Види, форми і методи бюджетного контролю
Розділ 10. Податковий контроль
Розділ 11. Митний контроль
Розділ 12. Контрольно-ревізійна робота з бюджету
Розділ 9
СУТНІСТЬ, ПРИЗНАЧЕННЯ
ТА ОРГАНИ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЮ
9.1. Роль і місце фінансового контролю
в бюджетному процесі
Фінансовий контроль у бюджетному процесі охоплює такі види ревізійної та аналітичної діяльності:
— контроль за виконанням основного фінансового плану держави — Державного бюджету, і місцевих бюджетів за доходами і видатками;
— контроль за дотриманням вимог податкового законодавства щодо своєчасного і повного виконання фінансових зобов’язань юридичними особами перед бюджетом;
— збір та аналіз фінансової інформації, у тому числі результатів податкового контролю, пошук резервів збільшення обсягу фінансових ресурсів і вироблення пропозицій з додаткового залучення їх у бюджет;
— забезпечення ефективного, раціонального використання бюджетних коштів шляхом удосконалення нормування витрат, контролю за дотриманням установлених лімітів, норм і нормативів, розроблення і впровадження функціонально розвиненої інформаційної комп’ютеризованої системи касового виконання державного і місцевих бюджетів;
— виявлення і ліквідація диспропорцій у розподілі фінансових ресурсів за галузями економіки і територіями, визначення суспільних пріоритетів з метою диференційованого задоволення потреб у фінансових ресурсах галузей і регіонів;
— виявлення фактів «розбазарювання» державних коштів, їх нецільового використання, безгосподарності, розтрат і розкрадання, проведення профілактичних заходів боротьби з корупцією і хабарництвом.
Отримані в процесі фінансового контролю результати перевірок, їх аналіз є основою для складання нових прогнозів, планів, перегрупування фінансових ресурсів, зміни форм фінансових відносин, розроблення фінансової концепції, у тому числі бюджетної політики.
Фінансовий контроль у бюджетному процесі — це контроль держави на макрорівні, який здійснюється відповідними законодавчими органами влади і державними органами управління під час складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання і контролю за їх виконанням, а також при затвердженні звітів про виконання бюджетів, що входять до бюджетної системи України. Він спрямований на реалізацію фінансової політики держави у сфері бюджетних відносин і за своєю сутністю являє собою комплекс заходів, що вживаються державою з метою забезпечення формування і раціонального використання бюджетних коштів і коштів державних фондів цільового призначення.
В Бюджетному кодексі України виписані повноваження зі здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства такими органами, як Верховна Рада України, Рахункова палата, Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державна контрольно-ревізійна служба, Верховна Рада і Рада міністрів Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами.
Сферою фінансового контролю є всі етапи бюджетного процесу, відображені на рис. 27.
Рис. 27. Фінансовий контроль у бюджетному процесі
У процесі бюджетного планування важливу роль відіграє попередній фінансовий контроль за визначенням обсягу фінансових ресурсів держави і окремих адміністративно-територіальних одиниць, мобілізованих у бюджет, їх розподілом між окремими суспільними потребами. Фінансові органи аналізують прогнозні показники економічного та соціального розвитку, які є основою для розроблення проектів Державного бюджету України і місцевих бюджетів. Особливу увагу приділяють показникам, від яких залежить обсяг бюджетних доходів, а також розмір і структура запланованих видатків. Насамперед це стосується таких показників, як загальний обсяг валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та гуртових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні, прогнозованого рівня безробіття.
Розглядаються й аналізуються також чинники зростання випуску і реалізації продукції, що виробляється різними галузями економіки; чинники зростання рентабельності, скорочення витрат виробництва й обігу; товарообіг, його відповідність грошовим доходам населення; обсяг капіталовкладень та їх забезпечення необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами; дані про зміни складу об’єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню; контингенти в закладах освіти, охорони здоров’я тощо.
На основі такого аналізу Міністерство фінансів України і фінансові органи на місцях розробляють конкретні пропозиції щодо забезпечення намічених видатків фінансовими ресурсами, виявляють можливі резерви зростання бюджетних надходжень.
Розроблення проекту Державного бюджету здійснюється з урахуванням Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік, які визначаються в Бюджетній резолюції. Тому в процесі фінансового контролю звертається увага на відповідність проекту бюджету тим вимогам, які викладені в затвердженій Верховною Радою України Бюджетній резолюції. Основні серед цих вимог такі: посилення соціальної орієнтації бюджету; створення умов для макроекономічної стабілізації економіки та її структурної перебудови; послаблення інфляційних процесів; сприяння стабілізації матеріального виробництва та підвищенню його ефективності; виявлення додаткових джерел доходів бюджету; забезпечення ефективного використання бюджетних коштів.
Ухвалюючи Основні напрями бюджетної політики, Верховна Рада затверджує також граничний розмір бюджетного дефіциту (профіциту), рівень перерозподілу валового внутрішнього продукту через дохідну частину зведеного бюджету України, граничний обсяг державного боргу та його структуру, питому вагу обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнти вирівнювання для місцевих бюджетів, питому вагу капітальних вкладень у видатках Державного бюджету та пріоритетні напрями їх використання, перелік головних розпорядників коштів Державного бюджету і захищених статей видатків бюджету. Ці показники також враховуються при розробленні проекту Державного бюджету і місцевих бюджетів. Відхилення від вимог Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період мають бути обґрунтовані і зазначені окремо.
Вихідною базою для обчислення бюджетних надходжень і видатків на наступний рік є оцінка виконання бюджету за попередній рік або кілька років. Очікуване виконання відповідного бюджету оцінюється Міністерством фінансів України, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами місцевих рад. Для цього використовуються фактичні дані про виконання показників бюджету за минулий період року (наприклад за 3, 6 і 9 місяців) і визначається очікуване виконання на ту частину року, яка залишилась. До уваги беруться також матеріали проведених протягом поточного року ревізій, перевірок, обстежень.
Визначаючи доходи і видатки на новий бюджетний рік, слід врахувати ті фактори, які можуть вплинути на їх розмір і структуру. Велике значення тут має правильна оцінка інфляційних процесів.
Для забезпечення реальності джерел бюджетних надходжень і напрямів видатків важливим є контроль за відповідними розрахунками і обґрунтуваннями, які подають до проекту бюджету головні розпорядники бюджетних коштів. Розрахунки у грошових одиницях мають здійснюватися на основі натуральних показників та норм чи нормативів витрат на розрахункову натуральну одиницю.
Значна увага приділяється аналізу бюджетних запитів поданих головними розпорядниками бюджетних коштів з точки зору їх відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу приймається рішення про включення бюджетного запиту до проекту відповідного бюджету.
Розгляд і затвердження проекту Закону про Державний бюджет України, а також звіту про його виконання, здійснює Верховна Рада в порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України.
Через постійні комітети, депутатські групи та фракції Верховної Ради України контролюються законність, правильність, доцільність і повнота передбачених у Державному бюджеті доходів і видатків згідно бюджетної класифікації. Депутати в постійних комітетах Верховної Ради здійснюють глибокий і всебічний аналіз основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку, доходів і видатків бюджету, обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин, обсягів державного боргу, його структури, в тому числі за типом боргового зобов’язання, планів доходів і кошторисів видатків бюджетних установ, аналізують інвестиційні програми, передбачені на наступний бюджетний період та ін. На засідання профільних комітетів запрошуються керівники міністерств, відомств та інших органів, які детально інформують депутатів про роботу відповідних галузей і про ті заходи, які вживаються для поліпшення фінансово-господарської діяльності підвідомчих підприємств і організацій. Це сприяє повнішому виявленню невикористаних резервів виробництва, зростанню прибутку і додаткових надходжень у бюджет.
У процесі аналізу показників доходів і видатків бюджету особлива увага звертається на їх обґрунтування з урахуванням впливу зміни цін, заробітної плати, норм матеріальних і грошових витрат, змін чинного законодавства щодо податків, визначення впливу зовнішньоекономічних факторів, вишукування можливостей збільшення доходів бюджету і скорочення його видатків.
Розглянувши проект Державного бюджету, Комітети Верховної Ради України формують свої пропозиції до проекту закону про державний бюджет і передають їх до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. При аналізі поданих пропозицій у Комітеті Верховної Ради з питань бюджету забезпечується контроль за дотриманням передбаченого у проекті закону про державний бюджет обсягу державного боргу і податкових надходжень. Пропозиції стосовно збільшення видатків Державного бюджету України мають визначати джерела їх покриття; пропозиції по зменшенню доходів повинні містити обґрунтування стосовно компенсації витрат або види та обсяги видатків, що підлягають відповідному скороченню. Показники, що містяться у підготовлених бюджетним комітетом Висновках та пропозиціях до проекту закону про державний бюджет, мають бути збалансованими. Аналогічні висновки з відповідного бюджету готують виконавчі органи місцевих рад та місцеві державні адміністрації і подають свої пропозиції місцевим фінансовим органам. У цих висновках містяться: загальна оцінка виконання бюджету поточного року; зауваження про недоліки в роботі галузей економіки у процесі виконання бюджету і можливість їх усунення; загальна оцінка поданого на наступний рік бюджету, його відповідність прогнозним показникам економічного і соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці; пропозиції щодо зростання доходів бюджету на основі повнішого виявлення внутрішньогосподарських резервів і можливих скорочень недоцільних бюджетних видатків. Підготовлені висновки і пропозиції щодо проекту відповідного місцевого бюджету передаються в комісію з питань бюджету, яка аналізує їх і робить загальний висновок щодо поданого звіту про виконання бюджету за попередній бюджетний період і проекту бюджету на наступний бюджетний рік.
Загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету здійснює Міністерство фінансів України, яке координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Державний бюджет України, бюджет Автономної Республіки Крим і місцеві бюджети виконуються за розписом відповідно до бюджетних призначень. В процесі виконання бюджету Міністерство фінансів України і місцеві фінансові органи здійснюють прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету. Контролюється своєчасне та повне надходження податків, зборів (обов’язкових платежів) та інших доходів відповідно до законодавства, Доходи бюджету зараховуються на відповідні казначейські рахунки і не можуть акумулюватися на рахунках органів стягнення. Державне казначейство України здійснює контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів затвердженому розпису бюджету. Платежі за дорученнями розпорядників бюджетних коштів можуть здійснюватись лише при наявності відповідного бюджетного зобов’язання і наявності невикористаних бюджетних асигнувань. Якщо під час виконання Державного бюджету фактичний рівень його дефіциту перевищує встановлений або значно знижуються надходження від дохідних джерел, Верховна Рада України за пропозицією Кабінету Міністрів України, приймає рішення про пропорційне скорочення затверджених бюджетних видатків щомісячно за всіма статтями бюджету (крім захищених статей, перелік яких визначається Верховною Радою) до кінця бюджетного року. Пропорційне скорочення Державного бюджету може мати місце також у випадку, якщо в ході його виконання дефіцит бюджету не зменшується, внаслідок чого стає неможливим фінансування передбачених бюджетом заходів. За наявності названих вище обставин Державний бюджет виконується за видатками в тих пропорціях відносно загальної суми видатків бюджету, які були затверджені Верховною Радою України. Міністерство фінансів України здійснює помісячний контроль за дотриманням пропорційного фінансування.
Бюджет Автономної Республіки Крим і місцеві бюджети також виконуються за видатками в тих пропорціях відносно загальної суми видатків відповідного бюджету, які були затверджені Верховною Радою АРК та відповідними Радами народних депутатів. Контроль за пропорційним фінансуванням здійснюється щоквартально міністерством фінансів Автономної Республіки Крим і місцевими фінансовими органами.
Міністр фінансів України персонально відповідає перед Верховною радою України за дотримання Закону про Державний бюджет України. Він зобов’язаний інформувати Верховну Раду України про всі випадки порушення органами державної виконавчої влади і посадовими особами виключного права Верховної Ради України встановлювати податки, збори, інші обов’язкові платежі і визначати законність використання бюджетних коштів. За порушення бюджетного законодавства посадові особи органів державної виконавчої влади несуть дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством.
Контроль за виконанням бюджету та використанням органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевих Рад коштів позабюджетних фондів, створених за участю органів виконавчої влади, здійснює відповідно Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві Ради народних депутатів, які самостійно визначають організаційні форми такого контролю.
Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві держадміністрації та виконавці органи відповідних Рад, Рахункова палата можуть у процесі виконання бюджету вимагати від головних розпорядників бюджетних коштів, органів управління позабюджетних фондів будь-яку інформацію, пов’язану з виконанням бюджету, використанням коштів позабюджетних фондів. Порядок і строки надання такої інформації визначаються відповідними Радами, які можуть також прийняти рішення про залучення аудитора для проведення перевірки виконання бюджету, а також використання коштів позабюджетних фондів виконавчим органом влади чи органами управління позабюджетних фондів.
З метою посилення державного контролю за виконанням бюджету з 1 лютого 1997 р. запроваджено касове виконання Державного бюджету через Державне казначейство. У зв’язку з цим фінансування міністерств, інших центральних органів виконавчої влади — головних розпорядників коштів Державного бюджету забезпечується через Головне управління Державного казначейства.
Головне управління Державного казначейства фінансує видатки підприємств, установ та організацій у межах асигнувань, передбачених у державному бюджеті, через територіальні органи Державного казначейства. Для цього щорічно, в місячний термін після затвердження Державного бюджету, головні розпорядники коштів Державного бюджету повинні подавати Головному управлінню Державного казначейства погоджений з Міністерством фінансів зведений кошторис доходів і видатків у розрізі підприємств, установ і організацій.
Указом Президента України від 28 лютого 1997 р. «Про заходи щодо забезпечення наповнення Державного бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни» встановлено порядок затвердження кошторисів доходів і видатків бюджетних організацій. Кошторис є основним документом, який визначає загальний обсяг, цільовий напрямок і поквартальний розподіл коштів. За відсутності в органах Державного казначейства затверджених в установленому порядку кошторисів фінансування або оплата витрат не здійснюється. Крім того, з метою посилення фінансово-бюджетної дисципліни і створення умов для своєчасної виплати заробітної плати, стипендій, пенсій інших соціальних виплат посилюється бюджетний контроль за використанням коштів бюджетними організаціями. Установлена така черговість здійснення виплат і платежів:
— заробітна плата та прирівняні до неї платежі;
— оплата харчування та медикаментів;
— оплата комунальних послуг;
— інші платежі.
Бюджетним організаціям забороняється витрачати кошти на цілі, непередбачені затвердженими кошторисами доходів і видатків та понадлімітне використання бюджетних асигнувань; розміщувати за рахунок відповідного бюджету замовлення на продукцію, роботи і послуги, фінансування яких не передбачене відповідними бюджетами чи затвердженими у встановленому порядку кошторисами доходів і видатків.
Територіальні органи Державного казначейства здійснюють видатки Державного бюджету в межах коштів, отриманих від вищого органу Державного казначейства.
На підставі поданих розпорядником бюджетних коштів платіжних доручень, до яких додаються відповідні рахунки, рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, трудові угоди, договори на виконання робіт, акти виконаних робіт, тощо, орган Державного казначейства перераховує кошти за надані послуги, виконані роботи безпосередньо суб’єктам господарської діяльності.
Перехід до казначейського виконання Державного бюджету означає створення єдиного казначейського рахунку, який об’єднав у систему бюджетні рахунки, відкриті на ім’я органів Державного казначейства, та поточні рахунки розпорядників державних коштів, які були відкриті в установах комерційних банків. Це дало змогу запобігти розпорошенню бюджетних коштів, забезпечити відлагоджений попередній фінансовий контроль з боку держави за їх раціональним використанням, дотриманням фінансової дисципліни державними органами, тобто контроль за виконанням вимог законів, що регулюють фінансові взаємовідносини різних суб’єктів господарювання з державою.
Реалізація принципу єдиного казначейського рахунку Державного казначейства в НБУ дає змогу мати точну, вичерпну інформацію про щоденний стан державних фінансів, керуючись якою можна маневрувати державними коштами з метою їх найраціональнішого використання.
Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна контрольно-ревізійна служба України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад, головні розпорядники бюджетних коштів у межах своїх повноважень можуть призупиняти бюджетні асигнування у разі:
— несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету;
— невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів;
— подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;
— порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов’язань;
— нецільового використання бюджетних коштів.
У разі виявлення бюджетного правопорушення до винних осіб можуть застосовуватись адміністративні стягнення та зупинятись операції з бюджетними коштами.
Бюджетному контролю приділяється значна увага в усіх країнах світу. Залежно від специфіки форм державного устрою, національних традицій система фінансового контролю організована по-різному. Як правило, в усіх країнах є спеціальні інституції парламентського контролю за витрачанням державних коштів. У США це Головне контрольне управління Конгресу на чолі з генеральним контролером, у Великобританії — Національна ревізійна рада, очолювана головним ревізором, у Канаді — Генеральний контролер, у Фінляндії — п’ять державних ревізорів, у ФРН, Франції, Угорщині — Рахункові палати.
Поряд з інститутом парламентського контролю у більшості країн одночасно і паралельно функціонують урядові контрольно-ревізійні системи. У США це Адміністративно-бюджетне управління при президентові, система інспекторських служб у федеральних відомствах, урядових установах, у Фінляндії — Ревізійне управління державного господарства, яке входить до Міністерства фінансів. У деяких країнах створено спеціальні органи, які контролюють не тільки бюджетно-фінансову, а й всю роботу державного апарату. В Японії таку функцію виконує Управління адміністративного контролю при Канцелярії прем’єр-міністра, яке має своїм завданням також підготовку пропозицій щодо удосконалення структури державного управління, укріплення службової дисципліни державних чиновників, боротьба з корупцією і бюрократизмом.
Контрольно-ревізійні органи зарубіжних країн здійснюють головним чином контроль за витрачанням державних коштів і використанням державного майна міністерствами, відомствами та іншими органами управління, перевіряють виробничо-фінансову діяльність приватних фірм з виконання державних замовлень і урядових програм, страхові установи, благодійні фонди й установи та ін. Державна рахункова палата Угорщини контролює також діяльність податкового управління, Державної митниці, управління гербових зборів і навіть фінансову діяльність партій.
Контрольно-ревізійні інститути незалежні у своїй діяльності від органів управління. Правовою гарантією такої незалежності є діючий порядок призначення і затвердження керівників контрольно-ревізійних органів. Строк їх повноважень більш тривалий, ніж визначені строки повноважень самих парламентаріїв. Так, для керівників контрольно-ревізійних органів США установлені строки повноважень 15 років, Канади — 10, ФРН, Австрії і Угорщини — 12 років.
Витрати на утримання контрольно-ревізійної системи затверджуються парламентом за окремим кошторисом, що також є важливою гарантією її незалежності.
Створення ефективної контрольно-ревізійної системи в Україні і координація діяльності всіх контрольних органів і служб є одним з важливих напрямів подальшого вдосконалення фінансового контролю. З цією метою необхідно передбачити заходи щодо посилення ролі державного і відомчого контролю, розвитку муніципального та аудиторського контролю, комп’ютеризації контрольних органів і створення єдиної комп’ютерної мережі, що б дало змогу координувати їх діяльність.
Не менш важливим завданням є розроблення методичної бази контролю з урахуванням особливостей об’єктів контролю, а також залучення до ревізійної роботи кваліфікованих спеціалістів.
Створення ефективної цілісної системи фінансового контролю пов’язується із розробкою Концепції вдосконалення державного фінансового контролю та прийняттям базового закону «Про фінансовий контроль в Україні». Передбачено, зокрема, закріплення в Законі структури системи та статусу і функцій суб’єктів фінансового контролю, основних засад його методологічного і методичного забезпечення; правових норм взаємодії органів фінансового контролю з правоохоронними органами та дерегулювання підприємницької діяльності шляхом законодавчого обмеження створення нових органів фінансового контролю, визначення і розмежування їх функцій, обмеження застосування деяких форм фінансового контролю та втручання правоохоронних органів і органів державного фінансового контролю у діяльність суб’єктів господарювання. За однією із контролюючих служб має бути закріплена роль координатора з правом приймати останнє рішення у спірних питаннях. В США — це Рада економічних консультантів при Президенті і Агентство по національній безпеці, в Німеччині — Відділ принципів економічної політики в складі Міністерства економіки, у Росії — Міжвідомча комісія по економічній безпеці при Раді Безпеки, в Україні — Міжвідомча комісія з питань державного фінансового контролю, створена при Раді Національної безпеки і оборони України. Проте і надалі залишається необхідність створення Державної координаційної ради з питань фінансового контролю, яка взяла б на себе координацію дій всіх структур щодо розробки і реалізації заходів, спрямованих на удосконалення державного фінансового контролю. Вдосконаленню контрольно-ревізійної роботи в Україні сприяло б створення Асоціації по співробітництву органів державного фінансового контролю, що уже зроблено в ряді країн, в тому числі і у Російській Федерації.
Види, форми і методи бюджетного контролю
Бюджетний контроль є важливою складовою фінансового контролю. Завдання фінансового контролю, його види, форми і методи, суб’єкти й об’єкти залежать від рівня здійснення контролю. Відповідно до побудови економічної системи розрізняють фінансовий контроль на макро- і мікрорівнях. Бюджетний контроль належить до макрорівня, де об’єктом фінансового контролю є державні фінанси. Оскільки бюджет держави, як уже зазначалось, охоплює все суспільство, то і суб’єктами бюджетного контролю є, з одного боку, державні органи влади й управління, а з іншого — юридичні та фізичні особи.
Фінансовий, у тому числі бюджетний, контроль є одним з функціональних елементів управлінської діяльності у сфері фінансів. Оскільки фінанси, і насамперед бюджет, пов’язані з вартісним розподілом і перерозподілом валового внутрішнього продукту, вони мають властивість кількісно (через фінансові ресурси і грошові фонди) відбивати відтворювальний процес в цілому й окремі його фази, регулювати пропорції, які складаються в процесі формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів цільового призначення.
За допомогою методів фінансового впливу на розвиток соціально-економічних процесів у суспільстві фінансовий контроль дає можливість суб’єкту управління (керуючій системі) через використання вартісних показників впливати на функціонування і фактичний стан керованого об’єкта, оцінити обґрунтованість та ефективність прийнятих управлінських рішень, виявити допущені відхилення від вимог цих рішень, установити їх причини, у разі необхідності скоригувати раніше прийняті рішення і вжити заходи щодо усунення несприятливих ситуацій. Таким чином, через фінансовий контроль реалізується на практиці об’єктивно притаманна фінансам в цілому і бюджету зокрема контрольна функція. За своєю сутністю бюджетний контроль являє собою сукупність дій уповноважених органів щодо перевірки складання і виконання бюджету і пов’язаних з цим питань діяльності суб’єктів господарювання й управління з використанням специфічних форм і методів його організації.
Для більш чіткого визначення сфери контрольних функцій відповідних органів на всіх рівнях управління і раціональної організації бюджетного контролю його, як і фінансовий контроль в цілому, класифікують за видами, формами і методами.
Залежно від суб’єктів, які здійснюють контроль, розрізняють державний, муніципальний, відомчий, внутрішній, громадський і аудиторський бюджетний контроль.
Склад органів бюджетного контролю залежить від структури фінансового апарату держави, яка, у свою чергу, визначається державним устроєм і функціями державних органів, закріпленими в Конституції країни.
Основна особливість державного контролю полягає в тому, що він є позавідомчим, проводиться стосовно будь-якого суб’єкта незалежно від його відомчої належності і підпорядкування.
Цей контроль здійснюється державними органами законодавчої і виконавчої влади і спеціальними державними органами контролю.
Верховна Рада України проводить державний бюджетний контроль під час визначення основних напрямів бюджетної політики, розгляду проекту Державного бюджету на новий бюджетний рік, унесення змін та доповнень до затвердженого бюджету, розгляду і затвердження звіту про виконання Державного бюджету за минулий бюджетний період, прийняття законодавчих актів щодо виконання бюджету. Контроль за витрачанням державних коштів, дотриманням норм бюджетного законодавства, за реалізацією бюджетної політики органами виконавчої влади покладений на спеціально створені при Верховній Раді постійні комітети та Рахункову палату.
Комітети Верховної Ради України беруть участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням Державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання бюджетних коштів. Одним із провідних є Комітет з питань бюджету, який забезпечує контроль за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та підготовку відповідного висновку, заслуховує звіти про стан виконання Державного бюджету України, в тому числі звіти розпорядників бюджетних коштів, здійснює контроль за використанням коштів резервного фонду державного бюджету та дотриманням бюджетного законодавства.
До повноважень Рахункової палати по контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за:
— використанням коштів Державного бюджету України відповідно до Закону України про Державний бюджет України;
— утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу України;
— ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України;
— використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках.
Президент України забезпечує бюджетний контроль під час розгляду проекту Закону про Державний бюджет України на наступний рік і внесення його на розгляд Верховної Ради. Президент України також має право приймати рішення щодо забезпечення реалізації бюджетної політики і посилення фінансово-бюджетної дисципліни. Згідно зі статтею 106 Конституції України Президент має право звертатись до Верховної Ради, а також до Кабінету Міністрів з Посланням, присвяченим проблемам бюджетної політики.
У 1995 р. при Президентові України був створений Національний аудиторський комітет, основними завданнями якого є: аналіз ефективності, доцільності і правильності використання державних грошових коштів органами державного управління; перевірка стану і достовірності бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, Національному банку України, інших центральних органах державної виконавчої влади; проведення експертизи цільового використання державних і валютних кредитів і кредитів, за якими держава є гарантом; з’ясування причин і умов, які призводять до порушень фінансово-господарської дисципліни і розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків.
Важливі функції у державному бюджетному контролі виконує Кабінет Міністрів України, який організовує і контролює процес складання проекту Державного бюджету і його виконання. Від уряду контроль здійснює Міністерство фінансів України (центральний апарат та місцеві фінансові органи) і створені при ньому Державне казначейство та Державна контрольно-ревізійна служба. Кожний з цих органів державного бюджетного контролю має свої функціональні обов’язки і завдання. Фінансові органи на чолі з Міністерством фінансів контролюють процеси мобілізації і використання бюджетних коштів. Їх діяльність спрямована на забезпечення дотримання законності і доцільності витрачання коштів, виконання зобов’язань перед бюджетом, підвищення ефективності суспільного виробництва. Міністерство фінансів виконує функції як державного, так і відомчого контролю. Державний контроль здійснюється стосовно головних розпорядників бюджетних коштів, які отримують асигнування з бюджету, та платників податків і обов’язкових платежів до бюджету. Відомчий контроль пов’язаний з перевіркою роботи фінансових органів щодо складання і виконання бюджету.
Головним завданням Державної контрольно-ревізійної служби є здійснення ревізій і перевірок з питань законності, ефективності та цільового використання коштів державного та місцевих бюджетів, цільового використання і своєчасного повернення кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України, достовірності звітності про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів і кошторисів.
Державна контрольно-ревізійна служба України щомісячно надає Верховній Раді України та Міністерству фінансів узагальнені результати звітів про проведені перевірки. Створення Державного казначейства пов’язане з необхідністю посилення державного бюджетного контролю за виконанням Державного бюджету. Казначейство здійснює бухгалтерський облік всіх надходжень та витрат бюджету, встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, значну увагу приділяє контролю за відповідністю платежів взятим зобов’язанням та бюджетним асигнуванням.
Утвердження правових засад місцевого самоврядування і розширення сфери відповідальності територіальних громад, органів та посадових осіб за вирішення місцевих справ дають підставу виділити такий вид бюджетного контролю, як муніципальний. Це контроль органів місцевого самоврядування, який здійснюють органи представницької та виконавчої влади місцевих Рад через відповідні комісії Рад народних депутатів і місцеві фінансові органи.
Об’єктом муніципального бюджетного контролю є місцеві бюджети, фінансова діяльність бюджетних установ, підприємств і організацій комунальної власності, що використовують бюджетні кошти.
Забезпечення надійних фінансових основ місцевої влади і фінансової автономії місцевого самоврядування сприяють подальшому розвиткові муніципального фінансового контролю. До речі, сам термін «муніципальний» у перекладі з латинської означає «беру на себе тягар».
Контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється:
— Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами;
— Радою Міністрів Автономної Республіки Крим — стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів Автономної Республіки Крим;
— обласними державними адміністраціями — стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;
— міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі — стосовно районних в цих містах бюджетів;
— районними державними адміністраціями — стосовно міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об’єднань бюджетів;
— виконавчими органами міських рад — стосовно бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.
Суб’єктами відомчого бюджетного контролю є контрольно-ревізійні служби галузевих міністерств, відомств та інших вищих органів управління, які отримують асигнування з бюджету. Відомчий контроль поширюється на підвідомчі підприємства, організації та установи. До функцій відомчого контролю належать: перевірка законності господарських і фінансових операцій, контроль за використанням матеріальних і фінансових ресурсів, у тому числі бюджетних коштів; перевірка збереження грошових коштів і матеріальних цінностей; правильність постановки бухгалтерського обліку, а також достовірність бухгалтерської звітності; проведення ревізій на підвідомчих підприємствах і організаціях з метою здійснення контролю за цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів.
Внутрішній контроль здійснюється бухгалтерськими, фінансовими та іншими функціональними службами підприємств, організацій, установ. Сферою внутрішнього бюджетного контролю насамперед є бюджетні організації та установи. Об’єкт контролю — фінансова діяльність самого підприємства та його структурних підрозділів. Безпосередньо на головного бухгалтера покладена відповідальність за правильну організацію бухгалтерського обліку, своєчасне складання бухгалтерської звітності, за правильне і своєчасне перерахування платежів у бюджет і централізовані цільові державні фонди, цільове й ефективне використання бюджетних коштів. Контроль має дискретний характер (від лат. discretus — відокремлений, відособлений, перервний).
Громадський бюджетний контроль здійснюється громадянами країни та організаціями громадян. Наявність розвинутої системи зв’язку з громадськістю дає змогу врахувати зауваження і пропозиції спеціалістів у процесі складання і виконання бюджету.
Громадський бюджетний контроль може здійснюватись групами спеціалістів, які створюються при парламентських комітетах і комісіях Рад народних депутатів, а також безпосередньо на підприємствах, в установах та організаціях на основі добровільності й безоплатності.
Підтримка громадськості і широка гласність — запорука високої ефективності діяльності контрольно-ревізійних органів у зарубіжних країнах. Так, у Франції річні доповіді Рахункової палати президенту і парламенту публікують в офіційному журналі разом з відповідями заінтересованих міністерств. У Головному контрольно-ревізійному управлінні США є відділ зв’язку з громадськістю і відділ громадської інформації, діє безплатний телефонний канал, по якому кожний громадянин може анонімно повідомити про фінансові або інші зловживання у державних установах.
Основною запорукою дійовості та ефективності громадського бюджетного контролю є відкритість і гласність бюджетного процесу, забезпечення доступу до інформації про бюджет кожному громадянинові. В Україні громадський контроль ще не набув належного значення. Власне, він має бути основним видом контролю, адже з фінансового погляду контролювати має насамперед той суб’єкт, який виділяє кошти. В Посланні Президента України до Верховної Ради України на 2000—2004 роки зазначено, що всі бюджетні та позабюджетні кошти повинні бути підзвітні, тобто громадськість має знати, на що і як вони витрачаються, а державна влада має бути діловою, скромною, моральною та відкритою для громадського контролю. Бюджет держави формується головним чином за рахунок податків, носіями яких (незалежно від того, хто сплачує податки) є громадяни. Отже, основним суб’єктом бюджетного контролю мають бути громадяни, або, як їх визначають з фінансової точки зору, платники податків. Якщо платникам податків не подобається бюджетна політика держави, то вони переобирають органи влади, домагаються відставки уряду. При цьому кожний громадянин може отримати вичерпну інформацію про бюджети. Має існувати збалансована система суперечностей: громадяни контролюють державу, держава — громадян, що і є основою оптимізації бюджету.
Важливу роль у бюджетному контролі відіграє аудиторський контроль, який здійснюють незалежні аудиторські фірми за договорами з підприємствами і підприємцями.
Аудит може бути обов’язковим та ініціативним. Обов’язкова аудиторська перевірка проводиться у випадках, установлених законодавством, ініціативна — за рішенням підприємств або власника. Аудит визначає відповідність фінансово-господарської діяльності законодавству, а також достовірність її відображення в системі бухгалтерського обліку і звітності. На договірних засадах аудиторська фірма надає підприємству-замовнику різні аудиторські послуги щодо удосконалення бухгалтерського обліку і контролю фінансово-господарської діяльності, консультації з питань поліпшення комерційних результатів. Аудиторський контроль є важливою передумовою забезпечення достовірності бухгалтерського обліку та звітності, що визначає реальність взаємовідносин з бюджетом.
Разом з тим, звіти про аудит мають конфіденційний характер, тому без зміни законодавства не можуть подаватися Міністерству фінансів. Практика свідчить, що сьогодні поза контролем держави залишається цілий ряд ключових питань діяльності як державних, так і недержавних підприємницьких структур, безпосередньо пов’язаних з бюджетами України і використанням державної власності. У зв’язку з тим, що контролюючі органи фактично позбавлені права контролю за економічною стороною діяльності платників податків (чому вона в багатьох випадках дуже неефективна, а то й збиткова), формуванням бізнес-плану, то можна констатувати, що в системі управління державою практично відсутня функція незалежного аудиту дохідної частини бюджетів України. А якщо немає такого аудиту, то неминучий дефіцит професійних пропозицій відносно реальних джерел наповнення бюджетів, розширення їх фінансової бази і покращення фінансового стану підприємств.
Відсутній також належний державний контроль за використанням державної і комунальної власності та фінансових ресурсів підприємств, які функціонують на основі цієї власності. До другої половини 2001 р. фінансові плани цих підприємств навіть не надавалися для ознайомлення і не затверджувалися ні Міністерством фінансів, ні місцевими фінансовими органами, хоча ця власність є важливою складовою загальних активів держави. На жаль, державний аудит використання цієї власності сьогодні не мають права здійснювати ні Рахункова палата, ні органи контрольно-ревізійної служби, ні фінансові органи.
Зміст і завдання бюджетного контролю залежать від часу проведення контрольних дій, тобто від його віддаленості від моменту здійснення фінансових операцій. За цим критерієм контроль підрозділяють на попередній, поточний і наступний.
Попередній бюджетний контроль проводиться на стадіях складання і розгляду проекту бюджету та кошторисів бюджетних установ. Прийняття управлінських рішень щодо бюджету має базуватись на глибокому аналізі та варіантних прорахунках очікуваних макроекономічних показників і фінансових результатів суб’єктів господарювання. Експертна оцінка фінансової ефективності управлінських рішень дає можливість вибрати найоптимальніший варіант використання державних фінансових ресурсів, виявити резерви їх зростання, не допускати надмірностей і зловживань у витрачанні бюджетних коштів. Попередній контроль має надзвичайно важливе значення у бюджетному менеджменті. Адже, як це вже неодноразово підкреслювалось, виконується затверджений бюджет. Якість бюджетного процесу визначається якістю затвердженого бюджету. Саме налагоджений попередній контроль дає можливість уникнути помилок і прорахунків і забезпечує належний якісний рівень прийнятого бюджету.
Поточний бюджетний контроль полягає у контролі за відповідними операціями в процесі виконання бюджету. Мета цього контролю — по-перше, сприяти виконанню прийнятого бюджету, тобто забезпеченню відповідності між надходженням доходів і фінансуванням видатків у бюджетному розписі. По-друге, поточний контроль повинен перевіряти обґрунтованість виконання бюджету. Фінансування з бюджету здійснюється за планом, але в міру досягнення реальних результатів діяльності розпорядників коштів. Таким чином, поточний контроль має забезпечити цільове і раціональне використання бюджетних коштів.
Наступний бюджетний контроль проводиться після здійснення фінансових операцій. У бюджетному процесі він виявляється в перевірці виконання бюджету, кошторисів бюджетних установ та фактичного використання бюджетних асигнувань. Мета наступного контролю — виявити невикористані резерви у формуванні та використанні коштів бюджету, порушення законодавчих і нормативно-правових актів, перекручення у звітності, вжити заходи щодо виправлення і попередження порушень, підвищення ефективності організації бюджетної роботи.
Усі названі форми бюджетного контролю перебувають у тісному взаємозв’язку і взаємозалежності. Здійснюють їх усі органи, які виконують контрольні функції.
Методи бюджетного контролю — це конкретні способи і прийоми його здійснення. До них належать перевірки, обстеження, аналіз та ревізії. Перевірки здійснюються з метою докладного вивчення окремих питань складання і виконання бюджету. У процесі перевірок виявляються порушення фінансової дисципліни, намічаються заходи щодо їх ліквідації.
Обстеженняполягає у глибокому знайомстві з окремими елементами бюджетного процесу. Воно дає змогу виявити позитивні і негативні чинники, які впливають на ефективність діяльності суб’єктів бюджетного процесу, зробити висновки щодо вдосконалення їх роботи.
Аналіз як метод контрольної роботи являє собою дослідження бюджетного процесу в цілому й окремих його елементів. Основне завдання аналізу — оцінка рівня бюджетної роботи, виявлення проблем та встановлення їх причин, визначення шляхів вирішення цих проблем і напрямів удосконалення бюджетного процесу.
Основні аналітичні методи: побудова системи взаємозв’язаних таблиць, деталізований аналіз окремих статей доходів і видатків, факторний аналіз.
Ревізія — це система контрольних дій, спрямованих на всебічну перевірку діяльності всіх суб’єктів бюджетного процесу з метою встановлення законності здійснених операцій, дотримання фінансової дисципліни, порядку і правил організації обліку, достовірності звітності. Залежно від об’єкта і обсягу матеріалу, який використовується, ревізії поділяються на повні, часткові, тематичні, комплексні, наскрізні.
Повні ревізії передбачають контроль усієї діяльності, при часткових (неповних) ревізіях перевіряють лише окремі елементи бюджетного процесу або окремі операції з виконання бюджету і використання бюджетних коштів.
Тематичні ревізії — це перевірка ряду суб’єктів з окремих питань. Їх мета — отримати загальну характеристику стану бюджетної роботи з конкретного питання.
Комплексні ревізії дають змогу глибоко вивчити широке коло питань, які характеризують усі сторони бюджетного процесу чи діяльності окремого його суб’єкта. Ці ревізії проводяться ревізійними бригадами, до складу яких входять спеціалісти з різних напрямів і елементів бюджетної роботи.
Наскрізні ревізії охоплюють усі напрями та елементи бюджетної роботи та всіх суб’єктів бюджетного процесу певного бюджету.
Залежно від повноти охоплення даних розрізняють ревізії суцільні і вибіркові. Суцільні ревізії передбачають перевірку бюджетного процесу шляхом вивчення й аналізу всіх бухгалтерських документів і облікових записів за певний період. При вибіркових ревізіях перевіряються не всі бухгалтерські документи, а лише їх частина в кожному місяці встановленого періоду або за кілька місяців. Якщо при вибірковій перевірці виявляються серйозні порушення або зловживання, то на цій ділянці проводиться суцільна ревізія.
Залежно від характеру організації ревізії бувають планові, позапланові, додаткові і повторні. Планові ревізії проводять відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи контролюючих органів. Позапланові — це ревізії, які здійснюються за спеціальними завданнями вищестоящих організацій або на вимогу судових органів і прокуратури. Додаткові ревізії проводять тоді, коли під час першої ревізії не повністю розкриті факти порушень бюджетного процесу. Повторні ревізії звичайно здійснюють після планової, щоб перевірити, як ліквідуються недоліки, зазначені в акті ревізії.
За джерелами даних, які слугують базою для проведення ревізії, розрізняють документальний і фактичний фінансовий контроль. Документальний фінансовий контроль полягає в тому, що всі бюджетні операції перевіряються на основі тих документів, які в бухгалтерському обліку слугують підставою для бухгалтерських записів. Серед основних прийомів документального контролю виділяють: формальну й арифметичну перевірку документів; юридичну оцінку відображених у документах бюджетних операцій; суцільне і вибіркове спостереження; зустрічну перевірку документів або записів в облікових реєстрах шляхом звіряння їх з цими самими даними в інших суб’єктів бюджетного процесу. Фактичний контроль охоплює перевірку фактичної наявності грошових коштів і матеріальних цінностей.
Основний прийом фактичного контролю — інвентаризація, яка дає змогу встановити реальну наявність і реальний стан об’єктів, які ревізуються, фактичне здійснення операцій, які відображені в документах. Документальний і фактичний контроль взаємно доповнюють один одного, і їх поділ має умовний характер.