Опыт отдельных развивающихся стран по управлению государственным сектором

Реальный прогресс в формировании рыночных институтов су­щественно изменил положение государства в экономике. В конеч­ном счете это и было центральной задачей постсоциалистической трансформации (становление рыночных институтов в значитель­ной мере, хотя и не полностью, является «зеркальным» отражени­ем отказа государства от всевластия в экономике). Поэтому в своей основе (с точки зрения формальных «правил игры») восточноевро­пейские экономики к середине 90-х годов стали рыночными сис­темами. Государство в лице законодательной и исполнительной власти создало необходимую базу фундаментальных юридических норм переходной и рыночной систем, состоящую из пяти основных элементов: определение и защита прав собственности; контрактные отношения; порядок начала и завершения хозяйственной деятель­ности; обеспечение конкурентной среды; специфические для пе­реходного периода процедуры формирования рыночных институ­тов. Наличием рыночных «правил игры» объясняется, в частности, довольно высокая действенность макроэкономического регулиро­вания со стороны государства, поддерживающего экономический рост на протяжении ряда лет. Вместе с тем перспективы нынешнего подъема, связанные, как отмечалось, с деятельностью «нового» час­тного сектора и благоприятной внешнеэкономической конъюнкту­рой, подрываются многолетним кризисом в тяжелой промышлен­ности и финансовой системе.

Этот кризис вызван тем, что государство по-прежнему явля­ется собственником крупных предприятий и практически единс­твенным источником социальных фондов, будучи не в состоянии обеспечить прежний уровень финансирования промышленности и поддержки населения. Кризис проявляется, в частности, в высоких дефицитах госбюджета, а в последнее время и текущего платежного баланса в связи с необходимостью погашения внешнего долга (из-за чего возник термин «двойной дефицит»). Поэтому в середине 90-х годов, после либерализации, завершения финансовой стабилизации и создания правовой базы рыночной системы, «большая» привати­зация и бюджетная реформа стали приоритетами в экономической политике государства в Восточной Европе.

Приватизация с самого начала реформ занимала важное место в планах рыночной трансформации. Но если передача новым собс­твенникам малых и части средних предприятий через аренду, про­дажу и реституцию прошла в 1990—1993 гг. довольно легко и ус­пешно, то «большая» приватизация столкнулась с существенными трудностями. Так, польскому правительству в 1990—1991 гг. уда­лось продать, используя западные методики оценки и приватизации имущества, только два десятка предприятий. В последующие годы менее 200 предприятий были проданы с торгов и около 30 — че­рез фондовую биржу. К тому же вскоре стало ясно, что формаль­ная смена собственника не дает непосредственного экономического эффекта в виде роста производства, повышения конкурентоспо­собности и т.п. Поэтому центр тяжести экономической политики в большинстве стран (кроме Чехии и Словакии) был перенесен на либерализацию и макроэкономическую стабилизацию. «Большая» приватизация откладывалась как в «реформаторских» странах, так и в тех, которые обычно относят к аутсайдерам реформ.

Наиболее успешная в постсоциалистическом мире чехословац­кая модель массовой приватизации была подвергнута принципиаль­ным изменениям в Словакии. Летом 1995 г. неожиданным решени­ем руководства страны обмен ваучеров на акции инвестиционных приватизационных фондов был прекращен. Не распроданное к тому времени государственное имущество было централизовано в специальный государственный фонд, который начал осуществлять программу постепенной продажи предприятий, в том числе за не­реализованные ваучеры.

В последнее время сворачиваются программы льготной привати­зации (проводившейся обычно в пользу трудовых коллективов), ко­торым отводилось большое место в реформаторских планах первой половины 90-х годов. Приобретение предприятий «инсайдерами», то есть администрацией и трудовым коллективом, было распро­странено главным образом в легкой промышленности и в других производствах, ориентированных на потребительский рынок и не требующих больших капиталовложений. Льготным моделям приватизации, как и ваучерной схеме, присущи серьезные недостатки: они не связаны непосредственно с притоком инвестиций, хотя и отличаются в лучшую сторону от ваучерных схем тем, что форми­рование реальных и ответственных собственников — чаще всего в лице администрации — происходит быстрее.

Но при всех недостатках различных моделей практика ряда стран, особенно Болгарии и Румынии, выявила крайне негативные последствия затягивания сроков проведения приватизации. Хотя большая часть промышленности остается в руках государства, оно в условиях хозяйственной либерализации утрачивает реальные рычаги контроля и управления. Растущие потери госпредприятий компенсируются кредитами государственных банков или бюджет­ными субсидиями, углубляя тем самым кризис финансовой сферы. Собственность, потерявшая фактического владельца, становится объектом злоупотреблений. В Венгрии и Польше неоднократно проходили широкие общественные кампании и судебные разбира­тельства в связи с полулегальной распродажей государственного имущества и перекачиванием государственных ресурсов во вновь созданные частные фирмы. Такие кампании, вероятно, в значитель­ной мере способствовали тому, что в середине 90-х годов вопросы приватизации оказались в центре общественного внимания.

Однако непосредственной причиной подъема нынешней волны приватизации явился острый финансовый кризис, вызванный рез­ким падением бюджетных доходов и традиционно высокими для постсоциалистических стран государственными расходами (только в Чехии экономическая политика отдает приоритет модернизации промышленности по сравнению с финансовыми проблемами исхо­дя из сбалансированности бюджета и довольно благополучного об­щеэкономического положения). Поэтому приватизация проводится главным образом путем продажи предприятий с целью разгрузки бюджета и обеспечения государству доходов. При этом главная трудность состоит в том, чтобы привлечь покупателей к крупным объектам, характеризующимся высокой убыточностью, отягощен­ным большой социальной инфраструктурой, устаревшим оборудо- ванием и избыточной занятостью. Например, в Венгрии в течение 1995 г. одни и те же энергетические и транспортные компании при­ходилось выставлять на торги несколько раз.

В числе объектов, которые были выставлены на продажу в те­чение последних полутора лет,— компании ТЭК (электростанции, сети энергии и газоснабжения в Венгрии, Польше и Чехии, нефте­перерабатывающие заводы, сети заправочных станций в Румынии и Болгарии, в последней еще и нефтепромыслы),,транспортные ор­ганизации, в том числе национальные авиакомпании в Польше и Чехии, крупные машиностроительные предприятия, ранее состав­лявшие сердцевину индустриального комплекса. В перспективе на­мечается и продажа «стратегических» компаний (Венгрия, Чехия); задержка вызвана, главным образом, организационной и финансо­вой реструктуризацией с целью повышения стоимости этих объ­ектов. Вследствие высокой капиталоемкости крупных компаний и предприятий наиболее вероятными покупателями могут быть зару­бежные инвесторы. Правительства восточноевропейских стран пре­дусматривают специальные меры, обеспечивающие сравнительно простой (но не льготный, а на равных условиях с отечественными инвесторами) порядок продажи иностранным компаниям. Для неко­торых стран (например, Болгарии) характерно стремление продать госпредприятия как можно быстрее по невысоким «номинальным» ценам. Наряду с другими мерами строгой бюджетной экономии это связано с необходимостью срочных и очень крупных платежей по внешнему долгу. С той же целью Болгария, единственная из стран Восточной Европы, в последнее время возобновила практику при­ватизации по «схеме Брэйди» (названной по имени министра фи­нансов США конца 80-х годов), которая предусматривает продажу государственной собственности зарубежным инвесторам или про­ведение экологических мероприятий международного значения (например, повышение безопасности ядерной энергетики) в зачет погашения государственного внешнего долга.

Платная приватизация сфокусировала различные аспекты ры­ночной трансформации, далеко выходящие за рамки поиска поку­пателей, оценки имущества и других коммерческих вопросов. Про­дажа предприятий с многолетней убыточностью и запущенными неплатежами требует совершенствования хозяйственного права, развитие эффективных форм и принципов «промежуточной» собс­твенности и корпоративного управления с опорой на «внешних» владельцев, оздоровления финансов, изменения многих элементов налоговой и ценовой систем. Государство должно осуществлять предварительную подготовку предприятий к приватизации путем организационной реструктуризации и финансовой санации. Эти вопросы, как правило, нельзя решать в отрыве друг от друга.

Реформы первой половины 90-х годов, в частности, корпоратиза- ция госпредприятий и приватизация по купонной и «инсайдерской» моделям, привели к глубокому изменению положения предприятия в экономико-правовой системе. Однако известная «размытость» прав собственности в результате этих процессов, проявляющаяся в смешении и неустойчивости прав и интересов новых собствен­ников, а зачастую и в недостаточной юридической определеннос­ти их положения по отношению к другим собственникам и при­ватизированному имуществу, резко ухудшила управляемость предприятиями и затруднила процедуру принятия долгосрочных инвестиционных решений. Так, в ходе реализации чешской модели приватизации, в которой участвовало более 600 приватизационных фондов, формальный контроль над многими предприятиями приоб­рели небольшие фонды, которые не в состоянии модернизировать производство и поэтому ограничиваются кадровыми перестановка­ми на предприятиях.

Прошедшая в Чехии в 1994 г. кампания торговли ваучерами и акциями между самими фондами и слияние ряда фондов (иногда называемая «третьей волной приватизации») уменьшили их чис­ло более чем вдвое. Однако эти фонды не стали «эффективными собственниками», способными возродить производство на основе крупных долгосрочных инвестиций. Кроме того, примерно 2/3 ос­тавшихся фондов контролируется государственными банками, что не только усложняет управление производством, но и побуждает иностранные компании задерживать инвестиции в ожидании опре­деленности в статусе банков (правительство намерено их привати­зировать) и в их экономической политике.

11.7. Становление частного сектора экономики в Казахстане

Отказ государства от доведения обязательных плановых зада­ний предприятиям и прямого вмешательства в их деятельность сопровождался мерами по созданию многоукладной экономики — формированию частной собственности и преобразованию госу­дарственных предприятий и организаций в частные и смешанные.

Приняты законы, которые легализовали деятельность Частных предприятий и предусматривали государственную поддержку ма­лого бизнеса. В 1992—1994 гг. сеть частных предприятий быстро расширялась, особенно в торговле и сфере услуг, однако затем тем­пы замедлились. В 1995 г. зарегистрированы 900 тыс. малых пред­приятий, преимущественно частных. На начало 1997 г. органами госстатистики зарегистрированы 2,5 млн. предприятий и организа­ций, из них к частной форме собственности относились 68 %, госу­дарственной и муниципальной — соответственно 9,3 и 7,4 %.

Ведущую роль в формировании многоукладной экономики сыг­рала приватизация собственности. В 1992—1995 гг. изменили фор­му собственности около 122 тыс. предприятий (объектов), созданы 29 тыс. акционерных обществ, определены перечни стратегичес­ки важных предприятий, не подлежащих приватизации, а также тех, чей контрольный пакет акций сохраняется в государственной собственности.

В 2004 году удельный вес малых предприятий составил 93,3 % от общего количества зарегистрированных юридических лиц, в том числе государственной собственности 10,7 %, частной — 84,4 %, иностранной — 4,4 %.

Однако форсированная приватизация отодвинула на второй план работу по улучшению управления госпредприятиями и собс­твенностью (в частности, принадлежащими государству пакетами акций). В обстановке кризиса руководители предприятий и трудо­вые коллективы основное внимание уделяли не модернизации про­изводства, а перераспределению доходов и собственности.

Многие из сложившихся ранее экономических связей в условиях рынка для приватизированных предприятий оказались невыгодными.

Но и там, где прежние контракты оставались целесообразными, их осуществление затруднялось ухудшением финансового положе­ния, ростом задолженности и неплатежей.

Не решена в должном объеме и предусмотренная программой приватизации задача создания конкурентных рынков. Хотя моно­польное положение госпредприятий было подорвано появлением на рынке новых компаний и фирм (в том числе иностранных), од­нако при этом экономическая монополия государства сменилась монополией новых частных собственников, которые использовали ее в своих интересах.

Для выправления кризисной ситуации в экономике правитель­ство предприняло ряд мер по восстановлению государственного управления в тех сферах, где рыночные регуляторы оказались не­достаточными или неспособными нормализовать положение.

Совместно с Национальным банком осуществлялось регулиро­вание курса тенге по отношению к доллару и другим конвертируе­мым валютам.

Вследствие отказа в начале реформ от поддержания фиксиро­ванного курса и перехода к рыночному принципу его определения в зависимости от динамики цен в стране, спроса и предложения ва­люты курс тенге по отношению к доллару снизился с 4,75 тенге в 1993 г. до 135 тенге в 1997 г. (особенно резкий обвал имел место в октябре 1995 г.). Чтобы уменьшить возможности валютных спе­куляций, снизить инфляционные ожидания и ограничить спрос на валюту, был введен «валютный коридор», фиксирующий рамки возможных колебаний валютного курса.

В целях борьбы с инфляцией восстановлено регулирование цен естественных монополий путем установления ограничений уровня рентабельности и введения предельных соотношений допустимо­го повышения цен на энергоносители и электроэнергию, а также транспортных тарифов по отношению к росту отпускных цен на продукцию промышленности. Реализация принятых правительс­твом в 1998 г. решений стала важным рычагом замедления роста цен в производственном секторе, подавления инфляции издержек производства.

В последние годы из-за обострения проблемы расчетов и не­платежей предпринимались экстренные меры по сокращению и и задолженности. За 1993—1999 гг. были образованы различные чрезвычайные комиссии и приняты постановления правительства по неплатежам, в 1997 г. при реорганизации правительства усилена координация деятельности экономических и правоохранительных министерств и ведомств по обеспечению своевременности расчетов между предприятиями и организ~ациями и погашению их задол­женности перед госбюджетом. Однако серьезных сдвигов в этой области пока не произошло. Проблемы настолько запутались и ос­ложнились, что для устранения их причин нужны не только боль­шие усилия, но и значительное время.

В этих целях намечается осуществить реформу предприятий и в ее рамках провести реструктуризацию их задолженности. Тем хозяйствующим субъектам, которые своевременно вносят текущие платежи в бюджет, предоставляется право выпустить дополни­тельное количество акций и за счет полученных средств погасить в течение 2-3 лет образовавшуюся задолженность. По отношению к платежеспособным предприятиям намечено применять процеду­ры банкротства и реорганизации.

Не дали пока существенных результатов и многочисленные постановления об усилении борьбы с экономическими преступле­ниями и коррупцией. Это объясняется не только их слабой эконо­мической проработкой, но и крупными пробелами в законодатель­стве. Расширение теневой экономики продолжалось, и ее доля в ВВП за эти годы по различным оценкам составляла 25—35 %.

Таким образом, система государственного регулирования эконо­мики хотя и претерпела значительную эволюцию, но во многих су­щественных звеньях все еще не сформирована. Наиболее важными из нерешенных задач являются:

⁵ преодоление кризиса неплатежей и ликвидация массовой просроченной задолженности;

11.13. оздоровление экономического положения предприятий, в том числе оставшихся в собственности государства и находящихся под его контролем, включая улучшение управления принадлежащими государству пакетами акций акционерных предприятий;

11.14. активизация инвестиционной деятельности, проведение структурной перестройки экономики, повышение ее технического уровня, эффективности и конкурентоспособности;

11.15. поддержка потенциально жизнеспособных отечественных предприятий, в первую очередь в обрабатывающей промышлен­ности и сельском хозяйстве, развитие которых имеет важное значе­ние для обеспечения экономической независимости и безопасности страны;

11.16. перекрытие каналов нелегальной утечки капитала за рубеж, улучшение контроля за экспортом и возвратом валюты в страну;

11.17. создание условий, препятствующих расширению теневой эко­номики и способствующих возврату отвлеченных в нее финансо­вых и материальных ресурсов в рамки нормальной, разрешенной законами экономической деятельности.

11.18. Таким образом, существовавшая в 1991—1999 гг. система госу­дарственного регулирования носила в совокупности переходный и незавершенный характер. Ход реформ уже показал невозможность эффективного развития экономики в режиме автоматического са­морегулирования. Механизм рынка должен быть дополнен инс­трументами, компенсирующими его недостатки там, где он не сра­батывает или приводит к результатам, не отвечающим интересам всего общества. Поэтому дальнейшее развитие реформ будет проис­ходить путем определенных компромиссов между либерализацией и восстановлением инструментов государственного регулирования рынка и социальной сферы.

11.19. Прямое участие государства в производстве необходимо и неиз­бежно, особенно в тех сферах экономики, которые не могут быть подняты силами частного капитала. Речь идет об обновлении про­изводственной инфраструктуры отдельных предприятий легкой и пищевой промышленности, способных выпускать недорогую массовую продукцию, пользующуюся устойчивым спросом, ос­тро необходима государственная поддержка экспорта продукции обрабатывающей промышленности, но на практике, сталкиваясь с нехваткой средств, государство продолжает довольно бессистемно распылять ресурсы.

11.20. Исследуя опыт зарубежных стран, Казахстан может много по­лезного почерпнуть из практики проведения приватизации в раз­вивающихся европейских странах, а правила и методы руководства государственным сектором экономики — из опыта США, Японии, Франции, Германии и других экономически высокоразвитых стран. Так, например, очень быстрое по сравнению с Казахстаном хозяйс­твенное оживление в восточноевропейских странах связано, по мнению многих отечественных авторов, с продвинутостькгреформ. В частности, в более развитых странах Восточной Европы прошла не формальная, а подлинная приватизация, которая привела к воз­никновению слоя «эффективных собственников», сложился «но­вый» частный сектор. Государство занимается не столько текущим регулированием экономики, сколько регулированием институцио­нальной системы, в т. ч. развитием рыночного законодательства и контролем за его соблюдением.

В заключение отметим, что реального перелома в тенденции снижения государственных инвестиций в экономику до сих пор не произошло. За последние годы доля затрат на финансирование промышленности, энергетики и строительства в расходах государс­твенного бюджета сократилась более чем в 3 раза. В то же время для большинства госпредприятий кредитные ресурсы по-прежне- му недоступны из-за высоких процентных ставок, превышающих рентабельность вложений. Доля их собственных средств, направ­ляемых на развитие производства, незначительна, а стимулирую­щий потенциал косвенных регуляторов остается ниже возможного. В этих условиях прямые инвестиции в госсектор должны сохранять свое значение, а бюджет развития в ближайшей перспективе может стать одним из основных инструментов, регулирующих восстанов­ление инвестиционного процесса в его рамках.

Таким образом, по мнению казахстанских авторов, суть новой социально — экономической стратегии и стержень концепции ре­формирования страны — в ее постепенном, поэтапном движении к казахстанскому варианту (или казахстанской модели) общества постиндустриального типа с современными характеристиками ка­чества жизни людей, динамичной рыночной экономикой при значи­тельной роли государства в ее трансформации и регулировании.

А функции государства здесь будут следующими:

11.21. создание общих законодательных и правовых предпосылок, своего рода правил игры для лиц, действующих в рыночной эконо­мике;

11.22. прямое государственное владение и управление основными элементами инфраструктуры народного хозяйства, естественными монополиями, особо важными в политическом, экономическом и финансовом отношении производствами;

11.23. разработка и проведение активной промышленной политики, участие в ключевых инвестиционных, структурно-технологичес­ких программах путем полного или частичного их финансирова­ния, предоставления экономических гарантий, льготных кредитов и других видов финансовой помощи частному сектору экономики.

Партнерские отношения между частным сектором и государс­твом являются основополагающим элементом функционирова­ния экономики стран. Эти отношения включают в себя широкий

спектр видов деятельности и различных действующих лиц, что затрудняет четкое определение понятия партнерства. Партнерские отношения формируются в процессе объединения ресурсов, финан­совых средств и знаний частного сектора и государства -с целью: а) снижения затрат; б) обеспечения повышения качества услуг и в) совершенствования механизма их предоставления. Деятельность, в рамках которой складываются партнерские отношения, сравнима с созданием некоего общественного блага, которое частный сектор либо не может, либо не желает создавать самостоятельно. В Казахс­тане данный механизм до конца еще не сформирован.