократической рациональности, обусловленной специализацией и кооперацией управленческого труда. Бюрократическая рационализация характеризуется определенными свойствами: дифференциацией функций, стандартизацией методов работы, регламентацией действий, безличными правилами; исключением личных соображений из исполнения служебных обязанностей, строгой дисциплиной труда; наконец, многоступенчатой иерархией должностей и успешной карьерой при соблюдении определенных условий.
Увеличение числа управленцев, вызванное, в частности, дроблением управленческих функций, приводит не только к отчуждению чиновников от масс, но и к противопоставлению профессионалов рядовым служащим-управленцам, ко все большему влиянию по линии «сверху вниз» и снижению влияния «снизу вверх».
Бюрократизация во все времена имела и имеет свою национально-государственную специфику, которая обусловлена в первую очередь общественно-экономическим строем, степенью развития демократических традиций в стране, уровнем культуры населения, нравственной зрелостью общества. Бюрократизация общества находится в прямой зависимости от природы государственной власти, конкретного государства, его особенностей, от политического режима в обществе. Последнее особенно важно, поскольку сущность политического режима определяется степенью демократии, предполагающей: народовластие на основе всеобщих выборов; развитое самоуправление народа, находящее выражение, в частности, в сети разветвленных институтов самоуправления; реальные полномочия представительных органов власти; реализацию свободы слова, гласности; право общественности и возможность контроля ею всех сторон деятельности государственных органов, государственного аппарата.
С точки зрения сказанного важна (и возможна) характеристика российской бюрократии, связь которой с советской бюрократией, особенно в первые послереволюционные годы, несомненна.
В России бюрократия развивалась одновременно с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в XVIII – XIX вв. в военно-политическую государственную машину. Это была «крепостническая бюрократия». Военно-феодальный, самодержавно-абсолютистский характер государства превращал российскую бюрократию в реакционную силу, придавал ей такие качества, как полнейшая беспринципность и искусное лицемерие, гигантские размеры казнокрадства, антинародный дух, строжайшая иерархия и чинопочитание.
Характерными чертами российской бюрократии были (к сожалению, и остаются сейчас) неудовлетворительная организация дела, приверженность старым методам и схемам управления, стиль работы, базирующийся на различных согласованиях, утверждениях, отписках, порождающих канцелярщину и волокиту. Отечественным бюрократам свойственна чрезмерная осторожность, они избегают даже малейшей ответственности. Особую угрозу представляет хозяйственный бюрократизм, разновидностями которого являются ведомственность и местничество, т.е. отстаивание приоритета той или иной отрасли или территории даже в ущерб общенародным интересам.
Бюрократия может рассматриваться как специфический слой (группа) людей, которых объединяют особые групповые интересы и ценностные ориентации, а также сходство представлений о своем месте и роли в обществе. Данному слою людей свойственны особое самосознание, которому присущи безразличие к социальному смыслу и социальным последствиям собственной деятельности, высокомерное отношение к народу, пренебрежение к демократическим ценностям, чувство социального превосходства, основанное на представлениях об особой значимости своего труда, и т.д.
Сама бюрократическая система управления объективно формирует особый тип личности. Бюрократизированный индивидуум характеризуется специфической психологией верности (бездумной или чаще всего показной) существующим порядкам, ориентацией на соответствие мнениям и требованиям непосредственного окружения.
Для чиновника-бюрократа государственная цель, которую он призван формально реализовывать, превращается в личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры. Именно карьера – ядро бюрократической системы ценностей.
Как уже отмечалось ранее, до середины 1980-х гг. тезис об отсутствии бюрократии при социализме в отечественной литературе разделялся большинством обществоведов. Точнее сказать, такова была официальная точка зрения. Во многом это объяснялось взглядами К. Маркса и В. И. Ленина по данному вопросу. Так, в работе «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта» К. Маркс, раскрывая классовые основы бюрократии, сформулировал задачу слома буржуазной государственной машины как первое условие победы социалистической революции, ликвидации основ для произрастания бюрократии в результате создания новой государственной машины, выражающей интересы большинства населения. В. И. Ленин в своих работах «Государство и революция», «Марксизм о государстве» и других, развил эти идеи, обосновал принципы ликвидации бюрократии в ходе социалистической революции. Послеоктябрьские преобразования были нацелены на отстранение от власти старой бюрократии. Однако, как показала жизнь, не допустить бюрократизации государственного аппарата, его роста, возникновения новой бюрократии советской власти не удалось.
Конечно, здесь сказались общее состояние российского общества, уровень его экономического и социального развития, культуры, и особенно политической, профессиональной компетентности, опыте социального управления. Однако самая фундаментальная, ключевая причина сохранения и усиления бюрократизма – природа и характер сложившихся в стране в конце 1920-х гг. общественных отношений, названных в литературе административно-бюрократической системой. Порождаемые ею безынициативность, безответственность, пассивность способствовали воспроизводству и укреплению бюрократии, практически исключали самоуправление как в обществе в целом, так и в основной его ячейке – трудовом коллективе.
В условиях сформировавшейся административно-бюрократической системы государство оказалось противостоящим гражданскому обществу. Вместо ответственности государства перед обществом, вместо его подчиненности и подконтрольности обществу само общество оказалось подчиненным и подконтрольным государству, его многочисленным бюрократическим структурам.
Бюрократизация, попытки тотального контроля центра над всеми экономическими процессами вылились уже с конца 1920-х гг. в централизацию, которая не только не ослабевала в последующие годы, но ещё и усиливалась. Стремление ослабить позиции центра, передать часть полномочий на места при Н. С. Хрущеве, нашедшее свое выражение, в частности, в создании совнархозов, со временем было свернуто.
Развитие административно-бюрократической системы в стране привело к фактическому отстранению Советов от решения важнейших жизненных вопросов. Партийные органы подменили государственные и административно-хозяйственные.
Существовавший до второй половины 80-х гг. XX в. механизм формирования государственных, общественных и хозяйственных органов обусловливал подчиненное положение выборных органов по отношению к органам исполнительным.
На характер и существование политического по своей сути административно-бюрократического режима в стране сильнейшее влияние оказало положение лидеров государства, создание с помощью СМИ ореола их непогрешимости, гениальности, особенно политического чутья и т.д. при отсутствии оппозиции, многопартийности, демократических традиций, при большом сосредоточении власти в одних руках такого лидера политический режим все в большей степени перестраивается в соответствии с его представлениями и желаниями. В связи с этим влияние бюрократии может усиливаться или ослабевать.
Как отмечают многие исследователи, в постсоветской России бюрократия повернулась к населению в основном в негативном обличии. Чиновничий аппарат во много раз превысил аппарат в СССР. Привилегии и защищенность чиновников всех уровней не уменьшились, а несоразмерно возросли. Но главное, бюрократические структуры власти вышли из-под контроля со стороны общества. В результате отсутствия правовых норм чиновничество стало бесконтрольным, оно не боится ответственности и имеет массу уловок, чтобы уйти от реального решения проблем. Попыткам демократизации России препятствуют коррупция чиновничества, расцвет в его среде взяточниства, протекционизма. Это серьезно подрывает веру людей в возможность упорядоченной жизни в российском обществе. В общественном сознании все больше крепнет убежденность, что опасность, исходящая от современного российского чиновничества, не уступает масштабам возможной социальной катастрофе, провоцирует напряженность и конфликты на всех уровнях социальной организации.
Итак, можно сделать вывод, что при всех различиях в определении понятия «бюрократия» социологи едины в одном: главным атрибутом бюрократии является власть, понимаемая как возможность распоряжаться, повелевать людьми, материальными и духовными благами, жестко регламентировать отношения между социальными институтами и группами, монополизировать информационные системы, насаждая тем самым определенные стереотипы сознания и поведения людей.