Оформление нормативных актов
ЭЛЕМЕНТАРНЫЕ ПРАВИЛА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ
1. Понятие законодательной техники
Законодательная техника - это система теоретически осмысленных и обоснованных правил - способов, методов и приемов разработки наиболее совершенных по своей форме и структуре проектов законов и других нормативных актов, характеризующая правотворческую деятельность, которая обеспечивает точное и полное соответствие изложения положений, исчерпывающий охват регулируемой сферы в нормативном акте, ясность и доступность правового материала.
2. Составные части законодательной техники
Законодательная техника включает в себя:
1) методологию составления проектов нормативных актов;
2) правила внесения в них исправлений (уточнений), изменений и дополнений;
3) приемы соединений нормативных актов, а также их полной или частичной отмены;
4) правила, способы, методы, приемы наиболее совершенного изложения мысли законодателя в статьях нормативного акта;
5) способы определения структуры нормативного акта, адекватной его содержанию;
6) правила применения языка нормативного акта, в частности, использования юридической терминологии;
7) требования, предъявляемые к переводам текстов нормативных актов.
3. Значение законодательной техники
Законодательная техника (уровень ее развития) в значительной мере предопределяет эффектность воздействия законодательства на политическую, экономическую, социальную и культурную жизнь.
Неуклонное исполнение требований законодательной техники свидетельствует о заинтересованности законодателя в утверждении в стране верховенства закона и правового режима путем развития и совершенствования механизма правового регулирования.
Надлежащий уровень законодательной техники является надежным гарантом совершенства законодательства, доступности содержания законов и других правовых актов, точного применения и полного соответствия их воле законодателя.
4. Типичные ошибки, допускаемые в процессе разработки проектов нормативных актов
Таковыми являются:
1) часто допускаемые упущения, неточные формулировки, нарушения терминологического единства проектов нормативных актов;
2) частые случаи невзаимосвязанности проектов нормативных актов между собой и другими действующими нормативными актами, а иногда и их противоречие друг другу;
3) в отдельных случаях их разработка без учета и должного анализа действующего законодательства по тому же вопросу;
4) издание новых правовых актов вместо внесения определенных изменений и дополнений в действующие нормативные акты;
5) существование разных нормативных положений по поводу одного и того же вопроса, а иногда повторения нормативных положений в виде напоминания и переутверждения, помещенных в одном и том же правовом акте;
6) публикация маленьких актов по узким вопросам.
5. Основные требования, предъявляемые к проектам нормативных актов
Таковыми являются:
1) правовое регулирование должно быть конкретным и определенным. Принципиально недопустимы как чрезмерно общие, абстрактные, так и сверх меры конкретные, детальные, так называемые казусные формулировки нормативных положений;
2) необходимость обеспечения логической последовательности изложения содержания положений нормативных актов и их смысловой связи между собой;
3) исключение противоречий во всей законодательной системе и в каждом нормативном акте;
4) недопустимость одновременного наличия в законодательной системе утративших свое значение и лишь формально действующих актов, а также актов, действующих в фактически измененной редакции;
5) точность и доступность языка нормативных актов. Нужно всегда иметь в виду, что законы пишутся не для законоведов, а для неограниченного количества адресатов;
6) точность и определенность положений нормативных актов и используемых в них терминов;
7) наибольшая доступность нормативного материала. Необходимо свести к минимуму количество нормативных актов по одному и тому же вопросу;
8) обязательность неуклонного и последовательного применения правил законодательной техники.
6. Реквизиты нормативных актов
Таковыми являются:
1) место опубликования (издания);
2) дата опубликования;
3) наименование публикующего органа;
4) название внешней формы акта (Закон Республики Армения, Указ Президента Республики Армения (Распоряжение), Постановление Правительства Республики Армения, Постановление премьер-министра Республики Армения и др.);
5) подписи лица или лиц, официально принимающих акт;
6) порядковый номер акта;
7) название акта.
7. Требования, предъявляемые к названию нормативного акта
Название нормативного акта:
1) указывает на вид и сферу общественных отношений, регулируемых актом;
2) устанавливает форму действия акта;
3) предопределяет правильный выбор нормативного материала;
4) является предварительным этапом к ознакомлению с содержанием акта и важным средством учета и систематизации законодательства.
8. Способы выражения связи между намерением законодателя и названием акта
1. Если законодатель стремится регулировать отношения определенной сферы политической, экономической, социальной или культурной жизни в целости, то в названии нормативного акта следует использовать такие выражения, как "О средствах...", "О мероприятиях... ".
2. Если в подобных актах законодатель закрепляет также нормы, которые существенно изменяют предыдущее регулирование, то в названии нормативного акта перед указанием регулируемого предмета используются выражения "Об изменении...", "Об улучшении...", "О преобразовании...", "Об увеличении...".
3. Если законодатель находит необходимым регулировать отношения, которые в прошлом не были урегулированы, то название нормативного акта, как правило, начинается с выражения "Об организации...", "О регулировании ,..", "О распространении...".
4. Если законодатель прекращает правовое регулирование или отменяет действие того или иного нормативного акта, то название нормативного акта начинается со следующих выражений: "Об отмене...", "О прекращении...", "О признании утратившим силу...".
5. Если законодатель желает установить правовой статус того или иного органа или системы органов, то название нормативного акта начинается со слов: "Устав...", "Положение...", "Общие положения...", "Свод правил...".
6. При ликвидации какого-либо органа название нормативного акта начинается со слов: "О ликвидации...".
7. Если законодатель намерен урегулировать те или иные процессуальные (процедурные) вопросы, то название нормативного акта начинается со слов: "О порядке..." или "Порядок...", "Положение,..", "Правила...".
8. Если в акте предусмотрены меры наказания за то или иное правонарушение и определен порядок их применения, то название нормативного акта начинается с выражений: "Об ответственности...", "Об усилении (ужесточении) ответственности...".
9. При издании утверждающего или изменяющего акта название нормативного акта начинается с выражений: "Об утверждении...", "Об изменении...", "О внесении дополнений...".
10. Если законодатель намерен привлечь внимание к какому-либо вопросу, что-либо напомнить, то название нормативного акта начинается с выражений: "Об усилении внимания...", "О необходимости...".
11. Если нормативный акт издается во исполнение акта, имеющего большую юридическую силу, то его название начинается с выражений: "О способах исполнения...", "О мероприятиях в связи с исполнением..." или со слов "Порядок...", "Правила...", "Регламент...", "Положение...".
Название нормативного акта должно быть точным, определенным и должно непосредственно отражать сферу или вид регулируемых общественных отношений с учетом того, чтобы по названию акта исполнители могли бы определить его основное содержание, запомнить его название и, при необходимости, легко найти.
Если в нормативном акте есть самостоятельные разделы (части) и главы, то законодатель с целью упрощения восприятия акта и облегчения ориентации в нем обычно формулирует название каждого раздела (части) и главы. В ряде случаев (например, в кодексах) законодатель озаглавливает также статьи.
9. Введение (преамбула) нормативного акта
Преамбула - самостоятельная и составная часть нормативного акта.
Она, будучи неразделенной на отдельные статьи и определяя цели и задачи издания акта, характеризует социально-политическую обстановку, обуславливающую принятие акта.
Преамбула - это своеобразное связующее звено всех положений акта. Она объединяет их единой политической и правовой идеей.
Если актом регулируется наиболее конкретная, локальная сфера общественной жизни, то, как правило, цель и мотивы издания в введении излагаются одним предложением, которое начинается со слов: "С учетом..." или "С целью...". В преамбулах актов, имеющих наиболее важное и принципиальное значение, дается подробная целостная политическая характеристика регулируемых вопросов, их социальная значимость.
Преамбула особенно необходима в нормативных актах, имеющих принципиальное значение для государства и общества.
10. Составные части нормативного акта: разделы, части, главы, статьи и другие структурные подразделы.
Цель структурного разделения нормативного акта - упростить его применение, ссылку и помочь быстро сориентироваться в его системе. С точки зрения юридической культуры довольно неблаговидное впечатление производит разношерстная рубрикация, когда одна часть нормативных актов делится на главы, другая - на разделы, третья - на параграфы и т.п.
Для единого применения рубрикации необходимо ввести разделение по нижеследующей схеме - раздел, подраздел, часть, глава (в кодексе часть может предшествовать главе), статья, пункт, подпункт, абзац.
Причем к верхней ступени подразделения нужно прибегать лишь в том случае, когда полностью использованы низшие ступени.
11. Переходные и заключительные положения нормативных актов
В переходных положениях нормативного акта отражается состояние правоотношений, возникших в результате ранее действовавших актов или же дел, находящихся в производстве, устанавливаются сроки и способы перехода к новым событиям.
В заключительных положениях закрепляются нормы о введении в действие данного акта, об отмене ранее изданного акта, с целью исполнения и развития этого акта устанавливаются требования издания актов другими органами.
Подобные положения о введении в действие основного акта иногда излагаются в специальном акте. Между тем, целесообразнее закрепить их в отдельной составной части текста основного акта, что упрощает ознакомление с этими положениями, способствует точному определению сферы их действия и решению вопросов, связанных с их применением.
12. Общие и Особенные части кодексов
Наличие Общей и Особенной частей в кодексе является одним из важнейших достижений законодательной техники. Это предоставляет возможность "вывести за скобки" кодекса нормы, являющиеся наиболее принципиальными, которые относятся ко всем другим нормативным положениям или к большинству из них. Одновременно достигается наиболее лаконичное изложение материала, исчезают повторы.
Общие части избавляют от необходимости многократных ссылок на другие статьи, способствуют компактному изложению и логической последовательности, помогают выяснить основное содержание акта и сферу действия.
Не во всех нормативных актах возможно выделить Общие и Особенные части. Однако в любом случае в начале акта необходимо выделить и закрепить нормы, имеющие наиболее общее и принципиальное значение. Иногда они выделяются в Общей части ("Общие положения", "Основные принципы") или в другой форме, а иногда просто закрепляются в первых (начальных) статьях акта.
13. Приложения нормативных актов
Обычно, это:
1) списки отменяющихся или заменяющихся актов;
2) перечисления лиц, органов, работ и прочего;
3) таблицы расчетов, графики, тарифы, карты;
4) образцы бланков, документов, схем и прочего. Подобные материалы, как правило, имеют значение дополнительного применения и поэтому целесообразно выделить их из основного текста в виде приложения.
В приложениях нецелесообразно закреплять какую-либо правовую норму, т.к. может создаться впечатление, что последняя не имеет равноценного значения с нормами, закрепленными в основном тексте акта.
14. Статьи и пункты нормативного акта
Особое место закона в системе нормативных актов характеризуется его формально-правовым (действительным) своеобразием: закон делится на статьи, тогда как другие нормативные акты делятся на пункты.
Деление нормативных актов на статьи (пункты) предоставляет возможность определенно указать на то или иное нормативное положение, так как статья или пункт, как правило, совпадают с нормативным положением.
Подобное разделение упрощает комментирование и применение акта, ссылку на отдельные его части, а также учет и систематизацию законодательства.
В статьях (пунктах) закрепляются правовые нормы, имеющиеся в нормативном акте, то есть предписания, имеющие общий, государственно-властный характер.
Кроме норм, устанавливающих конкретные варианты поведения субъектов, в нормативных актах закрепляются также нормы, устанавливающие:
1) общеправовые принципы;
2) состав участников общественных отношений или субъектов права;
3) внутреннюю структуру того или иного органа или организации;
4) характеристику того или иного правового понятия и т.п.
Эти положения также являются средством регулирования общественных отношений. Они свойственны праву и, в конечном счете, служат регулированию (упорядочению) поведения участников этих отношений, так как, по существу, устанавливают основы и принципы правового регулирования.
В ряде случаев, в статье (пункте) нормативного акта, кроме норм права, закрепляются разного рода призывы, обращения, положения, заявления (объявления) и прочие, которые несут дополнительный характер и подчеркивают главный смысл и целенаправленность правовых норм, составляющих основу нормативного акта.
15. Ненормативные положения, встречающиеся в нормативных актах
Часто многие нормативные акты, издаваемые органами государственного управления, одновременно содержат и нормы права, и положения индивидуального характера.
Юридическое значение подобных положений различно: различны сроки их действия, а также рамки тех субъектов, на которых они распространяются.
Исполнитель должен каждый раз ясно понимать, какое именно положение нормативного акта является нормативным, а какое носит характер чисто индивидуального предписания.
Ненормативные положения обычно применяются одним действием: сразу же, а следовательно, и при дальнейшей систематизации нормативных актов снимаются из текста акта. В результате нарушается целостность структуры акта. Систематизирующий в таких случаях вынужден либо отрывочно цитировать, либо давать объяснения об отсутствии той или иной статьи (пункта), что порождает излишние трудности.
Отметим также, что логика регулирования той или иной проблемы в сфере управления часто требует закрепления в нормативном акте также ненормативных положений, которые тесно сплетены с нормами и дополняют их содержание. В этом случае совершенно нецелесообразно по поводу одного и того же вопроса принимать два различных акта, преследуя цель искусственного разделения друг от друга нормативных и ненормативных положений. Необходимо также иметь в виду, что не всегда возможно разграничить нормативные и ненормативные положения одного и того же правового акта.
16. Нецелесообразность закрепления постоянно (бессрочно) действующих норм в нормативных актах, действующих в определенные сроки
Наличие постоянно (бессрочно) действующих норм во временно действующих нормативных актах создает неопределенность в толковании их действия. Содержание и характер подобной нормы свидетельствуют о том, что она должна действовать постоянно, в то время как ее закрепление в актах, действующих в определенные сроки, создает впечатление, что эта норма подобно другим положениям акта по истечении указанного в акте срока утратит силу. Кроме того, по истечении срока действия нормативного акта, действующего в определенные сроки, законодатель, исходя из требований систематизации материала, вынужден отрывочно выделять из него постоянно действующие нормы.
Следовательно, предпочтительнее закрепление подобных норм в отдельном акте. Если правотворческий орган находит необходимым закрепление их в акте, действующем в определенные сроки, то наиболее целесообразно сформулировать их в специальной составной части этого акта или указать в тексте акта, что они действуют постоянно.
17. Недопустимость закрепления норм, действующих в определенные сроки, в постоянно (бессрочно) действующих нормативных актах
В актах, предусмотренных для постоянного действия, недопустимо закрепление норм, действующих в определенные сроки.
Правильнее будет закрепление таких норм в отдельном акте или же, в порядке исключения, их изложение в самостоятельной составной части акта, отдельно от постоянно действующих норм.
18. Примечания нормативных актов
Примечания - это отдельные структурные элементы нормативного акта или его статьи (пункта). В 20-30-е годы многие юристы считали желательным и необходимым широкое применение примечаний. Вследствие этого действующие в настоящее время многочисленные нормативные акты и кодексы полны примечаний.
Также существовала традиция закрепления отдельных норм в виде примечаний к близким по своему содержанию статьям.
Примечания нормативных актов:
1) могут расширить или сузить сферу действия основной статьи;
2) предусмотреть исключения из общего правила, установленного статьей;
3) выявить или уточнить смысл того или иного термина или всей статьи;
4) определить условия применения положения статьи;
5) полностью или частично отменить статью;
6) отослать к другим статьям или нормативным актам;
7) показать, какой орган должен решить вопрос или к чьей компетенции он относится;
8) закрепить самостоятельные нормы. Широкое использование примечаний в правотворческой сфере недопустимо. Они засоряют и загромождают законодательство, ухудшают структуру нормативных актов, отвлекают внимание исполнителей и затрудняют ссылку и цитирование норм права.
Поскольку примечания затрудняют восприятие законов и пользование ими, следовательно, в законодательстве их нужно использовать только в исключительных случаях. Особенно недопустимо наличие в статье нескольких примечаний.
Только в особо исключительных случаях, когда нормативное положение носит дополнительный, толковательный характер, закрепление его в нормативном акте в качестве примечания к статье не только возможно, но и необходимо, так как подобная форма изложения наиболее эквивалентна характеру и содержанию статьи.
Необходимость в примечаниях существует, если:
1) в нормативном акте не разрешается тот или иной конкретный вопрос и для разрешения этого вопроса делается ссылка на другую статью или на другой нормативный акт, где он решается, или же приводится тот орган, который может решить этот вопрос;
2) в примечании нормативного акта законодатель объясняет смысл выражений и терминов, используемых в двух или более статьях. Это относится в первую очередь к понятиям узконаправленных технических терминов, которые необязательно закреплять в самостоятельных статьях;
3) в статьях есть перечисление, один из пунктов которых нуждается в особом пояснении;
4) правотворческий орган считает необходимым толковать помещенный в приложении нормативного акта материал - таблицы, диаграммы и прочее.