Органы контроля за законностью в государственном управлении

 

В итальянском законодательстве разработана достаточно разветвленная система контроля за законностью при осуществлении государственного управления. Особое место в ней занимают Счетная палата и Государственный Совет, ключевые элементы статуса которых закрепляются на конституционном уровне.

Счетная палата состоит из 10 секций, первая из которых осуществляет контрольные функции, остальные - юрисдикционные. Секции заседают раздельно, однако в особых случаях проводятся совместные заседания. В штатах Счетной палаты 523 магистрата, которые подразделяются на советников и референдариев. Персонал частично подбирается по конкурсу, частично назначается правительством. Во всех областях Италии существуют юрисдикционные секции и службы главного прокурора Счетной палаты.

К ведению палаты относится общий контроль за законностью актов правительства. Она предварительно рассматривает все регламенты в форме декретов Президента Республики за исключением актов политического характера (назначения на высшие должности, взаимоотношения с парламентом). Акты, признанные соответствующими предписаниям закона, вступают в действие после их визирования и регистрации в Счетной палате. В случае отказа в регистрации возможно применение процедуры регистрации с оговоркой. Компетентный министр, не согласный с мотивированным решением Счетной палаты, правомочен вынести акт на рассмотрение Совета Министров. Если последний подтвердит целесообразность принятия подобного акта, то палата, признавая этот акт незаконным, разрешает его применение под политическую ответственность правительства. Декреты, зарегистрированные с оговоркой, передаются в парламент на рассмотрение компетентных комиссий, которые должны после заслушивания заинтересованного министра рассмотреть их в течение месяца (ч. 1 ст. 150 Регламента Палаты депутатов).

Помимо этого Счетная палата осуществляет как предварительный, так и последующий контроль за расходованием средств и соблюдением государственного бюджета страны. Согласно Сводному тексту (ст.ст. 17, 18, 19) предварительный контроль охватывает все акты правительства, влияющие на бюджет; акты о назначении, продвижении государственных служащих, а также касающиеся лиц, получающих жалование либо постоянные выплаты от государства; приказы и иные документы о выплате расходов либо об открытии кредитов лицам, уполномоченным осуществлять подобные выплаты (в отношении актов публичной администрации действует двойная система предварительного контроля.

Внутренний контроль осуществляет центральная бухгалтерия на уровне министерства либо областная или провинциальная - на периферийном уровне. Если компетентная бухгалтерия отказывает в визе, министр или глава администрации должен дать письменное указание бухгалтерии дать ход данному акту). При осуществлении финансового контроля не допускается применение процедуры регистрации с оговоркой, если рассматриваемые акты предусматривают расходы, превышающие бюджетные ассигнования, назначение или продвижение по службе вне штатного расписания, выделение кредитов уполномоченным лицам сверх пределов, установленных в законе. Последующий контроль, схожий с предварительным контролем по критериям и порядку осуществления, отличается от него по юридическим последствиям. Если предварительный контроль может влиять на введение в действие подконтрольных Счетной палате актов, то последующий может привести лишь к привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

Различают две разновидности последующего контроля. Первый распространяется лишь на отдельные акты, перечисленные в законах. В частности, речь идет об актах автономных служб и администраций, а также о некоторых актах традиционных министерств, преимущественно в сфере общественных работ или государственного вмешательства в экономику. Вторая разновидность представляет собой контроль за финансовой деятельностью соответствующего органа, проверку всех либо отдельных расходов. Палата представляет парламенту соответствующие финансовые отчеты, результаты проверок, в которых приводится мнение об осуществлении финансовой деятельности соответствующими субъектами и предложения по улучшению управления государственными средствами.

Согласно конституции Государственный Совет является консультативным административно-юридическим органом, а также органом охраны законности в управлении.

Государственный Совет состоит из 6 секций, 3 из которых осуществляют юрисдикционные, а 3 - консультативные функции.

Формами работы Государственного Совета являются общие заседания всех советников во главе с председателем, объединенные заседания консультативных секций, в случае необходимости - заседания специально учрежденных комиссий.

Персонал Совета, состоящий из советников и референдариев, набирается по результатам публичных конкурсов, на основании продвижения по службе персонала областных административных трибуналов, в соответствии с решением правительства. В отличие от референдариев советники не могут быть перемещены, отстранены от должности или отправлены в отставку иначе как в соответствии с решением общего заседания Государственного Совета. При председателе образован Совет, в состав которого входит равное число магистратов Государственного Совета и областных административных трибуналов. Этот орган решает все вопросы, касающиеся назначения на должность, перемещения, продвижения по службе, привлечения к ответственности магистратов.

Государственный Совет, с одной стороны, является апелляционной инстанцией в отношении решений областных административных трибуналов. При этом на его решения, как и на решения Счетной палаты, принесение кассационной жалобы допускается только на основании подсудности (ч. 4 ст. 111 Конституции). С другой стороны, как вспомогательный орган, он высказывает свое мнение по запросам министров. Это мнение формулируется на заседании секции, а по решению председателя Государственного Совета - специальной комиссией или совместно несколькими консультативными секциями. На заседаниях, которые носят закрытый характер, могут присутствовать либо министр, либо его представитель. Мнение Совета не носит обязывающего характера и не предполагает определенных обязательств лица, обратившегося за консультацией. В итальянском законодательстве предусмотрены случаи обязательного заслушивания мнения Государственного Совета. В частности, это касается всех проектов правительственных регламентов в форме декрета Президента страны, межминистерских и министерских регламентов, экстренных обращений к главе государства по поводу незаконности административных актов, внесения изменений в сводные тексты.

Особенностью итальянской системы является то, что споры, касающиеся публичной администрации, могут рассматриваться как административными трибуналами (специализированными органами административной юстиции), так и судами общей юрисдикции.

Судебная защита допускается в отношении любого акта публичной администрации вне зависимости от категории акта или способа обжалования. Суды общей юрисдикции рассматривают споры, касающиеся нарушения субъективных прав.

В Италии различают обычные и специальные органы административной юстиции. К первым относят административные трибуналы, действующие на основании Закона от 6 декабря 1971 г. об образовании областных административных трибуналов. В каждой итальянской области функционирует один трибунал в составе председателя, являющегося членом Государственного Совета, и не менее пяти магистратов.

Областные магистраты делятся на три категории. Референдарии назначаются на должность по результатам конкурса из числа лиц, имеющих высшее юридическое образование и проработавших по специальности не менее пяти лет. Первые референдарии и административные советники назначаются по решению правительства. Состав областных административных трибуналов утверждается декретом Президента Республики по предложению Председателя Совета Министров с учетом мнения Государственного Совета. Областной административный трибунал заседает в составе трех человек. Специализированными органами административной юстиции являются Счетная палата - по вопросам публичной отчетности. Центральная налоговая комиссия и соответствующие комиссии - в отношении споров между налогоплательщиками и финансовыми органами, Высший и областные трибуналы публичных вод - в отношении водопользования.