Взаимодействие международных договоров и национального законодательства в правоприменительном процессе
Втеории международного права осуществлены исследования проблем внутригосударственной реализации норм международного права, в том числе состояния и тенденций развития национально-правового механизма такой реализации (см. гл. 8 настоящего учебника).
Можно классифицировать формы реализации по трем вариантам непосредственного применения:
1) самостоятельное применение норм международных договоров — без прямого участия норм национального законодательства, но не вне сферы их воздействия;
2) совместное применение норм международных договоров и «родственных» норм национального законодательства, что связано с функционированием обозначенных выше правоприменительных комплексов;
3) приоритетное применение норм международных договоров вместо норм национального законодательства при их взаимном несоответствии, т. е. в коллизионных ситуациях1.
Приходится констатировать, что более приемлемой в наших законодательных актах долгое время была третья форма. Такая традиция в той или иной мере ограничивает возможности участия международно-правовых норм во внутригосударственном правоприменении. Во многих законах СССР, прежде всего в Основах гражданского законодательства, Основах гражданского судопроизводства, Основах законодательства о браке и семье, впервые более трех десятилетий назад и в последующие годы появились статьи (заключительная в каждом акте) под названием «Международные договоры», реже — «Применение международных договоров». Аналогичные статьи завершали соответствующие республиканские кодексы — гражданский, гражданский процессуальный, о браке и семье, жилищный и т. д. Но в этих статьях речь шла только об одном аспекте применения — в случаях противоречия нормы закона норме договора.
Новейшие кодексы и другие федеральные законы формулируют лишь положения о приоритетном применении правил ме-
1 Коллизия (лат. collisio) — столкновение.
ждународного договора РФ. Таковы ст. 6 Семейного кодекса РФ1, ст. 4 Земельного кодекса РФ2, ст. 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях3.
В современных законах РФ использование прежних наименований статей сочетается с их одноплановым содержанием, не учитывающим нормальные ситуации совместного применения. Один из таких примеров — Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», вступивший в силу 24 декабря 1994 г. Здесь лишь одна статья (ст. 29), именуемая «Международные договоры», предусматривает применение таких договоров, но только в коллизионных случаях. В качестве нормального регулятора названы исключительно внутригосударственные законы и иные нормативные правовые акты. Между тем известны договоры как многосторонние (Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г.), так и двусторонние соглашения (например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области предупреждения промышленных аварий, катастроф, стихийных бедствий и ликвидации их последствий 1994 г.), рассчитанные на согласованное с национальным законодательством применение.
Поэтому предпочтительны те законы, которые ориентированы на комплексный подход. Такой метод присущ Закону РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., в ст. 9 которого совмещались указание о применении наряду с Законом регулирующих эти вопросы международных договоров РФ и положение о приоритетном применении последних в случае расхождений. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. включает международные договоры в общей форме в статью о законодательстве.
ГК РФ констатирует разностороннее участие международного права в регулировании гражданско-правовых отношений. Статья 7 «Гражданское законодательство и нормы международного права» на основе известного положения Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) предусматривает непосредственное примене-
1 Далее - СК РФ.
2 Далее - ЗК РФ.
3 Далее — КоАП РФ.
ние международных договоров РФ к соответствующим отношениям (ч. 2), воспроизводя и общепринятую коллизионную норму.
Отмеченный пробел многих законов не стал помехой в процессе непосредственного применения международно-правовых норм и совместного применения внутригосударственных и международно-правовых норм. Важным ориентиром и побудительным фактором в этой деятельности являются используемые в различных статьях законов отсылки к международным договорам1.
Прежде всего имеются в виду ситуации, по поводу которых в самом национальном законодательстве содержатся отсылки к международным договорам, выраженные такими формулировками: «в соответствии с международными договорами» (ч. 3 ст. 57 Закона РФ «Об образовании» 1996 г., ст. 17 и 18 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г.); «на основе международных договоров» (ч. 4 ст. 17 Закона РФ «О космической деятельности» 1993 г.); «в силу международных договоров» (ст. 36 Патентного закона РФ 1992 г.); «в случаях, предусмотренных международным договором» (ч. 3 ст. 12 УК РФ); «в порядке, определяемом международными договорами» (ст. 21 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» 1993 г.).
В некоторых случаях отсылки к международным договорам имеют определяющее значение в том смысле, что с ними закон связывает применимость сформулированной в статье нормы. Закрепленное в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ право индивида обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод обусловлено наличием соответствующих международных договоров («Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации...»). Иной по содержанию смысл, но сходное функциональное назначение имело упоминание о международных договорных обязательствах в ч. 2 ст. 23 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., регламентировавшей выход из гражданства РФ. Согласно этой
1 См.: Российская правовая система и международное право. Законодательство Российской Федерации о применении общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации (извлечения из правовых актов) / Сост. и на-Уч. ред. Г. В. Игнатенко. Екатеринбург, 1997.
норме ходатайство о выходе из гражданства могло быть отклонено, если гражданин проживал или намеревался поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имел либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами России, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых российским законом.
Следующий вариант отсылок — предписание нормы закона о ее применении в комплексе с «родственной» нормой международного договора. Имеются в виду ситуации, когда суд, прокуратура, любой государственный орган, в компетенцию которого входит выполнение обязательств, предусмотренных тем или иным договором, при рассмотрении и решении конкретного дела должны применить одновременно, отразив это в соответствующем правоприменительном акте, как ту норму закона, которая регулирует данный вопрос с отсылкой к договору, так и ту норму договора, которая подразумевается в отсылке. Например, согласно ст. 106 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате документы, составленные за границей с участием должностных лиц компетентных органов других государств, принимаются нотариусом при условии их легализации органом МИДа России. Однако в случаях, предусмотренных международными договорами РФ, такие документы принимаются нотариусом без легализации.
В этой связи отметим, что 31 мая 1992 г. вступила в силу для Российской Федерации Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов. Правила этой Конвенции, относящиеся и к другим ситуациям с представлением официальных документов, составленных за рубежом, применимы, естественно, лишь во взаимоотношениях с другими государствами-участниками.
В ст. 11 Закона «О Государственной границе Российской Федерации» регламентация пропуска лиц, транспортных средств, товаров и животных через Государственную границу сопровождается положением о возможности упрощенного порядка пропуска граждан России и сопредельного государства в соответствии с договором РФ с этим государством.
Можно отметить две связанные с этим вопросом проблемы. Как правило, закон содержит безадресную отсылку, в связи с чем правоприменителю приходится, во-первых, устанавливать
наличие или отсутствие такого договора, а во-вторых, отыскивать в договоре соответствующую норму. Другая проблема обусловлена отсылочными пробелами законодательства, когда правоприменитель вынужден руководствоваться тем, что можно назвать предполагаемой отсылкой. В Особенной части УК РФ имеются всего две статьи, включающие отсылки к международным договорам (ст. 355 и 356), а прямую связь с международно-правовым регулированием, включая потребности совместного с договорными нормами применения, имеют многие другие статьи (прежде всего ст. 146, 188-189, 205, 2051, 206, 211, 227, 228, 253, 323, а также вся гл. 34).
Иной аспект совместного применения — указание в норме международного договора на применимый в данной ситуации закон. Так, согласно договорам о правовой помощи условия заключения брака определяются для каждого из будущих супругов законодательством государства, гражданином которого он (она) является; кроме того, должны быть соблюдены требования законодательства государства, на территории которого заключается брак, в отношении препятствий к заключению брака. Этими же договорами правоприменитель обязан руководствоваться при определении дееспособности физического лица (определяется законодательством государства, гражданином которого является это лицо), при определении право- и дееспособности юридического лица (определяется законодательством государства, по законам которого оно было учреждено).
Следует отметить распространение такого метода, как принятие в связи с заключением международного договора (одновременно со вступлением его в силу, вскоре после этого, а порой и спустя длительный период его действия) специального закона или иного правового акта, определяющего порядок применения заключенного договора, регламентирующего меры по выполнению обязательств, вытекающих из этого договора для нашего государства. Так, после присоединения СССР к Конвенции по вопросам гражданского процесса было принято постановление Президиума Верховного Совета СССР от 16 ноября 1967 г. о порядке применения в СССР этой Конвенции; в связи со вступлением в силу Конвенции о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданами которого они являются, Президиум Верховного Совета СССР издал 10 августа 1979 г. Указ о порядке выполнения обязательств, вытекающих для СССР из этой Кон-
венции. Интересна судьба применения Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. Первоначально, 4 августа 1976 г., Совет Министров СССР принял постановление об утверждении Конвенции и о мероприятиях по ее выполнению. С учетом действия ее норм и в целях проведения необходимых государственных мероприятий 13 сентября 1994 г. Правительство РФ приняло новое постановление — о мерах по обеспечению обязательств Российской Стороны, вытекающих из данной Конвенции.
Известны многочисленные, случаи применения судом при рассмотрении гражданских и уголовных дел правил договоров о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, об избежании двойного налогообложения доходов и имущества, ряда конвенций МОТ. Интересен пример разъяснения Верховного Суда РФ, адресованного судам, относительно их действий в соответствии со ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. № 6).
Правоприменительные действия могут осложняться тем обстоятельством, что в отдельных случаях нормы законодательства РФ, как и законодательства СССР, сохраняющие силу, и нормы международных договоров РФ и СССР по одному и тому же предмету регулирования отличаются друг от друга, противоречат друг другу, т. е. находятся в коллизионном состоянии. Так, ст. 360 УК РФ «Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой» не в должной мере согласована с положениями Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой (имеются в виду как виды действий, характеризующих состав преступления, так и особенно перечень соответствующих лиц и мотивы противоправного деяния). Разрешение такой коллизии обусловлено приведением нормы закона в соответствие с нормой договора.
Но существуют и принципиально иные ситуации: 1) когда норма закона вступает в противоречие с отдельными двусторонними договорами, сохраняя согласованность с положениями общего многостороннего договора (так, отдельные нормы советского, ныне российского, законодательства о консуль-
ских отношениях и консульских учреждениях, будучи состыкованными с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., не соответствуют отдельным двусторонним консульским конвенциям, заключенным в различные годы Союзом ССР и Российской Федерацией, поскольку последние отражают тенденции к унификации статуса консульских учреждений и консульских должностных лиц и традиционного статуса дипломатических представительств и их сотрудников); 2) когда норма закона вступает в противоречие с международно-правовыми нормами, содержащимися только в некоторых двусторонних договорах при отсутствии единого международного регулирования (это касается договоров о режиме Государственной границы с сопредельными странами, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам и т. д.). В подобных ситуациях не возникает вопрос о приведении закона в соответствие с договорами, поскольку такие отдельные договоры затрагивают частные аспекты локального регулирования.
В отношении всех коллизионных ситуаций принято говорить о приоритете (примате) норм международного права. Действительно, к настоящему времени, начиная с принятия в 1962 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в российском законодательстве — с принятия в 1964 г. Гражданского кодекса РСФСР1 и Гражданского процессуального кодекса РСФСР2, используется специальная норма в качестве коллизионного регулятора. Сошлемся на два примера — на первую российскую норму и на одну из современных норм. Статья 569 ГК РСФСР (в редакции 1987 г.): «Если международным договором СССР установлены иные правила, чем те, которые содержатся в советском гражданском законодательстве, то применяются правила международного договора. Такой же порядок применяется в отношении гражданского законодательства РСФСР, если в международном договоре РСФСР установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством РСФСР». Новый ГК РФ (часть первая) 1994 г. содержит следующую формулировку: «Если между-
1 Далее - ГК РСФСР.
2 Далее - ГПК РСФСР.
народным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного договора» (ч. 2 ст. 7).
Сегодня коллизионный регулятор получил двоякое воплощение, будучи сориентирован как на процедуру судопроизводства, так и на выбор актов, применяемых при разрешении судами дел (споров). В определенной мере это выражено в двух нормах АПК РФ (ч. 3 ст. 3 и ч. 4 ст. 13) и в двух нормах ГПК РФ (ч. 2 ст. 1 и ч. 4 ст. 11). ГПК дает следующие формулировки:
«Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила гражданского судопроизводства, чем те, которые предусмотрены законом, применяются правила международного договора»;
«Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, суд при разрешении гражданского дела применяет правила международного договора».
В первом случае имеются в виду возможные несоответствия процессуальных правил, зафиксированных в законе и в договоре. В другом речь идет о различиях норм материального права, т. е. тех норм — внутригосударственных и международных, которые регламентируют подлежащие судебной защите отношения.
Метод индивидуализированного, воплощенного в отдельных законах, коллизионного решения нельзя признать оптимальным, если учесть при этом, что в некоторых законах подобная статья вообще отсутствует (например, как в ранее действовавшем Уголовном кодексе РСФСР, так и в новом УК РФ).
Вполне закономерно было решено придать норме о приоритетном применении правил международных договоров конституционный статус, т. е. ввести ее в Конституцию РФ в качестве общего предписания: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15).
При толковании этой конституционной нормы надо иметь в виду четыре обстоятельства.
Во-первых, здесь, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру
ратификации в Федеральном Собрании РФ. Поскольку такая процедура предусмотрена для всех договоров, устанавливающих иные, чем в действующих законах, правила, соответственно должна презюмироваться несопоставимость с такими последствиями закона и не прошедшего почему-либо ратификацию договора.
Во-вторых, должно быть применено расширительное толкование термина «закон», охватывающее все внутригосударственные нормативные правовые акты. При ином, буквальном, понимании возможна презумпция нераспространения данной конституционной нормы на подзаконные акты. Такое пояснение касается, в частности, ГК РФ (часть первая), в котором воспроизведение ч. 4 ст. 15 Конституции сопровождается подчеркнутым разграничением актов гражданского законодательства и иных актов, содержащих нормы гражданского права (ст. 3), что порождает неясность относительно судьбы норм «иных актов» при их коллизии с договорными нормами.
В-третьих, следует учитывать особый статус Конституции, хотя на международно-правовом уровне каких-либо специальных норм на этот счет нет. Конституция РФ (ч. 1 ст. 15) имеет высшую юридическую силу. Соответственно в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» сформулировано следующее предписание (ст. 22): «Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке»1. При толковании указанных статей правомерен вывод о неподчинении Конституции принципу приоритетного
1 Сходные по смыслу тексты содержатся в Конституции Республики Беларусь (ст. 8), Конституции Украины (ст. 9). Особо следует выделить формулировку ст. 151 Конституции Азербайджанской Республики: «При возникновении противоречия между нормативно-правовыми актами, входящими в систему законодательства Азербайджанской Республики (исключая Конституцию Азербайджанской Республики и акты, принятые путем референдума), и межгосударственными договорами, стороной которых является Азербайджанская Республика, применяются международные договоры».
применения правил международного договора в коллизионных ситуациях. Такой подход четко выражен в научной литературе и в комментариях к Конституции РФ.
В-четвертых, может возникнуть проблема в связи с более благоприятным регулированием в законе по сравнению с договором. Ключом к верному решению может служить текст ч. 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах: никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых в государстве — участнике Пакта, в силу закона не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме. Несколько иная редакция этой же мысли дана в ст. 41 Конвенции о правах ребенка: ничто в Конвенции не затрагивает любых положений, которые в большей степени способствуют осуществлению прав ребенка и содержатся в законе государства-участника.
Отметим, что впервые такое понимание проблемы было сформулировано на региональном уровне — в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.: «Ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как ограничение или умаление любого из прав человека и основных свобод, которые могут обеспечиваться законодательством любой Высокой Договаривающейся Стороны или любым соглашением, в котором она участвует» (ст. 53; в первоначальной редакции — ст. 60).
Литература
Бирюков П. Н. Нормы международного уголовно-процессуального права в правовой системе Российской Федерации. Воронеж, 2000.
Буткевич В. Г. Соотношение внутригосударственного и международного права. Киев, 1981.
Вервщетин В. С. Некоторые аспекты соотношения международного национального права в практике Международного Суда ООН // Российский юридический журнал. 2002. № 3.
Иваненко В. С. Конституции государств — участников СНГ и международное право: некоторые проблемные вопросы их соотношения // Правоведение. 2002. № 1.
Игнатенко Г. В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права. Свердловск, 1981.
Игнатенко Г. В. Международное и советское право: проблемы взаимодействия правовых систем // Советское государство и право. 1985. № 1.
Игнатенко Г. В., Федоров И. В. Международно-правовые аспекты взаимодействия материальных и процессуальных норм в АПК и ГПК РФ // Российский юридический журнал. 2003. № 1.
Имплементация норм международного права во внутригосударственное право / Отв. ред. Л. В. Павлова. Минск, 2001.
Лукашук И. И. Международное право и конституции государств // Журнал российского права. 1998. № 1.
Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997.
Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.
Марочкин С. Ю. Материальные и процессуальные вопросы применения норм международного права в судебной практике // Российский юридический журнал. 2003. № 1.
Миронов Н. В. Институт исполнения международных договоров в советском праве // Исполнение международных договоров СССР. Вопросы теории и практики: Сборник. Свердловск 1986.
Миронов Н. В. Соотношение международного договора и внутригосударственного закона // Советский ежегодник международного права. 1963. М., 1965.
Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и национального права. М., 1982.
Рубанов А. А. Теоретические основы международного взаимодействия национальных правовых систем. М., 1984.
Талалаев А. Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. № 4.
Тиунов О. И. Конституция Российской Федерации и международное право // Российский ежегодник международного права. 2002. СПб., 2002.
Усенко Е. Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права // Советский ежегодник международного права. 1977. М., 1979.