Перечень социальных рисков
Перечень социальных рисков с разной степенью конкретизации закреплен в ряде международных правовых актов. В частности, Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года устанавливает право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния человека и его семьи, и одновременно с этим определяет правовые инструменты достижения указанной цели в отношении лиц, утративших средства к существованию по не зависящим от них обстоятельствам, предоставляя им право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая. Кроме того, Декларация предусматривает, что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь (статья 25). Таким образом, в названном международном правовом акте в качестве основных социальных рисков зафиксированы безработица, болезнь, инвалидность, потеря кормильца, старость, материнство и детство, а также определено, что система социального обеспечения призвана гарантировать доступ к таким социальным благам, как пища, одежда, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание.
Помимо перечня социальных рисков в Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» закреплены также основные условия и минимальные требования к уровню их компенсации. Так, например, установлен пенсионный возраст не выше 65 лет с возможностью его повышения с учетом работоспособности пожилых граждан в соответствующей стране, а размер пособия по старости для типичного получателя (мужчины с женой в пенсионном возрасте) составляет 40% заработка.
С опорой на указанные, а также иные международные стандарты в сфере социального обеспечения перечень социальных рисков и основные условия их компенсации определяются национальным законодательством. Выступая в качестве основы российского законодательства, в том числе в сфере социальной защиты и социального обеспечения, Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 39 устанавливает открытый перечень основных социальных рисков, в случае наступления которых гражданину гарантируется социальное обеспечение. В их числе названы возраст (очевидно, речь идет о возрасте как о критерии нетрудоспособности, поэтому имеется в виду как достижение пенсионного возраста, так и – с учетом положений статьи 38 Конституции РФ о государственной защите материнства и детства – и о несовершеннолетних детях), болезнь, инвалидность, потеря кормильца, воспитание детей. Следует также подчеркнуть, что другие виды социальных рисков, выступающих основаниями для социального обеспечения, устанавливаются законом.
Если в структуре национального законодательства имеется кодифицированный акт о социальном обеспечении, формализация социальных рисков в нем, как правило, осуществляется с большей четкостью и на основе установленных им принципов национальной системы социального обеспечения. Так, статьей L. 111-1 Кодекса социального обеспечения Французской Республики установлено, что система социального обеспечения защищает трудящихся, а также иных граждан, проживающих на территории страны, и членов их семей от рисков различного характера, которые приводят к снижению либо исчезновению способности обеспечить себе средства к существованию, а также в связи с наличием семейных обязанностей. Обеспечение предоставляется в виде социальных пособий, выплат в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями, пенсий по старости, семейных пособий.
В отсутствие в числе источников права социального обеспечения кодифицированного акта перечень и параметры социальных рисков устанавливаются ординарными законами. Учитывая положения ст. 72 Конституции РФ, относящей социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, они могут быть закреплены как в федеральных законах, так и в законодательстве субъектов РФ. В определенных случаях социальные риски могут устанавливаться в актах органов местного самоуправления, а также в актах социального партнерства – коллективных договорах и соглашениях.
История развития законодательства о социальном обеспечении показывает, что перечень социальных рисков обусловлен многими факторами – общественным строем, состоянием и направлением развития общественных отношений, системой социокультурных ценностей и др. Типичный пример – безработица, которая длительное время не признавалась социально значимым обстоятельством, дающим право на социальное обеспечение.
Таким образом, можно констатировать, что установление перечня социальных рисков – это важный элемент управления ими. Важно также подчеркнуть, что формализация социальных рисков осуществляется государством от имени общества и означает признание им соответствующих социальных обязательств. С другой стороны, формально установленные перечень и параметры социальных рисков, по существу, очерчивают границы реализации конституционного права на социальное обеспечение и позволяют каждому, кто оказался в ситуации социального риска, претендовать на социальное обеспечение в рамках соответствующих социальных обязательств.
4. Способы управления рисками:
1. Предупреждение риска — устранение действия социального риска за счет сохранения трудового дохода при реализации страхового случая. Данный способ управления социальным риском приемлем в развитом социальном государстве с высоким уровнем благосостояния граждан, имеющих такой доход, который сможет покрыть любой материальный ущерб от наступления неблагоприятных условий, связанных с данным социальным риском.
2. Игнорирование риска — отказ от каких- либо способов снижения воздействия ущерба от реализации риска. Сознательный отказ от каких-либо целенаправленных действий государства по поддержке своих граждан в период реализации в их жизни социального риска характерен для стран раннего периода цивилизации, что практически не имеет места в современных развитых государствах.
3. Поглощение риска — прямое покрытие обществом материального ущерба пострадавших граждан, когда государство обеспечивает материальное существование своих граждан, что позволяет классифицировать данный способ управления социальным риском как социальное обеспечение. Социальное обеспечение представляет собой систему финансирования социальной сферы за счет прямых ассигнований из государственных и негосударственных источников. Характерной чертой механизма социального обеспечения является то, что он базируется на безэквивалентности отношений между предоставителем и получателем социальной помощи. Примером этого служит одностороннее оказание финансовой помощи из федерального бюджета (со стороны государства) лицам, пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС, не предусматривающее выполнение последними встречных работ и оказание услуг.
4. Распределение риска — раскладка вероятностного ущерба в пространстве (между всеми членами общества) и во времени по средством механизма социального страхования. Социальное страхование — это совокупность особых замкнутых перераспределительных отношений между всеми гражданами страны по поводу формирования за счет денежных взносов целевых страховых социальных фондов, предназначенных для финансирования мероприятий по покрытию ущерба, возникшего вследствие реализации социального риска. Система социального страхования предполагает эквивалентность финансовых отношений между предоставителем и получателем социальной помощи, так как представляет собой возврат из страховых социальных фондов гражданам части заработка, ранее у них изъятого. То есть пенсионер по старости через механизм социального страхования получает в виде пенсии часть своего заработка, удерживаемую у него в течение всего периода его трудовой деятельности.
Рассматривая перечисленные способы управления социальным риском, видим, что первые два представляют собой косвенные методы государственного управления социальными процессами в обществе — либо проведение активной социальной политики, либо дистанцирование от нее, тогда как третий и четвертый являются прямыми методами государственной социальной поддержки населения, предполагающими определенные социальные мероприятия, которые следует объединить понятием социальной защиты населения. Данное разграничение способов управления социальным риском вызывает специфичные подходы в экономической науке к их оценке. Если косвенные методы государственного управления социальными процессами в обществе воспринимаются достаточно однозначно и не требуют глубокого анализа, то прямые методы финансирования обществом социальной сферы воспринимаются неоднозначно. В экономической литературе нередко происходит их смешение
5.Индивидуальный персонифицированный учет.
Понимание социального риска как объекта социальных обязательств позволяет выделить еще один необходимый элемент системы управления такими рисками. Любое обязательство, в том числе социальное, должно характеризоваться признаком реальности исполнения. Следовательно, принятию таких обязательств государством должна предшествовать оценка социальных рисков, их количественных и качественных характеристик, в том числе степени вероятности реализации. В этой сфере можно отметить такие относительно новые методы управления социальными рисками, как индивидуальный персонифицированный учет и ведение федеральных регистров граждан, имеющих право на определенные виды социального обеспечения. Так, индивидуальный (персонифицированный) учет в обязательном пенсионном страховании представляет собой организацию и ведение учета сведений о каждом застрахованном лице для реализации пенсионных прав. Наряду с другими целями такой учет направлен на информационную поддержку прогнозирования расходов на выплату трудовых пенсий, определения тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, расчета макроэкономических показателей, касающихся обязательного пенсионного страхования, а также создание информационной базы для реализации и совершенствования пенсионного законодательства, для назначения трудовых пенсий на основе страхового стажа застрахованных лиц и их страховых взносов, для оценки обязательств перед застрахованными лицами по выплате трудовых пенсий, срочной пенсионной выплаты .
Персонифицированный учет в сфере обязательного медицинского страхования – это организация и ведение учета сведений о каждом застрахованном лице в целях реализации прав граждан на бесплатное оказание медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования. Его целями являются определение потребности в объемах медицинской помощи в целях разработки программ обязательного медицинского страхования, создание условий для обеспечения гарантий прав застрахованных лиц на бесплатное оказание медицинской помощи надлежащего качества и в соответствующем объеме в рамках программ обязательного медицинского страхования, а также создание условий для осуществления контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования.
Федеральным законом «О государственной социальной помощи» закреплено, что соответствующий регистр ведется в целях обеспечения реализации прав граждан на получение ежемесячных денежных выплат, социальных услуг, социальных доплат к пенсии, а также для обеспечения качественного и эффективного расходования средств, направляемых на ежемесячные денежные выплаты и предоставление социальных услуг. Аналогичные цели указаны в ст.16.1 Закона РФ «О занятости населения в РФ», устанавливающей регистр получателей государственных услуг по содействию занятости населения.
Оценка социальных рисков как метод управления ими, на наш взгляд, актуальна как для нормативного, так и для индивидуального регулирования в рамках соответствующего правового механизма. Если в первом случае ее значение определяется необходимостью четкой формализации социального риска с целью достижения исполнимости соответствующего социального обязательства, то во втором случае оценка социального риска важна для установления фактических обстоятельств, обусловливающих возникновение у гражданина права на социальное обеспечение. Иными словами, на этапе индивидуального правового регулирования в рамках установленных правоприменительных процедур осуществляется назначение пенсий, пособий и других социальных выплат либо предоставление социальных услуг.
Оценка социального риска как юридического факта (или совокупности таких фактов) всегда предшествует компенсации социальных рисков путем предоставления социального обеспечения, с тем чтобы такое обеспечение было обоснованным в каждом конкретном случае. Достижению этих целей, в частности, служат правоприменительные процедуры, осуществляемые органами социальной защиты населения и внебюджетными социальными фондами при решении вопроса об установлении отдельных видов социального обеспечения.
В системе обязательного социального страхования оценка социального риска в рассматриваемом аспекте именуется экспертизой страхового случая. Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (ред. 28 декабря 2013 г.) предоставляет страховщику право при необходимости назначать и проводить экспертизу страхового случая (подпункт 1 пункта 1 ст. 11).
Можно выделить два вида экспертизы страховых случаев: медицинская и правоприменительная. Медицинская экспертиза в системе социального страхования проводится при необходимости оценить состояние здоровья и трудоспособность лица в форме экспертизы временной нетрудоспособности и медико-социальной экспертизы. Первая из названных экспертиз устанавливает факты временной нетрудоспособности, беременности и родов. Задачей медико-социальной экспертизы является установление факта инвалидности, ее группы и причины, а также разработка программы реабилитации инвалида.
Но для квалификации того или иного события как страхового случая заключения медицинской экспертизы недостаточно, поэтому проводится экспертиза, которую можно назвать правоприменительной, поскольку она призвана решить вопрос о возможности применения норм социально-страхового законодательства в конкретной ситуации. Так, например, при назначении трудовых пенсий правоприменительная экспертиза страхового случая осуществляется органами Пенсионного фонда. Они дают оценку сведений, содержащихся в представленных заявителем документах, в том числе – на предмет соответствия данным индивидуального (персонифицированного) учета, принимают меры по фактам представления документов, содержащих недостоверные сведения и т. д.
Однако значение оценки социальных рисков этим не исчерпывается. В системе методов управления социальными рисками важную роль играет оценка последствий компенсации социального риска, позволяющая, по существу, определить эффективность системы социального обеспечения применительно к тем или иным его видам, категориям обеспечиваемых и т.д. Оценки такого рода могут содержаться в программных документах, отчетах о результатах деятельности социальных учреждений и т.д.
Например, основные итоги функционирования пенсионной системы за последнее десятилетие получили свое отражение в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 года № 2524-р. Еще один пример оценки подобного рода в рамках индивидуального регулирования – это оценка результатов реализации индивидуальной программы реабилитации инвалида при прохождении им очередного освидетельствования в учреждении медико-социальной экспертизы. Осуществление оценки последствий и степени компенсации социального риска имеет чрезвычайно важное значение как с точки зрения развития и совершенствования системы социального обеспечения в целом или ее отдельных элементов, так и с позиций повышения эффективности компенсации социального риска в отношении конкретного лица с учетом особенностей его жизненной ситуации. Кроме того, оценка степени компенсации социальных рисков может способствовать выявлению тех рисков, реализация которых может быть предупреждена (в большей или меньшей степени).
Профилактика социальных рисков особенно актуальна в условиях рыночной экономики, когда государство должно стремиться к достижению баланса частных и публичных интересов и зачастую действует в условиях дефицита ресурсов. В правовом механизме управления социальными рисками их профилактика (или предупреждение) может рассматриваться как один из важнейших методов. Система социальной защиты населения должна основываться на принципе приоритета профилактических мер. Профилактика социального риска может претендовать на роль управленческой стратегии как в нормативном, так и в индивидуальном регулировании социально-обеспечительных отношений.
В ряде случаев социальное обеспечение предоставляется только при условии, что не удалось предупредить социальный риск. Например, получить статус безработного и, соответственно, претендовать на пособие по безработице гражданин может лишь в том случае, если попытки его трудоустройства окажутся безуспешными. В этих целях Закон РФ «О занятости населения в РФ» устанавливает, в частности, критерии подходящей работы, сроки признания гражданина безработным и т.д.
Направления и способы предупреждения социальных рисков достаточно разнообразны и зависят от вида социального риска. Если исходить из того, что существует четыре вида социальных рисков – оснований социального обеспечения: риск нетрудоспособности, риск утраты работы, риск семейных обязанностей, риск бедности, то в отношении каждого из них могут быть определены соответствующие методы и меры профилактики. При этом следует подчеркнуть, что не все социальные риски могут быть предупреждены, и применительно к ним уместно говорить о минимизации их возможных негативных последствий. Например, риск старости, точнее, достижения пенсионного возраста можно рассматривать как естественный ход событий в процессе жизни человека, и если к этому моменту удалось сохранить здоровье и трудоспособность, вероятность негативных социальных последствий этого обстоятельства будет минимальна. Следовательно, можно утверждать, что профилактика социального риска может осуществляться и самим гражданином – потенциальным адресатом социальных выплат и услуг.
Профилактика риска утраты работы по большей части носит трудоправовой характер и во многом является обязанностью работодателя. Так, Трудовым кодексом РФ не допускается необоснованное прекращение трудового договора с работником , Законом РФ «О занятости населения в РФ» на работодателя возложены такие обязанности, как оказание помощи в трудоустройстве увольняемым работникам, создание условий для профессионального обучения (в том числе дополнительного) работников, др. Следует также отметить, что вышеуказанным законом закреплен активный характер социальной защиты от безработицы, который предполагает не только предоставление гражданам бесплатных консультаций, бесплатное получение ими в органах службы занятости информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией, в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования, но и их непосредственное участие в поиске работы.
Профилактика производственного травматизма и профессиональных заболеваний (наступление которых может повлечь за собой реализацию социального риска нетрудоспособности) является одной из основных обязанностей работодателя в сфере охраны труда, и имеет целью сохранение жизни и здоровья работника и недопущение реализации причины такого социального риска, как риск ухудшения здоровья.
Иную отраслевую природу имеет требование, закрепленное в ст.9 Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака», согласно которому граждане обязаны не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на благоприятную среду жизнедеятельности без окружающего табачного дыма и охрану их здоровья от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.
Профилактика риска бедности осуществляется, в частности, посредством установления минимальных социальных стандартов (таких как минимальный размер оплаты труда, прожиточный минимум) и определения размеров заработной платы, пенсий, пособий и прочих социальных выплат с учетом соответствующих требований.
Профилактика социальных рисков, безусловно, не исчерпывается приведенными примерами. Более того, она может рассматриваться как самостоятельный предмет научного исследования «на стыке» нескольких отраслей права. Такой вывод возможен и в отношении иных методов управления социальными рисками, проанализированных в данной статье либо только обозначенных в ней. Проблематика же управления социальными рисками в целом, по нашему убеждению, вполне может претендовать на роль нового междисциплинарного и межотраслевого научного направления, результаты разработки которого могут существенно обогатить теоретический инструментарий права социального обеспечения и способствовать повышению эффективности правового регулирования в социальной сфере.
Заключение
Социальная защита – политика государства, направленная на обеспечение социальных, экономических, политических и других прав и гарантий человека независимо от его пола, национальности, возраста, места жительства и других обстоятельств. Появилось множество категорий населения, нуждающихся в той или иной степени социальной защиты, а потому в настоящий момент назначение системы социальной защиты населения состоит в том, чтобы с помощью эффективных средств обеспечивать поддержку нуждающимся в этом группам населения и отдельным гражданам. Государство играет важнейшую роль в организации социальной защиты населения, организуя пенсионное обслуживание и обеспечение пособиями, социальное обслуживание, социальную помощь семье и детям, подготавливая законодательство по социальной защите населения, положения по основам социальной политики, социальные нормативы и рекомендации для разработки региональных социальных программ, обеспечивая внешнеэкономическое и международное сотрудничество, анализируя и прогнозируя уровень жизни различных категорий населения.
Библиографический список
1. Ф3 «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Принят Государственной Думой 30 ноября 2001 года. Одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. От 30 ноября 1994 года № 51 – Ф3.
3. Словарь-справочник по социальной работе / Под ред. Е.И. Холостовой. - М.: Юрист, 2000. - 424 с.
4. Основы экономической теории. Учебное пособие/ Под ред. Камаева В.Д. – М.: Изд.– во МГТУ им. Н.Э.Баумана, 1996. – 284 с.
5. Социальная энциклопедия / Ред. кол. А.П. Горкин, Г.Н. Карелова, Е.Д., Катульский и др. - М: Болыи. Рос. Энц-я, 2000. - 438 с
6. Савинов А.Н. Организация работы органов социального обеспечения: Учебник - М: ИНФРА-М, 2003.
7. Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения. Учебное пособие для ВУЗов. - Ростов-на-Дону:. «Феникс», 2003.
8. Водопьянова Е.А., Гамицкий Д.Г., Каталонов В. Административные барьеры в социальной сфере: опыт исследования и практических действий. - М: 2003.
9. Гусов К.Н. Право социального обеспечения: Учебное пособие -М;ИНФРА-М,2000.
10. Менеджмент социальной работы: Учебное пособие / Комаров Е.И., Войтенко А.И., Ран Н.Г. и др. Под ред. Комарова Е.И., Войтенко А.И. -М.: «Владос», 2001.
11. Основы социальной работы: Учебник /Отв. Ред. П.Д. Павленок - М.: ИНФРА-М., 2003.
12. Савинов А.Н. Организация работы органов социального обеспечения
13. Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России / Под ред. Ярской - Смирновой Е., Романова П. - М; ИНИОН-РАН, 2002.