Вопрос 51. Практика регулирования служебного поведения государственного служащего.
Государственная служба представляет собой не только правовую, социальную и организационную систему, но и этическую. Она выступает носителем должной морали, нравственных ценностей, ориентирует людей на соблюдение моральных норм. Давно замечено, что стабильность и надежность государственной службы зависят не только от профессиональной подготовки, но и от нравственных качеств чиновников.
Этика государственной службы представляет собой систему морально-нравственных норм, предписывающих определенный тип человеческих взаимоотношений на государственной службе. Этика государственной службы включает в себя принципы, правила и нормы, выражающие моральные требования к нравственной сущности чиновника, к характеру его отношений с государством, государственными служащими, гражданским обществом. Практика государственной службы свидетельствует, что служебное поведение государственных служащих должно основываться на прочных нравственных принципах.
Под нравственными принципами государственной службы понимается совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности служащего, к характеру его взаимоотношений с государством, на службе у которого он находится, с гражданским обществом, которому он служит, обеспечивая взаимодействие государства и его граждан в защите их прав, свобод и законных интересов. Это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения государственных служащих между собой в процессе их совместной профессиональной деятельности с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной службы.
Следует отметить, что нравственные принципы и нормы служебной деятельности государственных служащих пока не нашли в России нормативного установления. Но правила служебного поведения и требования к нему закреплены в действующем законодательстве <1>. Наука и практика показывают, что общими нравственными принципами служебной деятельности государственных служащих являются следующие принципы.
Принцип служения государству и обществу, требующий бескорыстной и безупречной службы на благо государства и гражданского общества.
Принцип законности. Это важнейший этический принцип, обязывающий должностных лиц, всех государственных служащих неукоснительно соблюдать букву и дух законов, в том числе о государственной службе и кадровой деятельности. В любой правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый правовой акт имеет свою нравственную ценность. Важно, чтобы в законе право и мораль соответствовали друг другу. Этот принцип требует верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, положениями и инструкциями. Для чиновников должно стать правилом, что неисполнение, попрание закона не только противоправно, но и глубоко аморально. К сожалению, у нас еще низок уровень правовой культуры государственных служащих, весьма распространены правовой нигилизм, скептическое отношение к праву. Отсюда проистекают правовая противоречивость и слабость государственной власти, двойные стандарты в правоприменительной практике, безответственность и безнаказанность, правовая безграмотность ряда служащих.
Третьим важнейшим принципом этики является принцип гуманизма, который во многих странах составляет основу современной деловой этики. Этот принцип вытекает из главного требования к государственной службе - служить людям, заботиться о благе людей и конкретизируется в таких этических нормах, как доброжелательность, чуткость, отзывчивость, уважение к каждому человеку; внимание к проблемам людей; признание суверенитета личности и ее достоинства. Требование заботы о реальных людях, внимательного отношения к их проблемам, нуждам и интересам лежит в основе кодексов поведения должностных лиц, их соответствия должностному и профессиональному статусу.
Принцип ответственности, обязывающий государственных служащих нести не только юридическую, но и нравственную ответственность за принимаемые управленческие и кадровые решения. Такой подход не в традициях российской ментальности. Но его надо использовать, брать на вооружение, чтобы чиновники чувствовали моральную ответственность за свое служебное поведение и деятельность.
Принцип справедливости является еще одним фундаментальным принципом этики государственной службы, поскольку он прямо связан с проблемой уважения населения к государственной власти, к служащим государственного аппарата. Всякая несправедливость, допускаемая чиновниками, наносит моральный ущерб авторитету власти в целом. С точки зрения задач государственной службы принцип справедливости означает законное и рациональное использование властных полномочий, защиту прав и законных интересов граждан, удовлетворение их социальных ожиданий. Этический принцип справедливости в государственной службе конкретизируется в ряде этических норм: никогда не дискриминировать одних путем предоставления льгот другим, не допускать субъективизма в оценке личностно-деловых качеств людей и др. <2>.
Принцип лояльности, означающий осознанное, добровольное соблюдение служащими установленных государством, отдельными его структурами правил, норм, предписаний своего служебного поведения. Он предполагает верность государственной службе, уважение и корректность по отношению к государственным и общественным институтам. Он требует, чтобы государственный служащий не наносил вред имиджу государства, всячески способствовал укреплению его авторитета. В соответствии с этим принципом чиновник обязан проявлять лояльность по отношению к государству, государственному строю; политическому большинству, находящемуся у власти (правящей группе); ко всем ветвям власти; к государственным институтам (армии, милиции, министерствам, ведомствам и т.д.); к обществу, населению; к другим государственным служащим.
Принцип политической нейтральности, который требует, чтобы государственная служба и кадровая деятельность были вне политики, вне непосредственной борьбы за власть. Проявление политико-идеологических пристрастий, ориентация на какие-либо политические группировки в системе государственной службы неуместны и вредны. Вместе с тем государственно-служебные отношения не могут не носить политический характер, поскольку государственная служба - это институт государства. А все, что связано с государством и государственной властью, - это явления политические.
Принцип честности и неподкупности, требующий категорического неприятия таких явлений, как коррупция и бюрократизм. Нынешняя организация государственного аппарата и его непрозрачность способствуют коррупции. По сути, любые административные барьеры преодолеваются взятками. Коррупция и бюрократизм властей создают угрозу демократическим ценностям, разрушают веру людей в государство, подрывают авторитет власти.
Признаками коррумпированности государственного служащего являются: незаконность получаемых служащим материальных и нематериальных выгод; злоупотребление властью, использование служебного положения вопреки интересам государственной службы; умышленное использование служебного положения и авторитета занимаемой должности для личного обогащения; наличие личной корысти и личной заинтересованности. Предметом коррупции могут быть: приватизация государственной собственности, распределение бюджетных средств, предоставление льгот и лицензирование, налогообложение и таможенная сфера, здравоохранение и образование, призыв на военную службу <3>.
--------------------------------
Таким образом, нравственные принципы государственной службы понимаются как совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности государственной службы, к кадровой политике и деятельности, к характеру взаимоотношений служащего с государством, обществом и другими служащими.
Отметим, что за рубежом (например, в США и Канаде) нормативное регулирование этических аспектов государственной службы успешно осуществлялось начиная с 1970-х годов, а в Российской Федерации правовые нормы в сфере этики государственной гражданской службы, включая требования к служебному поведению, урегулирование конфликта интересов, возникли сравнительно недавно.
В числе нормативных правовых актов, включающих правила этического поведения государственных гражданских служащих, необходимо назвать Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <4>) (далее - Закон о гражданской службе), Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <5> (далее - Закон о противодействии коррупции), Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" <6> (далее - Указ об общих принципах служебного поведения). К основным вопросам, которые регулируются настоящими нормативными правовыми актами, относятся: служебное поведение гражданских служащих, соблюдение ими ограничений и запретов, а также конфликт интересов на гражданской службе.
Под конфликтом интересов в Законе о гражданской службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Это определение вполне адекватно определению конфликта интересов, данному в Моральном кодексе поведения государственных служащих Совета Европы, т.е. соответствует европейским стандартам. Современные нормативные акты и этические кодексы, принятые в мире, устанавливают, что государственный служащий в любом случае не имеет права извлекать личную выгоду из своего официального положения в своих взаимоотношениях с другими государственными институтами, бизнесом, общественными организациями, гражданами. Сходное определение дано в ст. 10 Закона о противодействии коррупции. Здесь же устанавливаются дополнительные правила в сфере конфликта интересов. Как следует из частей 4, 5, 6 ст. 11 Закона о противодействии коррупции, предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения служебных обязанностей, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Гражданский служащий во избежание конфликта интересов может заявить самоотвод.
23 декабря 2010 г. на заседании Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее - Типовой кодекс) <7>. Отметим, что Типовой кодекс не содержал новых предписаний и объединил уже существующие этические нормы, предусмотренные упомянутыми федеральными законами и Указом Президента Российской Федерации.
В 2011 г. в федеральных органах государственной власти, а также в органах государственной власти субъектов Российской Федерации была проведена работа по утверждению Кодексов этики по образцу Типового кодекса (Например, Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 23 марта 2011 г. N 93 "Об утверждении кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Минюста России и его территориальных органов" (далее - Кодекс этики Минюста России) <8>; Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 22 июня 2011 г. N 2047 "Об утверждении кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства образования и науки Российской Федерации" <9>; Постановление Губернатора Хабаровского края от 25 марта 2011 г. N 29 "Об утверждении кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Хабаровского края.
В качестве примера рассмотрим Кодекс этики Минюста России. Данный Кодекс состоит из четырех разделов: "Общие положения", "Основные принципы и правила служебного поведения государственных служащих", "Этические правила служебного поведения государственных служащих", "Ответственность за нарушение положений Кодекса". В первом разделе излагается цель принятия Кодекса этики, определяется сфера их действия. Основные принципы и правила служебного поведения гражданских служащих изложены во втором разделе, повторяют нормы ст. 18 Закона о гражданской службе и положения Указа о принципах служебного поведения. Этические правила служебного поведения гражданского служащего включают в себя требования морально-этического характера (например, воздержание от грубости, от проявления пренебрежительного тона в общении, предъявления незаслуженных обвинений, проявление вежливости, доброжелательности), нормы делового этикета (например, воздержание от курения).
Таким образом, на сегодняшний день правила этического поведения гражданских служащих закреплены на законодательном уровне и в Указе об общих принципах служебного поведения. Кодексы этики, утвержденные в федеральных и региональных органах государственной власти, фактически представляют собой компиляцию уже существующих норм права и самостоятельных уточняющих правовых положений почти не содержат. Само понятие "этика государственного служащего" в нормативном правовом акте отсутствует, речь идет лишь о служебном поведении государственных служащих.
Еще одной проблемой является недостаточная конкретизация правил этического поведения гражданских служащих. В большинстве своем эти правила сформулированы достаточно абстрактно, иногда в виде принципов, и не могут служить повседневным руководством к действию для гражданских служащих в конкретных ситуациях. Нужны более четкие нормы, рассчитанные на обширный круг ситуаций. Такие правила могли бы быть закреплены в кодексах этики. Однако та форма, в которой такие кодексы приняты повсеместно в настоящее время, не позволяет отступать от законодательства.
Думается, что наиболее подходящей правовой формой закрепления правил этического поведения гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов является Указ об общих принципах служебного поведения, поскольку эта форма обеспечивает единообразное и более оперативное по сравнению с федеральным законом правовое регулирование этического поведения на гражданской службе. В Законе о гражданской службе необходимо предусмотреть соответствующую отсылочную норму. Кроме того, учитывая динамичность соответствующего законодательства, многочисленные кодексы этики будут нуждаться в постоянной актуализации. Следовательно, издание единого кодекса этики для гражданских служащих Российской Федерации позволило бы избежать избыточного нормотворчества.