РАЗДЕЛ 2. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
2.1 Правовая основа местного самоуправления в Хмао-Югре
К анализу законодательства о местном самоуправлении в субъектах РФ следует подходить в рамках рассмотрения категории "правовая система", сопоставляя источники права, их структуру и судебную практику. Исследователи законодательства, складывающегося в субъектах РФ, понятие "правовая система" используют для обозначения в целом всего объема законодательства, принятого в субъекте РФ. Так, по мнению А.С. Пиголкина, "правовые системы республик в составе Российской Федерации складываются более быстрыми темпами, чем в других регионах".Иногда его применяют для характеристики видов нормативных правовых актов субъектов Федерации. Но в обоих этих случаях данная категория не отражает сущности понятия "правовая система" и несет лишь формально-абстрактную нагрузку. Отдельные исследователи обосновывают факт наличия у субъектов РФ собственных правовых систем. Главной методологической ошибкой здесь является попытка обосновать такие "существенные черты региональной правовой системы", которые характеризуют факторы, определяющие правотворчество, либо тенденции развития законодательства субъекта Федерации или особенности действия российской правовой системы в целом. Но даже при децентрализации в стране правового регулирования (т.е. при разграничении нормотворческой компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ) основным условием действия правовых норм субъектов РФ является федеральное законодательство. Понятием правовой системы охватываются не только правовые нормы, институты, правотворческая деятельность, но и весь массив отраслей законодательства, полномочиями на принятие которых субъекты РФ не обладают (уголовное, гражданское процессуальное, уголовно-процессуальное и т.д.).Следовательно, комплексы правовых норм, принимаемых субъектами РФ, можно считать подсистемами общефедеральной правовой системы, способствующими установлению и поддержанию в стране единого правового порядка. Это в первую очередь выражается в формуле закрепления правовых норм в законах и других нормативных правовых актах, принимаемых или санкционируемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, где закон - зеркальное отражение права. Ст. 6 Федерального закона №131 установила следующие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных федеральным законом; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц; регулирование предметов ведения субъектов РФ и механизм осуществления отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделяются законами субъектов РФ. Как отмечает В.Е. Чиркин, "особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов". Для осуществления деятельности органов государственной власти субъектов РФ принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
До принятия в 1999 г. Федерального закона №119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" в течение трёх лет действовало Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. Конституция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами в пределах закрепленных за ними предметов ведения. Начальный этап законотворчества в ХМАО - Югре определялся тремя моментами.
Во-первых, необходимо было, чтобы объем законодательного регулирования по предметам совместного ведения не был превышен, а соответствующие нормы не дублировали норм федерального законодательства.
Во-вторых, нужно было обеспечить самостоятельное правовое выделение предметов его исключительного ведения. К сожалению, в законодательном массиве автономии законов первой группы было намного больше, чем второй, где необходимы правовая новизна и самостоятельность.
В-третьих, требовалось более полно и равномерно охватить правовым регулированием наиболее важные стороны экономического, социального и экологического развития округа. Население слабо вовлекалось в процессы нормотворчества и правоприменения, хотя каналы учета общественного мнения и правовой информации, институты народной правовой инициативы и референдумы открывали гражданам широкий простор для участия в подготовке и принятии правовых актов. К числу существенных недостатков следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Федеральный закон №131 потребовал кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, но широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло. Общественные отношения, складывающиеся в области местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, имеют свои особенности и традиции, связанные с проживанием на его территории коренных малочисленных народов Севера. Эти особенности подкреплены соответствующими полномочиями местных органов власти и учитываются практически в каждом окружном законе, касающемся организации и функционирования системы местного самоуправления, а также в отраслевых законах автономного округа. Здесь в полной мере проявилась процедура опережающего нормотворчества субъекта РФ, предусмотренная ст.76 Конституции РФ, когда принятие аналогичного федерального закона отменяет закон субъекта. Правовую основу местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре составляют: Устав автономии в редакции от 7 апреля 2009 г.10 , законы автономного округа, постановления окружной Думы, постановления Губернатора ХМАО - Югры, постановления Правительства ХМАО - Югры, договоры автономного округа, заключенные с органами государственной власти РФ и субъектами РФ.
Законодательная основа автономного округа в области местного самоуправления далеко не исчерпывается приведенным перечнем, так как практически в каждом отраслевом законе округа указываются полномочия органов местного самоуправления по реализации соответствующих правоотношений. Учитывая, что Федеральный закон №131 не относит к полномочиям субъекта РФ принятие законов о статусе депутатов и выборного должностного лица местного самоуправления, соответствующие окружные законы были признаны утратившими силу. Безусловно, в иерархии законодательной базы автономного округа ведущая роль принадлежит Уставу, или Основному Закону, ХМАО - Югры. Все его редакции наряду с определением статуса округа в федеративной системе Российского государства (ст. 1) реализовали конституционные положения и требования федеральных законов в области местного самоуправления, закрепив право граждан, проживающих на территории округа, на самоуправление (ст. 9), его правовой статус, содержание и формы осуществления, а также определение границ территорий муниципальных образований, компетенцию и гарантии местного самоуправления (ст. 56-61), предметы ведения и полномочия автономного округа (гл. 2).Отдельная глава 10 Устава автономного округа посвящена обеспечению прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на его территории. Для реализации основных гарантий защиты прав коренных малочисленных народов Севера государственные органы автономного округа: разрабатывают и реализуют окружные программы по социально-экономическому и культурному развитию, использованию и охране земель традиционного природопользования; способствуют развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями; создают условия и оказывают содействие в сохранении самобытной культуры и традиционного образа жизни, в развитии национальных искусств, творчества и языков; способствуют организации подготовки национальных кадров; устанавливают и предоставляют меры социальной поддержки (ст. 62-63). Отдельная статья прописывает порядок урегулирования разногласий между органами государственной власти автономного округа и федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ (ст. 17).В ходе реализации положений Федерального закона №131 утратил силу систематизированный окружной закон от 16 апреля 2001 г. №31-оз "О местном самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе", но наиболее принципиальные его положения получили отражение в специализированных законах о местном самоуправлении. Окружной закон 2001 г., закрепив особенности организации коренных малочисленных народов Севера, в остальном во многом дублировал федеральное законодательство, что в конечном счёте и привело к его отмене. Всего же Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств. Окружное законодательство условно можно классифицировать по следующим разделам: Устав ХМАО - Югры и государственные символы, территориальное деление, органы государственной власти субъекта РФ и организация местного самоуправления, муниципальная и государственная служба, выборы и избирательная система, территориальное общественное самоуправление, информатизация и средства массовой информации, порядок принятия и опубликования нормативных актов, награды и почетные звания автономного округа. Важным предметом регулирования окружного Закона №14 "О нормативных правовых актах ХМАО" являются отношения, складывающиеся в области правотворчества и направленные на достижение всестороннего и комплексного развития автономного округа в интересах его населения, а также организационно оформленной властной деятельности органов государственной власти автономного округа в рамках их компетенции по созданию нормативных правовых актов, их изменению и отмене. В качестве правотворческих органов признаются Дума, Губернатор и Правительство ХМАО - Югры. Субъектами правотворческой инициативы являются граждане автономного округа (не менее 20 тысяч, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом) и органы местного самоуправления. Указаны требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, его структуре, оформлению, реквизитам, и подробно расписаны стадии законотворческого процесса. В отдельных главах прописан порядок внесения изменений и (или) дополнений в Устав автономного округа, толкования, учета и систематизации нормативных правовых актов округа. Установлено, что до формирования Уставного суда округа толкование Устава осуществляет Дума автономного округа, что представляется не совсем обоснованным, так как окружным депутатам сложно ориентироваться в различных правовых концепциях в отношении спорных правоотношений, в том числе по муниципально-правовым вопросам. Кроме принятия окружных законов, Дума округа выносит различные постановления, в частности по результатам рассмотрения проектов законов о местном самоуправлении, полномочиях и статусе его органов. Она выступает и в качестве субъекта законодательной инициативы по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство о местном самоуправлении. Губернатор ХМАО - Югры в пределах своих полномочий, установленных Уставом округа, подписывает и обнародует законы автономного округа, издает различные постановления и распоряжения. Правительство автономного округа также издает постановления и распоряжения в соответствии со своими полномочиями, определенными Уставом. Для оперативного решения вопросов из состава Правительства Губернатор образует Президиум, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом ХМАО - Югры в редакции от 12 октября 2009 г. №73-оз "О Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". В указанном законе определены структура, состав и порядок формирования исполнительного органа власти автономного округа, его полномочия, организация деятельности. В процессе реализации своих полномочий Правительство округа вправе предложить органу или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с федеральным законодательством изданные им правовые акты.Построенная в округе система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления опосредствует тесную взаимосвязь между ними. Так, с 1992 г. сначала при главе окружной администрации, а ныне - Губернаторе ХМАО - Югры ежемесячно проходили совещания глав муниципальных образований автономного округа на основе Регламента о его деятельности. Кроме того, ежеквартально проводились совещания Координационного совета представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и государственной власти ХМАО - Югрыв соответствии с Положением о его работе и целях создания. В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные новеллы о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе, что фактически заложено в Федеральном законе №131. Видимо, не случайно Президент РФ указом от 13 мая 2000 г. №849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" ввел полномочных представителей в семи федеральных округах страны с целью укрепления "вертикали власти".Для реализации в автономном округе переходных положений Федерального закона №131 принят Закон от 25 ноября 2004 г. №63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". Всего на территории автономного округа образовано 106 муниципальных образований, которым потребовался штат муниципальных служащих с необходимой профессиональной подготовкой. Автономный округ отказался использовать законодательный опыт Свердловской области, в которой всем муниципальным образованиям - районам был придан статус городского округа: представляется, что это ошибочный путь, не соответствующий федеральным и конституционным требованиям. Автономный округ уже имел негативный опыт подобного единообразия в рамках управленческой административной реформы городов Нижневартовска, Сургута, Нефтеюганска с прилегающими к ним районами, когда население последних фактически осталось без должного внимания к своим повседневным нуждам из-за финансирования по остаточному принципу и непонимания особенностей сельских населенных пунктов городскими чиновниками. Кроме того, отдельные категории населения лишились бы социальных льгот при переводе поселения из разряда сельского в городское.
РАЗДЕЛ 3. МЕТОДЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ХМАО – ЮГРЫ
3.1. Методы совершенствования функционирования местного самоуправления муниципального образования Хмао-Югры
Особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. Для осуществления деятельности органов государственной власти субъектов РФ принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". До принятия в 1999 г. Федерального закона №119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" в течение трех лет действовало Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. Конституция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами в пределах закрепленных за ними предметов ведения. К числу существенных недостатков следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Требуется кардинальный пересмотр территориальных основ местного самоуправления. Однако широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло. В главе 3 Устава (ст. 18-22) отражены правовые основы отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области. Нельзя не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект Федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), будучи равноправным с ним в качестве субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области не дал однозначного толкования этой проблемы и фактически создал основу для построения паритетного сотрудничества государственных органов власти автономного округа и края или области путем установления системы договорных отношений, связанных с их общими интересами. Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2010 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств. К разряду дискуссионных можно отнести предложение о фактическом образовании Уставного суда автономного округа на основании имеющегося окружного закона вместо декларации о нем.Необходимо признать, что органы государственной власти автономии не заинтересованы в появлении действенного ограничителя их полномочий, тем более что проблема финансовой несостоятельности округа на повестке дня не стоит. Исследуя современное состояние законодательной базы Ханты-Мансийского автономного округа, можно прийти к выводу, что совокупность организационно-правовых форм осуществления населением своего конституционного права на местное самоуправление в рамках муниципальных образований обусловила создание в автономном округе определенной региональной правовой подсистемы местного самоуправления, которая составной частью входит в федеральную правовую систему. Особенности проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера на территории автономного округа предопределяют тот факт, что местное самоуправление здесь тоже достаточно специфично. Между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления разграничены предметы ведения и полномочия по их реализации. В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные нововведения о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе.
Учитывая, что Ханты-Мансийский автономный округ имеет огромную территорию, а районы его превышают по площади отдельные европейские государства, полагаю, что необходимо приблизить органы государственной власти автономии, расположенные только в административном центре - городе Ханты-Мансийске, к населению, проживающему в муниципальных образованиях. В этих целях предлагаю использовать опыт Свердловской области по созданию в ней управленческих округов. В пределах установленной численности государственных служащих автономного округа желательно образовать три управленческих округа в городах Сургут, Нижневартовск и Нягань. Потребность в их создании давно назрела, но этому препятствует инерция мышления высших должностных лиц автономии. Целесообразность установления различных форм контроля органов государственной власти округа за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления (с учетом многочисленных злоупотреблений на местах) уже практически мало кем оспаривается. Следует предоставить органам государственной власти автономного округа возможность непосредственно участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, установив при этом границы государственного регулирования. По распоряжению Губернатора округа в каждом муниципальном образовании созданы общественные приемные, но их властный статус не определен, а работа заключается прежде всего в передаче объективной информации государственной власти округа.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы организации местного самоуправления в настоящее время получают дальнейшее развитие в Федеральном законодательстве, в Конституциях и уставах субъектов РФ, в их законодательстве. Претворение в жизнь федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - не только вопрос эффективности работы местных органов власти, но и вопрос политической стабильности в стране. Необходимо учитывать, что наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те основы и принципы политической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути формирования демократического, правового государства, в котором в полной мере будут созданы и обеспечены необходимые условия для развития местного самоуправления. В данной работе был произведён детальный анализ теоретических аспектов организации местного самоуправления и их реализация в разрезе местного самоуправления муниципального образования ХМАО – Югры. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что институт местного самоуправления, основанный лишь на копировании абстрактных теоретических конструкций законодательства, не в состоянии осуществлять своё эффективное функционирование. Здесь, как и в любом деле, имеет место творческая инициатива. Однако отступление от правил необратимо ведёт к возникновению ряда сложных ситуаций, решение которых является основной задачей органов местного самоуправления. Особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. К числу существенных трудностей следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Также Федеральный закон №131 потребовал кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, но широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло. В поисках решения местных проблем Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2010 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. МГУ.2008.
2. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. пособие. М.,2011. С. 154.
3. ВСНД и ВС РФ. 1992. №15. Ст. 769; СЗ РФ. 2009. №50. Ст. 3033.
4. Герасименко Ю.В. Лица, не являющиеся гражданами России, как субъекты конституционно-правовых отношений // Государство и право. 2008. №6. С. 26.
5. Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Моногр. Тюмень, 1998. С. 35-66.
6. Захаров И.В. Юридическая природа устава муниципального образования (вопросы теории и практики): Науч.-практ. пособие. Екатеринбург, 2009. С. 25.
7. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 53-54.
8. Костюков А.Н. Указ. соч. С. 169.
9. Масловская Т.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. Сургут, 2005.С. 27-28; Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования.Новосибирск, 2007. С. 5;Васильев В.И. Правовые акты. М., 2008.
10.ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. (с учетом Федеральных законов от 19.06.2004 №53-ФЗ, от12.08.2004 №99-ФЗ, от28.12.2004 №183-ФЗ, от28.12.2004 №186-ФЗ, от29.12.2004 №191-ФЗ, от29.12.2004 №199-ФЗ, от 30.12.2004 3211-ФЗ,от 18.04.2005 №34-ФЗ, от29.06.2005 №69-ФЗ, от21.07.2005 №93-ФЗ, от 21.07.2005 №97-ФЗ).
11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004г. №707-р (в ред. распоряжений Правительства РФ от 08.09.2004 N 1165-р, от 04.11.2004 N 1397-р)
12. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. – М.:Норма, 2006.
13.Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов.- М.:Норма, 2005г.
14.Голубок С.А. Конституционное право России: учебное пособие.- М.:РИОР, 2005.
15.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: учебник – М.:Юристъ, 2004г.
16.А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. Муниципальное право России. -М.:Юристъ, 2005г.
17.А.М. Никитина. Муниципальное право России.- М.:Юнити, 2004г. 1. Авакьян С.А. “Состояние проблемы и перспективы местного самоуправления” - М., 2009г.
18.Васильев В.И. “Местное самоуправление: сегодня и завтра” - Журнал Российского права, 2009г.
19. Виноградов В.А. “Местное самоуправление: проблемы и решения" - М.: Российская академия наук, 2005г.
20. Иванова В.И. “Местное самоуправление: проблемы теории и практики” - СПб.: Изд-во “Санкт-Петербургского Университета”, 2005г.
21. Комкова Г.Н., Крохина Ю.А., Новоселов В. И." Государственная власть и местного самоуправления в Российской Федерации" - Саратов: под общ. ред. Новоселова В.И., 2005 г.
22.Конституция Российской Федерации: Официальный текст - СПб.: Издательский дом А. Громова, 2007г.
23.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. ”Муниципальное право Российской Федерации”: Учебник. - М.: Изд-во “Юристъ”, 2001г.
24.Постовой Н.В. “Местное самоуправление: история, теория, практика” - М., 2001г.