Особенности правового режима земель

В жизни любого человека и общества земля играет важную экологическую, экономическую и политическую роль. Земля -это элемент территории государства, предел его суверенной влас­ти. Как объект хозяйственной деятельности человека она сущест­вует без всякого содействия с его стороны — как всеобщий пред­мет человеческого труда, как основное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Земля используется также как фун­дамент, как пространственный операционный базис для развития городов и других поселений, отраслей народного хозяйства.

Что представляет собой «земля» как юридическая категория? По законодательству понятием «земля» обозначается поверх­ность земного шара, находящаяся в пределах государственных границ России. В этом смысле земля измеряется квадратными метрами, километрами, гектарами.

В соответствии с Законом об охране окружающей среды к объ­ектам охраны окружающей среды отнесены земля и почва. Зе­мельный кодекс РФ содержит главу об охране земель.

При характеристике юридической категории «земля» как объекта правовой охраны от вредных воздействий очевидно, что в ее содержание включаются иные элементы, касающиеся прежде всего качественного состояния земли. Применительно к охране земель от загрязнения и иных факторов деградации в Земельном кодексе говорится о сохранении почв и их плодородия. Почва представляет собой плодородный поверхностный слой земли, об­разовавшийся в результате продолжительного взаимодействия органических и неорганических природных факторов. Его тол­щина колеблется от нескольких миллиметров до 2 м. В связи с этим следует особо подчеркнуть, что целью правовой охраны земли является не сохранение ее общей площади (она в основном остается неизменной), а сохранение, восстановление, улучшение качественного состояния земель. Хотя актуальной является также задача охраны земель от нецелевого использования, от самовольного захвата и др.

Юридически значимой характеристикой земли является то, что в отличие от почвы земля не может быть отделена от поверх­ности земного шара. Не случайно еще со времен римского права земля считается недвижимостью. При характеристике понятия «земля», к примеру, как объекта права собственности основное внимание уделяется пространственным границам земли или зе­мельного участка.

Различия в качественных характеристиках почв — физичес­ких, химических, физико-географических, хозяйственно-эконо­мических, исторических и даже эстетических, а также особеннос­ти почв как недвижимости служат основой для установления видов и категорий земель, предусмотренных Земельным кодек­сом РФ. В соответствии с основным целевым назначением все земли в Российской Федерации подразделяются на:
•земли сельскохозяйственного назначения;
•земли поселений;
• земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, ра­диовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения
2. Особенности правового режима земель
космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
• земли особо охраняемых территорий и объектов;

• земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса. Отнесение земель к указанным категориям и перевод их из одной категории в другую производится в связи с изменением це­левого назначения земель в случаях, предусмотренных в законо­дательстве, уполномоченными органами в соответствии с их ком­петенцией при изъятии и предоставлении земель в пользование или аренду. Категорирование земель имеет существенное экологическое значение. Экологически значимые и особо ценные земли зыделёны в отдельные категории. В земельном законодательстве эпределяется их правовой режим.

При решении вопросов о предоставлении земель в пользование али аренду соответственно учитывается, к какой категории они гносятся, какими качественными и другими особенностями об-тадают.

Наряду с Конституцией РФ, Законом об охране окружающей среды, другими законами, содержащими некоторые общие нормы этносительно землепользования и охраны земель как части при-эды, отношения по использованию земель и их охране регули­руются в рамках земельного законодательства.

Земельный кодекс РФ устанавливает требования по изъятию предоставлению земель в пользование. Регулируя порядок тредоставления земель в пользование или аренду, он устанавли­вает права и обязанности природопользователей и арендаторов по эеспечению рационального использования земельных ресурсов и ix охране. Одним из основных принципов землепользования яв-ьяется принцип использования земель строго в соответствии с це-1ями, для которых земли были предоставлены.

В земельном законодательстве определены задачи и конкрет-пле требования, адресованные собственникам земли, землевла­дельцам, землепользователям и арендаторам по охране земель. Год охраной земель понимается система правовых, организаци­онных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование, предотвращение необоснован-ix изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, ее дегра-щии, а также на восстановление продуктивности земель и по­вышение плодородия почв.

Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни деятельности народов, проживающих на соответствующей тер­ритории. Использование земель должно проводиться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способнос­ти земли быть средством производства в сельском и лесном хозяй­стве, основой осуществления хозяйственной и иных видов дея­тельности.

Для охраны земель собственники земельных участков, земле­пользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
• сохранению почв и их плодородия;
• защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтоп­ления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплот­нения, загрязнения радиоактивными и химическими вещества­ми, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других нега­тивных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
• защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вре­дителями и болезнями растений, зарастания сорными растения­ми, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состо­яния земель;
• ликвидации последствий загрязнения, в том числе биоген­ного загрязнения, и захламления земель;

• сохранению достигнутого уровня мелиорации;
• рекультивации нарушенных земель, восстановлению пло­дородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
• сохранению плодородия почв и их использованию при про­ведении работ, связанных с нарушением земель. Механизм, обес­печивающий сохранение плодородия земель, предусмотрен Феде­ральным законом от 16 июля 1998 г. «О государственном регули­ровании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых пло­дородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Важную роль в охране земель играют предупредительные пра­вовые меры. Их основное назначение состоит в том, чтобы предот­вратить в процессе землепользования возможность возникнове­ния негативных последствий, вредных для состояния почв, обеспечить рациональное использование земель. Такие меры реа­лизуются путем установления правил ведения государственного земельного кадастра, мониторинга земель, предоставления и изъятия земель, разработки и осуществления проектов землеустрой­ства, использования земель предприятиями, учреждениями, ор­ганизациями и гражданами.

С учетом особой экологической и экономической ценности сель­скохозяйственных земель принципиальным является вопрос об эко­логически целесообразных методах ведения сельского хозяйства. Методы, сохраняющие и улучшающие почву, такие, как террасиро­вание, контурная вспашка, компостирование и выращивание по­кровных культур, использование поликультур и севооборотов, при­меняются в мире на протяжении веков. Миллионы фермеров во всех странах мира уже внедряют почвосберегающие и экологически обо­снованные сельскохозяйственные технологии. Задача состоит в том, чтобы все фермеры узнали о них и научились ими пользоваться, и это скорее социальная, чем техническая проблема. В России работу по формированию агрокультуры и внедрению таких методов может и должно проводить Министерство сельского хозяйства РФ. Этому может способствовать также внедрение специальных мер экономи­ческого стимулирования.

С учетом существующих в России масштабов деградации зе­мель особое место в системе земельного законодательства занима­ет Федеральный закон «О мелиорации земель». Мелиорация зе­мель представляет собой коренное их улучшение путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химичес­ких, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехничес­ких и других мелиоративных мероприятий.

В зависимости от характера мелиоративных мероприятий Закон предусматривает проведение следующих типов мелиора­ции земель: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртех-ническая мелиорация; химическая мелиорация.

Гидромелиорация земель заключается в проведении комплек­са мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых за­висит от воздействия воды. Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осущест­вления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с по­мощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, про-тивоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.

Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улуч­шение земель посредством использования почвозащитных, водо­регулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений. К этому типу мелиорации земель относятся следующие ее виды:
• противоэрозионная — защита земель от эрозии путем соз­дания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях;
• полезащитная -- защита земель от воздействия неблаго­приятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения;
• пастбищезащитная — предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений.
^ Кулыпуртехническая мелиорация земель направлена на про­ведение комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. Этот тип мелиорации земель подразделяется на следующие виды:

• расчистка мелиорируемых земель от древесной и травяни­стой растительности, кочек, пней и мха;
• расчистка мелиорируемых земель от камней и иных пред­метов;
• мелиоративная обработка солонцов;
• рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы;
• проведение иных культуртехнических работ.
^ Химическая мелиорация земель состоит в проведении ком­плекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.

Регулируемый Федеральным законом порядок проведения ме­лиорации земель включает планирование мелиорации земель, разработку, согласование, утверждение и реализацию проектов мелиорации. При этом планирование мелиорации земель прово­дится федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим управление сельским хозяйством, в соответствии с феде­ральными и региональными (территориальными) программами в области мелиорации земель, а также по заказам собственников, владельцев и пользователей земельных участков.

Порядок разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель также устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление сельским хозяйством. Таким органом является Министерство сельского хо­зяйства РФ. Согласно рассматриваемому Закону проекты мелио­рации должны учитывать строительные, экологические, санитар­ные и иные стандарты, нормы и правила. Проводится мелиора­ция гражданами и организациями, имеющими лицензии на осу­ществление соответствующих видов деятельности.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консер­вация земель с изъятием их из оборота. Ее осуществление регу­лируется Земельным кодексом РФ и Положением о порядке кон­сервации деградированных сельскохозяйственных угодий и зе­мель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. В соответствии с Положе­нием консервации подлежат:
• сельскохозяйственные угодья с сильноэродированными, сильнозасоленными, сильнозаболоченными (в результате подтоп­ления или нарушения экологических требований) почвами, под­верженные в большой степени опустыниванию, имеющие просад­ки поверхности вследствие добычи полезных ископаемых, оленьи пастбища с сильно нарушенным почвенно-растительным покро­вом в случаях, когда использование по целевому назначению зе­мель с указанными признаками деградации приводит к дальней­шему развитию негативных процессов, ухудшению состояния почв и экологической обстановки;
• земли, загрязненные токсичными промышленными отхода­ми свыше предельно допустимых концентраций или радиоактив­ными веществами свыше предельно допустимых уровней.
Консервация земель, или временное исключение их из хозяй­ственного использования, осуществляется с целью предотвраще­ния развития и устранения процессов деградации почв, для вос­становления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий. Выявление деградированных земель производится путем обследований, проводимых по утвержденным методикам предприятиями и организациями, а также гражданами, получив­шими в установленном порядке лицензии на эти обследования. В ходе проведения обследований устанавливается местоположе­ние деградированных и загрязненных земель, их площадь, состав угодий, качественное состояние земель, динамика его изменения в последние 5—10 лет, причины, приведшие к деградации. По ре­зультатам обследований составляют карты и таблицы по видам и
степени деградации, а также подготавливается заключение по их дальнейшему использованию.

Подготовку материалов по консервации земель осуществляют органы Министерства природных ресурсов РФ и Росземкадастра с участием Минсельхоза России и Минздрава России. Решение о дальнейшем использовании деградированных сельскохозяйст­венных земель принимается уполномоченными органами.

Земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за собственниками земли, землевла­дельцами, землепользователями (при создании ими необходимых условий для восстановления деградированных сельскохозяйст­венных угодий и загрязненных земель) либо переводятся в зе­мельный запас. Убытки, причиненные ухудшением качества зе­мель или ограничением их использования, включая упущенную выгоду на период консервации, возмещаются собственникам земли, землевладельцам и землепользователям в полном объеме теми предприятиями, по чьей вине произошла деградация зе­мель.

Одновременно земельным законодательством предусмотрены меры экономического характера по стимулированию землеполь­зователей к рациональному использованию и охране земель. Эко­номическое стимулирование включает:
• выделение средств бюджета для восстановления земель, на­рушенных не по вине лиц, использующих эти земли;
• освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения;
• частичную компенсацию из средств бюджета снижения до­хода в результате временной консервации земель;
• поощрение землепользователей за повышение плодородия почв;
• установление повышенных цен на экологически чистую продукцию.