Советская модель местного самоуправления
Общие черты советской модели:
- строгая иерархичность структурных единиц управления (решения вышестоящих обязательны для нижестоящих);
- трансформация советов из органов местного самоуправления в местные органы государственной власти;
- отдельное законодательное регулирование деятельности советов различных уровней (краевых, областных, районных, городских, поселковых, сельских);
- организация и деятельность местных советов в условиях единого правового пространства;
- практика участия местных советов и населения в обсуждении законопроектов, выносимых на всенародное обсуждение.
Основные периоды в развитии советской модели местного самоуправления:
1 период: формирование местных советов.
В октябре 1917 г. параллельно существовали земства, городское самоуправление и советы. После октябрьской революции 1917 года были приняты декреты, другие документы, направленные на расширение местного самоуправления, а именно:
- «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле» (от 28 10.1917 года);
- «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» (от 30.10.1917 года);
- «О волостных земельных комитетах» (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 года).
Хотя в ноябре 1917 года состоялся земский съезд, который пытался наметить пути решения вставших перед земством проблем, в декабре 1917 года был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению». Согласно ему, в целях объединения деятельности всех городских и земских учреждений, вновь созданному Комиссариату передавались из Комиссариата внутренних дел главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, все относящиеся к местному самоуправлению учреждения. Затем, 24 декабря 1917 года, было опубликовано обращение Народного комиссариата по внутренним делам ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления», согласно которому Советы должны были быть более активными в решении местных дел, забирая их в свои руки. А через три дня после этого, декретом Совета Народных Комиссаров был распущен состав Земского союза, положение о котором было разработано Временным Правительством, Союз ликвидирован, и образован комитет по роспуску земства. После этого, к июлю 1918 года, земство в Советской России фактически прекратило свое существование, и установилась власть Советов.
[История местного самоуправления в России: Хрестоматия / Сост. Ю.В. Кириллова - Обнинск, Институт муниципального управления, 1996 г. с. 9].
4 января 1918 года Народный комиссариат внутренних дел подготовил документы «Об организации местного самоуправления» и Инструкцию о правах и обязанностей Советов. Эти документы закрепляли рекомендации по организации практической работы местных органов власти и утверждали, что:
- местные Советы – органы власти и управления в пределах установленного административно – территориального деления;
- местные Советы – классовые организации, объединяющие пролетарские и полупролетарские слои населения;
- местные Совета должны находиться в тесной организационной взаимосвязи и соподчиненности между собой;
- местные Советы самостоятельны в решении местных дел, но действуют сообразно декретам центральной власти.
Наконец, сложилось положение, когда местные Советы стали признаваться органами государственной власти на всех уровнях административно – территориального деления страны [Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М. Издательство НОРМА 2001, с. 87, 109, 110].
К июню1918 г. земство фактически прекратило свое существование, установилась власть советов.
10 июля 1918 года была принята Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, согласно которой закреплялось, что вся власть в центре и на местах принадлежала Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов. Следует подчеркнуть, что, начиная с Конституции 1918 года власть трудящихся в России, должна была реализовываться через:
- центральную власть: Всероссийский Съезд Советов Рабочих, Крестьянских, Красноармейских и Казачьих Депутатов (высшая власть Республики); Всероссийский Центральный исполнительный Комитет Советов (высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Республики); Совет Народных Комиссаров (орган общего управления делами Республики);
- местную власть: Съезды Советов (областные, губернские или окружные, уездные, волостные)соответствующие исполнительные Комитеты Советов; Советы Депутатов в городах и селениях и их Исполнительные Комитеты.
Местная власть.
Съезды Советов:
- областные составлялись из представителей городских и уездных Советов, по расчету 1 депутат на 25 тысяч жителей, а от городов по 1 депутату на 5 тысяч избирателей, но не более 500 делегатов на всю область (либо из представителей губернских Съездов Советов, избираемых по той же норме, если этот Съезд собирался непосредственно перед областным Съездом Советов);
- губернские составлялись из представителей городских Советов и волостных Съездов Советов, по расчету 1 депутат на 10 тысяч жителей, а от городов по 1 депутату на 2 тысячи избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ) (в случае созыва уездного Съезда Советов непосредственно перед губернским выборы производились по той же норма не волостными, а уездными Съездами Советов);
- уездные (районные) составлялись из представителей сельских Советов по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район);
- волостные составлялись из представителей всех сельских Советов волости по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета.
При этом, в уездных Съездах Советов участвовали представители Советов городов, население которых не превышает 10 тысяч человек; сельские Советы местностей, насчитывающих менее тысячи человек населения для избрания депутатов на уездный Съезд Советов объединялись. Сельские Советы, насчитывающие менее 10 членов, посылали на волостной Съезд Советов по 1 представителю.
Съезды Советов созывались соответствующими по территории исполнительными органами Советской Власти – Исполнительными Комитетами, по их усмотрению или по требованию Советов местностей, которые насчитывали не менее 1/3 всего населения данной территории, но не реже двух раз в год по области, одного раза в три месяца по губернии и уездам и одного раза в месяц по волости.
Областной, губернский, уездный и волостной Съезд Советов избирал свой исполнительный орган – Исполнительный Комитет, всецело ответственный перед избравшим его Съездом Советов. Число членов Исполнительного Комитета не должно было превышать: по области и губернии – 25-ти; по волости – 10-ти. В границах своего ведения соответствующий Съезд Советов представлял собой высшую власть на данной территории, в период между Съездами такой властью обладал Исполнительный Комитет.
Советы Депутатов образовывались:
- в городах из расчета 1 депутат на каждую тысячу человек населения, но в числе не менее 50 и не более тысячи членов;
- в селениях (деревнях, селах, станицах, местечках, городах с населением менее 10 тысяч человек, аулах, хуторах и прочее) из расчета 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение 9в сельских местностях, где признавалось это осуществимым, вопросы управления разрешались общим собранием избирателей данного селения непосредственно).
При этом срок полномочий депутатов составлял три месяца.
Для текущей работы Совет Депутатов избирал из своего состава исполнительный орган – Исполнительный Комитет, в количестве не свыше 5 человек в селениях, а в городах из расчета 1 на каждые 50 членов, но не менее 3 и не более 15 (Петербург и Москва – не более 40). Исполнительный Комитет всецело был ответственен перед избравшим его Советом.
Совет Депутатов созывался Исполнительным Комитетом по его усмотрению или по требованию не менее половины членов Совета, но не реже 1 раза в неделю в городах и 2 раз в неделю в селениях.
В границах своего ведения Совет (общее собрание избирателей) – высшая власть в пределах соответствующей территории.
Следует иметь в виду, что правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п., следующие обоего пола граждане Республики, которым исполнялось ко дню выборов 18 лет (Местные Советы при утверждении Центральной властью могли понижать этот возраст):
- все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и прочее, крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наёмным трудом с целью извлечения прибыли;
- солдаты Советской Армии и флота;
- граждане, входившие в первые две категории, но потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность.
Не избирали и не могли быть избранными, хотя бы и входили в выше перечисленные категории:
- лица, прибегавшие к наёмному труду с целью извлечения прибыли;
- лица, живущие на нетрудовой доход, как-то проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и п.п.;
- частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;
- монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
- служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;
- лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоявшие под опекой;
- лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором.
Областные, губернские, уездные, волостные органы Советской власти, Советы Депутатов имели предметом своей деятельности:
- проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти;
- принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;
- разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
- объединение всей Советской деятельности в пределах данной территории.
Съездам Советов и их Исполнительным Комитетам принадлежало право контроля над деятельностью местных Советов:
- областным – право контроля над всеми советами данной области;
- губернским – право контроля над всеми Советами данной губернии (кроме городских, не входивших в состав уездных Съездов Советов).
Кроме того, областным и губернским Съездам Советов и их Исполнительным Комитетам предоставлялось право отмены решений действовавших на соответствующих территориях Советов с извещением об этом в важных случаях органов Центральной власти.
Для выполнения возложенных на органы Советской власти задач при городских и сельских Советах и областных, губернских, уездных и волостных Исполнительных Комитетах образовывались соответствующие отделы во главе с заведующими отделами.
Советы устанавливали обложение налогами и сборами исключительно на нужды местного хозяйства. Общегосударственные потребности удовлетворялись за счет средств, отпускавшихся из Государственного Казначейства. На удовлетворение потребностей, имевших общегосударственное значение. В распоряжение местных Советов предоставлялись подлежащими Народными Комиссариатами необходимые кредиты из Государственного Казначейства. Все предоставляемые Советам кредиты из средств Государственного Казначейства, а равно кредиты, утверждавшиеся по сметам на местные нужды, расходовались ими в пределах сметных подразделений (параграфы и статьи) по прямому назначению и не могли быть обращаемы на удовлетворение каких-либо других потребностей без особого постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов и Совета Народных Комиссаров.
Местные Советы составляли полугодовые и годовые сметы доходов и расходов на местные нужды. Сметы сельских и волостных Советов и Советов городов, участвовавших в уездных Съездах Советов, а также сметы уездных органов Советской власти утверждались соответственно губернскими и областными Съездами Советов или их Исполнительными Комитетами; сметы городских, губернских и областных органов Советской власти утверждались Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов и Советом Народных Комиссаров.
На расходы, не предусмотренные сметами, а также в случае недостаточности сметных назначений дополнительные кредиты Советы испрашивались у подлежащих народных комиссариатов.
В случае недостаточности местных средств для удовлетворения местных потребностей, необходимые для покрытия неотложных расходов пособия или ссуды из средств Государственного Казначейства местным Советам разрешались Всероссийским Центральным исполнительным Комитетом Советов и Советом Народных Комиссаров.
Таким образом, можно говорить о трех характерных чертах, присущих местным Советам этого периода:
- местные Советы являлись органами власти и управления, действовавшими в границах административных территорий, существовавших на тот момент;
- существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность Советов по вертикали;
- при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, однако их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов [История развитии местного самоуправления // http://www.sovetmo-spb.ru/istoriya_msu.html]
В годы гражданской войны и интервенции волостные и сельские советы заменялись комитетами бедноты. В районах, где существовала непосредственная угроза создавались революционные комитеты, сосредотачивавшие всю полноту гражданской и военной власти.
2 период: «нэповский» - элементы рыночного хозяйствования и децентрализации управления (с 1919 по 1927 гг).
Введение новой экономической политики неизбежно вызвало определенную децентрализацию управления с приданием больших возможностей местным Советам.
Следует обратить внимание на то, что в конце 1919 года единицами местного самоуправления становятся коммуны, независимо от размера губернии, уезда. Волости, города, деревни. В Советах стали создаваться специальные органы – коммунотделы для руководства коммунальным хозяйством и формируется Главное управление коммунальным хозяйством как центральный, регулирующий орган.
В 1925 году вносятся существенные изменения в Конституцию Республики от 1918 года, что было связано, прежде всего, с объединением РСФСР с другими независимыми республиками СССР и, соответственно, принятием Конституции Союза ССР 1924 года (последняя потребовала от союзных республик соответствующих изменений в тексты их конституций). Как отмечают специалисты по Конституционному праву, оставаясь открыто классовой, Конституция РСФСР 1925 года содержала существенно более мягкие формулировки норм о насилии, подавлении, уничтожении «паразитических» слоёв общества, из её текста были исключены положения о мировой революции в интересах всего человечества. Текст её стал юридически более строгим, без общих политических положений, присущих тексту Конституции 1918 года [Конституционное право России//учебник для вузов].
Следует обратить внимание на то, что последующее конституционное развитие РСФСР напрямую связывалось с принятием соответственно новых союзных конституций. Причем всё в большей степени происходило совпадение структуры и содержания конституций республик, в том числе и РСФСР, и Конституции СССР. Поэтому основные черты и особенности последующих конституций РСФСР можно считать производными от соответствующих характеристик союзных конституций [Конституционное право России//учебник для вузов].
В Конституции РСФСР от 1925 года несколько изменилась структура местных Советов с более полной привязкой к административному делению страны. Теперь в краевых, областных, губернских, окружных, уездных, районных и волостных Съездах Советов, являвшихся высшими органами Советской власти на соответствующей территории, принимали участие представители всех Советов, находившихся на территории данной административной единицы.
Съезды Советов составлялись теперь следующим образом:
- краевые и областные – из представителей Советов городов и городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений. и окружных Советов из расчета: от Советов городов – один делегат на пять тысяч избирателей и от окружных Съездов – один делегат на 25 тысяч человек населения;
- губернские – из представителей Советов городов и городских поселений. фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений и уездных Съездов Советов из расчета: от Советов городов – один делегат на две тысячи избирателей и от уездных Съездов Советов – один делегат на 10 тысяч человек населения;
- окружные – из представителей Советов городов и городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений и сельских Советов из расчета: от Советов городов – один депутат на тысячу избирателей и от районных съездов Советов – один делегат на 5 тысяч человек населения;
- уездные – из представителей советов городов и городских поселений. фабрик и заводов, расположенных на территории уезда, и сельских Советов из расчета: от Советов городов – один делегат на 200 избирателей и от волостных Съездов Советов – один делегат на тысячу человек населения, но не свыше 300 делегатов на уезд;
- районные и волостные – из представителей всех Советов, находившихся на территории района или волости из расчета один делегат на 300 человек населения, но не свыше 150 делегатов на район или волость.
Теперь Съезды Советов делились на очередные и внеочередные. Очередные Съезды Советов созывались раз в год. Внеочередные созывались:
- по предложению вышестоящих Съездов Советов или их исполнительных Комитетов;
- соответствующими на их территории исполнительными органами Советской власти (Исполнительными Комитетами) как по их инициативе, так и по требованию советов, которые насчитывали не менее одной трети населения соответствующей территории.
Съезды Советов избирали, как и ранее Исполнительные Комитеты, являвшимися в период между съездами высшими органами власти на соответствующей территории. Однако теперь исполнительные Комитеты, в свою очередь, избирали Президиумы для руководства всей текущей работой по управлению соответствующей территории и проведению в жизнь постановлений и декретов центральной власти. В период между заседаниями Исполнительных Комитетов их Президиумы пользовались правами Исполнительных Комитетов и были ответственны перед ними.
Число членов Исполнительных Комитетов соответствующих Советов теперь не устанавливалось Конституцией, а определялось постановлениями Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета или его Президиума. Число членов Президиума соответствующих Исполнительных Комитетов также устанавливалось Всероссийским Центральным исполнительным Комитетом или его Президиумом.
Для выполнения всей работы, подлежащей ведению местной власти и для проведения в жизнь постановлений вышестоящих Исполнительных Комитетов и центральной власти, краевые, областные, губернские, окружные, уездные Исполнительные Комитеты образовывали отделы на основаниях, которые определялись Всероссийским Центральным исполнительным Комитетом или его Президиумом. При районных и волостных исполнительных Комитетах могли образовываться отделы или отделения с разрешения губернского исполнительного Комитета или его Президиума. Отделы исполнительных Комитетов находились в подчинении исполнительных комитетов, их Президиумов и были обязаны выполнять все их предписания и задания, а также соответствующего отдела вышестоящего Исполнительного Комитета, а отделы краевых, областных, губернских исполнительных Комитетов – также предписания и задания соответствующих Народных Комиссариатов Республики.
Как и ранее, Советы Депутатов образовывались:
- в городах из расчета один депутат на каждую тысячу человек населения, но в числе не менее 50 и не более тысячи человек; в селениях (деревнях, селениях, местечках, городах с населением менее 10 тысяч человек населения, аулах, хуторах и прочее) из расчета один депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждый сельский Совет.
Для текущей работы Советы Депутатов в городах избирали из своей среды Исполнительный Комитет на основаниях, установленных Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом или его Президиумом. При сельском совете мог быть образован Исполнительный Комитет на основаниях, установленных Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом или его Президиумом.
Советы Депутатов созывались Исполнительным Комитетом или Председателем Совета как по собственной инициативе, так и по требованию не менее половины членов Совета. Члены Советов депутатов обязаны были регулярно давать отчеты своим избирателям.
Краевые, областные, губернские, окружные, уездные, районные и волостные органы Советской власти – Исполнительные Комитеты и их Президиумы, а также Советы депутатов имели своей задачей:
- принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;
- составление и утверждение местных бюджетов;
- проведение в жизнь постановлений соответствующих высших органов Советской власти;
- разрешение вопросов, имеющих местное для данной территории значение;
- объединение Советской деятельности в пределах данной территории;
- обеспечение, в пределах данной территории, революционной законности и охрана государственного порядка и общественной безопасности;
- обсуждение вопросов общегосударственного значения, как по собственной инициативе, так и по предложению вышестоящих Исполнительных Комитетов.
Съезды Советов и их Исполнительные Комитеты осуществляли контроль над деятельностью нижестоящих местных Советов и их исполнительных органов.
Следует обратить внимание на то, что:
1. Окружные, областные Исполнительные Комитеты или их Президиумы, а также губернские Исполнительные Комитеты получили право в исключительных случаях приостанавливать под свою ответственность проведение в жизнь распоряжений Народных Комиссариатов Республики (в порядке, определяемым Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом);
2. Окружные и уездные Исполнительные Комитеты получили право приостанавливать проведение в жизнь распоряжений отделов или соответствующих им органов краевого, областного или губернского Исполнительного Комитета в исключительных случаях при явном несоответствии соответствующего распоряжения постановлениям Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, его Президиумы, Совета Народных Комиссаров республики или краевого, областного или губернского исполнительного Комитета. Об этом немедленно сообщалось в краевой, областной или губернский Исполнительный Комитет и заведующему соответствующим отделом.
Осенью 1924 года началась самостоятельная хозяйственная деятельность Советов с выделением самостоятельных местных бюджетов. Так в Конституции РСФСР от 1925 года было определено, что все местные доходы и расходы должны были объединяться в местных бюджетах в порядке общесоюзного и республиканского законодательства.
Местные бюджеты рассматривались и утверждались соответствующими Съездами Советов или, в соответствующих случаях, Исполнительными Комитетами под общим контролем соответствующих центральных органов Республики.
В порядке союзного и республиканского законодательства для покрытия расходов, отнесенных на местные средства, местным бюджетам предоставлялись налоговые и неналоговые доходные источники.
В целом же, как отмечают специалисты, в данный период деятельности Советов были присущи такие черты, как:
- некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий её низовых звеньев;
- расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов центральных правительственных структур, а также формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;
- попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах трудящихся масс, оживления хозяйственной деятельности Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны центральных органов власти;
- формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов. Восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;
- создание нормативно-правовой базы, обеспечившей определенную самостоятельность местных Советов [История развитии местного самоуправления // http://www.sovetmo-spb.ru/istoriya_msu.html].
3 период: «репрессивный – централизация управления (1927 – 1960-е года)
Следует отметить, что в Конституции РСФСР в редакции 1929 года несколько изменилась структура Съездов местных Советов. Так, исчезли губернские, уездные и волостные Съезды Советов: теперь они избирались в краях и областях, округах и районах. Причем, автономные советские социалистические республики и автономные области, входившие в состав краевых и областных объединений, участвовали в краевых и областных Съездах Советов соответствующих объединений путем избрания на этих съездах делегатов по особым нормам, которые устанавливались Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов. Исчезают из текста Конституции и нормы представительства для городских и сельских Советов Депутатов: теперь эти нормы устанавливались в зависимости от количества избирателей или населения, объединявших соответствующим Советом, Всероссийским Центральным исполнительным Комитетом Советов.
В свою очередь, в Конституции РСФСР в редакции 1931 года исчезают окружные Съезды Советов, и теперь они выбираются в краях, областях и районах, причем:
- краевые и областные составлялись из расчета от городских советов, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений – один депутат на 2 500 избирателей, от районных Съездов Советов – один делегат на 12 500 человек населения;
- районные составлялись из расчета от городских Советов, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений – один депутат на 60 избирателей и от сельских Советов – один депутат на 300 человек населения.
Существенное изменение устройства Советской власти произошло в Конституции РСФСР, принятой в 1937 году. Обновление всей конституционной системы обосновывалось вступлением Республики, как и Союза ССР в целом, в новый этап своего развития, знаменовавшийся, как считалось, построением основ социализма, полной ликвидацией эксплуататорских классов и элементов [Конституционное право России//учебник для вузов].
С точки зрения устройства органов государственной власти, то, прежде всего, следует отметить исчезновение деления Советской власти на центральную и местную: теперь закреплено, что вся власть в РСФСР принадлежала трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся.
Вводилось всеобщее избирательное право: выборы депутатов во все Советы депутатов трудящихся производились избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все граждане РСФСР, достигшие 18 лет, независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности получили право участвовать в выборах депутатов и быть избранными за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав. Выборы депутатов признавались прямыми: выборы во все Советы депутатов трудящихся производились гражданами непосредственно путем прямых выборов.
Были введены понятия:
1. «Высшие органы государственной власти Республики», а именно:
- Верховный Совет РСФСР как высший орган государственной власти, во главе с его Председателем и двумя его заместителями;
- Президиум Верховного Совета РСФСР, избиравшийся Верховным Советом РСФСР в составе председателя Президиума, 16 его заместителей (по числу автономных республик), секретаря Президиума и 20 членов Президиума и подотчетный в своей деятельности Верховному совету РСФСР во всей своей деятельности;
2. «Органы государственного управления Республики», а именно:
а) Совет Народных Комиссаров РСФСР (Правительство Республики) как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти, ответственный перед Верховным Советом РСФСР и ему подотчетный, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета РСФСР, которому подотчетен;
б) Народные Комиссариаты РСФСР, которые были либо:
- союзно-республиканскими Комиссариатами, которые руководили порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь как Совету Народных Комиссаров РСФСР, так и соответствующим союзно-республиканским Народным Комиссариатам СССР;
- республиканскими Комиссариатами, которые руководили порученным им отраслями государственного управления, подчиняясь непосредственно Совету Народных Комиссаров РСФСР;
3. «Высшие органы государственной власти Автономных Советских Социалистических республик», а именно
- Верховный Совет Автономной республики как высший орган государственной власти Автономной республики во главе с его Председателем и его заместителями;
- Президиум Верховного Совета АССР, избираемый Верховным Советом Автономной Республики в составе председателя Президиума. Его заместителей, секретаря Президиума и членов Президиума, подотчетный Верховному Совету АССР;
4. «Органы государственного управления автономных Советских Социалистических республик», а именно:
- Совет Народных Комиссаров АССР (Правительство АССР) как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти Республики, ответственный перед Верховным Советом АССР и ему подотчетный, а в период между сессиями Верховного Совета – перед его Президиумом. Которому подотчетен;
- Народные Комиссариаты Автономной республики, которые руководили порученным им отраслями государственного управления, подчиняясь как совету Народных Комиссаров АССР, так и соответствующим Народным Комиссариатам РСФСР;
5. «Органы государственной власти автономных областей», а именно:
- Совет депутатов трудящихся автономной области;
- исполнительный комитет как исполнительный и распорядительный орган Совета депутатов трудящихся автономной области, избираемый данным Советом
Что касается местных органов государственной власти, то к таковым были отнесены Советы депутатов трудящихся краев, областей, национальных округов, административных округов, районов, городов, районов в крупных городах, сел (станиц, деревень, хуторов, аулов) и избирались таковые сроком на 2 года.
Местные Советы депутатов трудящихся всех уровней руководили культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливали местный бюджет, руководили деятельностью подчинённых им органов управления, обеспечивали охрану общественного порядка, содействовали усилению обороноспособности страны, обеспечивали соблюдение законов и охрану прав граждан.
Советы депутатов трудящихся принимали решения и давали распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР, РСФСР и Автономной республики.
Созывались сессии:
- краевых и областных Советов – не реже 4 раз в год;
- районных Советов и Советов административных округов – не реже 6 раз в год;
- городских и сельских Советов – не реже одного раза в месяц.
Для ведения заседаний сессии Советы депутатов трудящихся краёв, областей, национальных и административных округов, районной и городов избирали на время своей сессии председателя и секретаря. Заседания сельского Совета вёл его председатель.
Вышестоящие Советы депутатов трудящихся имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов и их исполнительных комитетов.
Исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся всех уровней были избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. В небольших сельских поселениях в состав исполнительного комитета сельского Совета входили председатель, его заместитель и секретарь.
Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся всех уровней осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных органов. Они были подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета. Вышестоящие исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов.
Краевые, областные Советы депутатов трудящихся образовывали нижеследующие отделы исполнительных комитетов:
- земельный;
- финансовый;
- торговли;
- здравоохранения;
- народного образования;
- местной промышленности;
- коммунального хозяйства;
- социального обеспечения;
- дорожный;
- общий;
- по делам искусств;
- управление Народного Комиссариата Юстиции РСФСР;
- управление промышленности строительных материалов;
- управление местной топливной промышленности;
- управление автомобильного транспорта;
- плановую комиссию;
- сектор кадров при председателе исполкома.
А также, в соответствии с особенностями хозяйства края, области, с утверждения союзно-республиканских Народных Комиссариатов Легкой, Текстильной, Пищевой, рыбной, мясной и Молочной, Лесной промышленности, Зерновых и Животноводческих совхозов краевые, областные советы образовывали отделы или управления:
- легкой промышленности;
- текстильной промышленности;
- пищевой промышленности;
- рыбной промышленности;
- мясной и молочной промышленности;
- лесной промышленности;
- зерновых и животноводческих совхозов.
В соответствии с условиями края, области на основе законов СССР и РСФСР общесоюзные Народные Комиссариаты, Народный Комиссариат Внутренних дел и Народный Комиссариат Государственной Безопасности образовывали при краевых, областных Советах свои управления.
Отделы и управления краевых, областных Советов депутатов трудящихся подчинялись в своей деятельности как соответствующему краевому, областному Совету и его исполнительному комитету, так и соответствующему Народному Комиссариату РСФСР.
Советы депутатов трудящихся административных округов и их исполнительные комитеты образовывали отделы и вели свою работу на основе законов и указов верховных органов РСФСР и решений краевых, областных советов депутатов трудящихся.
Районные советы депутатов трудящихся образовывали нижеследующие отделы исполнительных комитетов:
- земельный;
- народного образования;
- финансовый;
- торговли;
- здравоохранения;
- социального обеспечения;
- общий;
- дорожный;
- плановую комиссию;
- сектор кадров при председателе исполкома.
А также, в соответствии с особенностями хозяйства района, с утверждения краевого, областного Совета районные Советы депутатов трудящихся образовывали отделы:
- коммунальный;
- местно промышленности.
В соответствии с условиями района. на основе законов СССР и РСФСР, с утверждения соответствующего краевого, областного Совета депутатов трудящихся Народный Комиссариат Внутренних дел и Народный Комиссариат Государственной безопасности образовывали при районных Советах свои управления.
Отделы районных советов подчинялись в своей деятельности как районному Совету и его исполнительному комитету, так и соответствующему отделу краевого, областного Совета депутатов трудящихся.
Городские советы депутатов трудящихся образовывали следующие отделы исполнительных комитетов:
- финансовый;
- коммунального хозяйства;
- торговли;
- здравоохранения;
- народного образования;
- социального обеспечения;
- общий;
- плановую комиссию;
- сектор кадров при председателе исполкома.
А также, в соответствии с особенностями промышленности города, его городского и пригородного хозяйства:
- местной промышленности;
- земельный.
Отделы городских советов депутатов трудящихся подчинялись в своей деятельности как городскому Совету его исполнительному комитету, так и соответствующему отделу районного Совета или непосредственно соответствующему отделу краевого, областного Совета депутатов.
Отделы городских Советов депутатов трудящихся Москвы и Ленинграда подчинялись в своей деятельности как Совету депутатов трудящихся Москвы и Ленинграда и его исполнительному комитету. Так и соответствующему Народному Комиссариату РСФСР непосредственно.
Советы депутатов трудящихся национальных округов и их исполнительные комитеты осуществляли на территории округа права и обязанности, возлагаемые на них «Положением о национальных округах», а также решениями соответствующего краевого, областного Совета. «Положение о национальных округах» устанавливалось Верховным Советом РСФСР.
В местные бюджеты включались доходы от местного хозяйства, отчисления от поступивших на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, установленных законодательством СССР и РСФСР.
Следует иметь в виду, что местные советы все в большей степени выступали не субъектами, а объектами властно-управленческого воздействия при решении важных вопросов для вышестоящих органов государственной власти и управления.
Во время войны полная централизация управления в интересах фронта. После войны централизация управления для восстановления народного хозяйства.
3 период: «оттепели» - восстановление роли советов в жизни общества(1960-е – 1970-е годы).
Расширена финансовая база местных советов за счет новых источников доходов местных бюджетов.
Дано право направлять финансовые средства на финансирование жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурных мероприятий, полеченные от дополнительных доходов.
Сельские советы получили право утверждать местные бюджеты (ранее они утверждались исполкомами районных советов).
Формирование фактической зависимости советов от своих исполнительных органов (аппарат стал довлеть над советом).
Расширение прав и полномочий местных советов, укрепление их материальной базы, демократизация их функционирования, вовлечение масс в самоуправление предопределили распад тоталитарной системы.
4 период: «застойный» - конституционное развитие самоуправленческих начал (Конституция СССР – 1977 г., Конституция РСФСР – 1978 г.).
Принятие Конституции РСФСР в 1978 году, как и союзной Конституции 1977 года, должно было отразить в правовом поле вступление общества в новый этап своего развития – этап «развитого социализма», что означало превращение советского государства из государства диктатуры пролетариата в общенародное государство. Именно в текстах этих конституций появляется впервые термин «народ» как субъект, которому принадлежала власть. Вместе с тем, рассматриваемый документ не утратил классового характера, просто в идеологической доктрине того времени идея диктатуры пролетариата была заменена идеей о ведущей роди рабочего класса и потому в тексте Конституции 1978 года подчеркивается преемственность идей и принципов конституций Республики 1918, 1925 и 1937 годов. В тексте Конституции 1978 года появляется специальная, 6 статья, согласно которой руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза[1]. Это означало дальнейшее конституционное закрепление особой роли партии как основы всего государственного устройства [Конституционное право России//учебник для вузов].
Вместе с тем, текст Конституции РСФСР 1978 года отражал расширение рамок демократии – как тогда утверждалось, «социалистической демократии». В частности:
- впервые провозглашался принцип равенства граждан перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства;
- впервые закреплялось положение о том, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум);
- утверждалось, что трудовые коллективы участвуют в обсуждении и решении государственных и общественных дел, в планировании производства и социального развития, в подготовке и расстановке кадров в обсуждении и решении вопросов управления предприятиями и учреждениями, улучшения условий труда и быта, использования средств, предназначенных для развития производства, а также на социально-культурные мероприятия и материальное поощрение;
- определялось, что основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии: все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения;
- впервые провозглашалось, что Конституцию принимает и провозглашает народ Российской Федерации [Конституционное право России//учебник для вузов].
Что же касается устройства государственной власти, то в Конституции было закреплено положение, согласно которому народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов[2]. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Был сформулирован такой принцип организации и деятельности государства, как принцип демократического централизма. Согласно ему все органы государственной власти выбираются снизу доверху, подотчетны народу, а решения вышестоящих органов обязательны ля нижестоящих. При этом утверждалось, что демократический централизм сочетает единое руководство с инициативной и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело.
Местными органами государственной власти, как и ранее, считались Советы, которые формировались теперь в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах.
Местные Советы призваны были решать все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводить в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководить деятельностью нижестоящих Советов, участвовать в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносить по ним свои предложения. При этом, местные советы должны были:
- руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством;
- утверждать планы экономического и социального развития, местный бюджет и отчеты об их выполнении;
- осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;
- обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан;
- содействовать укреплению обороноспособности страны.
В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать:
- комплексное экономическое и социальное развития на их территории;
- осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения;
- координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.
Решения местных Советов были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.
Сессии краевых, областных Советов, Советов автономных областей и автономных округов, районных, городских и районных в городах Советов созывались их исполнительными комитетами не реже четырех раз в год.
Сессии поселковых и сельских Советов созывались их исполнительными комитетами не реже шести раз в год.
Местные Советы:
- были правомочны рассматривать и решать на сессиях любые вопросы, отнесенные к их ведению союзным, республиканским законодательством и законодательством автономной республики; перечень вопросы, которые решались исключительно на сессиях, устанавливался законами о местных Советах;
- избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к их ведению, а также для содействия проведению в жизнь своих решений, контроля за деятельностью государственных органов, предприятий, учреждений и организаций; причем рекомендации таких постоянных комиссий подлежали обязательному рассмотрению соответствующими государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениям и организациями, а о результатах рассмотрения или о принятых мерах следовало сообщать комиссиям в установленный срок;
- осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов, имели право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству;
- должны были осуществлять свою деятельность в тесной связи с общественными организациями и трудовыми коллективами, выносить наиболее важные вопросы на обсуждение граждан. вовлекать их в работу постоянных комиссий. исполнительных комитетов и других, подотчетных Советам органов, содействовать работе местных добровольных обществ и развивать общественную самодеятельность населения.
Исполнительными и распорядительными органами местных Советов признавались избранные ими из числа депутатов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Исполнительные комитеты:
- не реже одного раза в год отчитывались перед избравшими их Советами, а также на собраниях трудовых коллективах по месту жительства граждан;
- непосредственно подотчетны как Совету, их избравшему, так и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу;
- руководили государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории соответствующих Советов на основе решений избравших их Советов и вышестоящих органов государственной власти и управления;
- были вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях Советов;
- созывали сессии Советов, координировали работу постоянных комиссий Советов, оказывали депутатам содействие в осуществлении их полномочий, организовывали выполнение решений Советов и вышестоящих государственных органов, а также наказов избирателей. руководили подчиненными им органами управления;
- в пределах своей компетенции принимали решения и издавали распоряжения;
- имели право отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов нижестоящих Советов.
Отделы и управления исполнительных комитетов образовывались краевыми, областными Советами, Советами автономных областей и автономных округов, районными, городскими, районными в городах Советами и подчинялись в своей деятельности как Советами и их исполнительными комитетами, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления. Перечень отделов и управления исполнительных комитетов местных Советов и порядок их образования устанавливались законодательством СССР, РСФСР и автономных республик.