ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ
§ 1. Общая характеристика этапов
Исследование отечественной истории антимонопольного (конкурентного) регулирования в России позволяет выделять в ней несколько этапов или периодов. Для удобства изложения и упрощения понимания исторического материала в данной области нам представляется целесообразным ограничиться выделением трех основных этапов - периодов, исходя из критерия экономического уклада общества. По этому критерию выделяются:
1) монархический период отечественной истории - с Древней Руси до революций 1917 г.;
2) советский период - с 1917 г. до начала рыночных преобразований в конце 1980-х гг.;
3) современный период - с конца 1980-х гг. по настоящее время.
В первом и третьем периодах Россия (Древняя Русь, Московское государство, Российская империя, Российская Федерация) развивается с экономической точки зрения, в целом как страна с рыночной экономикой. В связи с этим для регулирования экономических отношений применяются правовые механизмы, свойственные рыночной экономике. К таким механизмам относятся и антимонопольные механизмы.
Советскому периоду, если не считать период НЭПа, свойственен иной экономический уклад. Для советского периода в целом были характерны плановая экономика, упразднение частного бизнеса, национализация, государственная монополизация экономики, выступление государства не только в качестве регулятора экономических отношений, но и как единственного хозяйствующего субъекта, если не считать некоторые виды работ на дому, кустарного промысла и некоторых иных весьма немногочисленных видов работ и профессий. Следовательно, в этот период отсутствовала социально-экономическая основа для антимонопольного (конкурентного) права, которое создано для регулирования экономических отношениях в условиях рынка, конкуренции частных субъектов, в том числе для упорядочения этих отношений, защиты интересов потребителей, развития экономики, балансировки публичных и частных интересов.
Вместе с тем в советском периоде особо следует выделить этап т.н. новой экономической политики, или НЭПа. Рынок, и то в весьма ограниченных пределах, проявился в советский период только на этапе НЭПа. Рыночная экономика потребовала и свойственных ей правовых регуляторов, которые и были введены на этом этапе, в том числе и некоторые упраздненные после революций 1917 г. конкурентные (антимонопольные) механизмы.
Отсутствие рыночной экономики и, соответственно, экономической основы, востребованности антимонопольного права, общий курс на государственную монополию и государственное хозяйствование, но вместе с тем фрагментарное и своеобразное использование некоторых антимонопольных и проконкурентных механизмов на этапе НЭПа, метаморфозы трансформации рыночных антимонопольных механизмов в механизмы защиты государственной собственности позволяют выделить советский период в особый этап истории правового регулирования конкуренции и монополии в России.
Третий этап, так же как и первый, характерен наличием экономической основы для антимонопольного регулирования, поскольку на этом этапе происходит переход от плановой экономики и государственного монополизма к рынку, следовательно востребованными вновь становятся антимонопольные (конкурентные) регуляторы, что и обуславливает бурный рост правотворчества в области антимонопольного права и построение новой российской системы антимонопольного регулирования и контроля.
И еще одно общее предварительное замечание по первому, т.н. монархическому периоду. В этом периоде следует особо выделить этап начала формирования современной системы антимонопольного регулирования, пришедшийся на последнюю четверть 19 в. - начало 20 в. и прерванный революционными потрясениями 1917 г. На этом этапе в связи с изменениями экономических реалий, в том числе феноменом промышленной революции, изменением масштабов, видов рынков, ростом их числа, заинтересованностью государства в развитии крупного бизнеса и др. экономическими факторами, происходит переход от устаревшей к тому времени жесткой антиспекулятивной модели антимонопольного регулирования, представленной прежде всего системой уголовно-правовых и гражданско-правовых механизмов, к новой гибкой модели, в основу которой положены прежде всего административно-правовые механизмы, предполагающие предоставление значительных полномочий антимонопольного контроля преимущественно властным субъектам исполнительной власти, а также формирование новых институтов антимонопольного регулирования и контроля, таких как регистрация ограничивающих конкуренцию соглашений, контроль слияний, применение таможенно-тарифного регулирования в целях антимонопольной политики и др.
§ 2. Антимонопольное регулирование в России
монархический период
Антимонопольное регулирование имеет длительную историю. Не вдаваясь в детали исторического развития антимонопольных правовых механизмов в мире <74>, скажем лишь, что первые из известных памятников права в данной области дает нам уже античность. Некоторые зарубежные ученые возводят истоки современного антимонопольного регулирования уже римскому законодательству конца I века до Р.Х. <75>. Возможно, это так, и этот акт, именуемый законом Юлия о хлебе, сведения о котором мы черпаем из Дигест Юстиниана <76>, действительно решал задачи борьбы со спекулятивными монополями, с искусственными препятствиями торговцам, воздвигаемыми самими торговцами исключительно в целях формирования дефицита продуктов и для того, чтобы иметь возможность продавать данные или конкурирующие товары по завышенным ценам. Но есть и некоторые критические мнения, что, возможно, этот акт отражал скорее перипетии политической борьбы того времени.
--------------------------------
<74> Подробнее о развитии антимонопольного права в России и мир см. в изд.: Писенко К.А. Развитие антимонопольного права: от механизмов противодействия локальным спекулятивным монополиям до современной системы антимонопольного регулирования: Монография. М.: РУДН, 2010. 240 с.; а также в изд.: Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации: Курс лекций (учебное пособие) / Под ред. С.В. Запольского. М.: Российская академия правосудия; Статут, 2010. 414 с.; Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации: Курс лекций (учебное пособие) / Под ред. С.В. Запольского. 2-е издание. М.: Российская академия правосудия; Статут, 2011. 414 с.
<75> См.: Жидков О.А. Античные и средневековые предтечи антимонопольного законодательства // Вестн. междунар. ун-та. Сер. 1. Право. Вып. 1. М., 1996. С. 47.
<76> Bas. 60.44 (примеч. ред.). Здесь и далее указанный Титул XII и аннотации к нему приводятся по изданию: Дигесты Юстиниана / Перевод с латинского; отв. ред. Л.Л. Кофанов. Т. VII. Полутом 2. М.: Статут, 2005. 564 с. С. 117.
Эдикт Диоклетиана о ценах 302 г. <77> уже безусловно можно отнести к актам, направленным на борьбу со спекулятивными монополиями и сговорами, направленными на повышение цен на товары. Однако особенностью данного акта является то, что он не вписывался в систему рыночных правовых регуляторов, так как чрезмерно жестко, прямолинейно и негибко пытался решить задачи ценовой дороговизны. Он ранжировал цены на основные товары во всей империи и предусматривал жесточайшие наказание за несоблюдение ценового режима <78>. В силу явных перегибов и напрасно проливаемой крови этот эдикт был вскоре отменен преемниками Диоклетиана <79>.
--------------------------------
<77> См.: Хрестоматия по истории Древнего мира / Под ред. В.В. Струве, М., 1953. С. 253 - 254.
<78> См.: Эдикт Диоклетиана о ценах // Хрестоматия по истории Древнего мира / Под ред. В.В. Струве. М., 1953. С. 253 - 254.
<79> См.: Жидков О.А. Античные и средневековые предтечи антимонопольного законодательства // Вестн. междунар. ун-та. Сер. 1. Право. Вып. 1. М., 1996. С. 48.
Недвусмысленный пример античного законодательного антимонопольного регулирования, которое, к тому же, выражало рыночные принципы правового регулирования хозяйственных отношений, относится к периоду конца V века от Р.Х. Конституции императоров Льва Великого и Зенона, включенные впоследствии в Кодекс Юстиниана, представляют собой весьма интересные и ранние образчики правового противодействия монополизму. Эти акты, во-первых, запрещают любые монополии, кроме монополии на соль. Во-вторых, они запрещают картельные соглашения, направленные на фиксацию цен на товары (ценовые соглашения), а также некоторые другие соглашения картельного типа. За нарушение данных запретов предусматриваются весьма суровая ответственность и санкции, имеющие правда, по преимуществу экономический характер. Кроме того, данные конституции устанавливают жесткие санкции для чиновников (безотносительно уровня их служебного положения), которые, будучи обязанными следить за применением указанных антимонопольных правил в жизнь, будут по соображениям ли нерадения или коррупции способствовать их нарушению <80>.
--------------------------------
<80> См.: Кодекс Юстиниана. Титул 4.59. Перевод с английского языка текста Титула 4.59 "О монополиях..." Кодекса Юстиниана по изданию: Annotated Justinian Code By Fred H. Blume Edited by Timothy Kearley // http://webu2.upmf-grenoble.fr/Haiti/Cours/Ak/ (перевод с английского - К.А. Писенко).
Монополизм и антимонопольное регулирование известны также и Средневековью, и Новому времени, и дальнейшим периодам <81>. Антимонопольное право развивалось и/или видоизменялось, обретая новые формы, несколько меняя свое содержание в зависимости от особенности социально-экономических вызовов соответствующей эпохи и особенностей развития соответствующего государства. Этот процесс продолжается и поныне.
--------------------------------
<81> См., в частности: Жидков О.А. Античные и средневековые предтечи антимонопольного законодательства // Вестн. междунар. ун-та. Сер. 1. Право. Вып. 1. М., 1996. С. 47 - 52; Каминка А.И. Основы предпринимательского права / Под ред. и с предисловием В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2007. Сер. "Русское юридическое наследие"; Каминка А.И. Очерки торгового права. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 547; Antitrust Law and Economics in a Nutshell / By Ernest Gelihorn, William E. Kovachic. West Publishing Co., 1994 (Антитрестовское законодательство и экономика). Copyright 1995. Международный институт права США.
Россия в этом процессе в целом не является и не являлась каким-либо исключением, если не считать советский период. В остальное же время истории нашего Отечества - и в его дореволюционный, и современный периоды - антимонопольное регулирование было и является важной составной частью правовой системы и государственного регулирования в области экономики.
Безусловно, характер такого регулирования, его частные цели и задачи на разных этапах истории России, как и других стран, были не одинаковы, однако были и общие черты - борьба с искусственным ценообразованием, вызванным более или менее продолжительной во времени монополизацией рынка каким-либо хозяйствующим субъектом или несколькими такими субъектами.
Одни из первых свидетельств отечественной истории о фактах монополизма относятся еще к эпохе Древней Руси. Как отмечает историк В.Б. Перхавко, в Древней Руси "тон на городских торгах задавали крупные торговцы, закупавшие оптовые партии продуктов и сбывавшие их затем в розницу на выгоднейших условиях. Важнейшими статьями межобластной торговли являлись хлеб и соль, цены на них значительно колебались, особенно во время неурожаев и торговых блокад на коммуникациях и в период междоусобиц. Когда же ощущался острый дефицит тех или иных товаров, рыночные цены определялись не только спросом и предложением, но и степенью алчности оптовиков-перекупщиков. В период феодальных междоусобиц 1097 - 1099 гг. в результате установления торговой блокады прекратился подвоз соли в Киев по суше и водным путем из Галича и Перемышля. Этой бедственной для простого люда ситуацией и воспользовались оборотистые киевские торговцы, сумевшие заранее создать крупные запасы соли и взвинтившие цену на нее в пять раз, что вызвало возмущение горожан. Алчным солеторговцам покровительствовал киевский князь Святополк Изяславич, сам, по всей видимости, замешанный в спекуляции солью и получавший за счет нее дополнительные доходы". После его смерти киевляне подняли восстание, в результате которого пострадали многие купцы и ростовщики. Занявший киевский престол любимый народом князь Владимир Мономах принял ряд ограничительных мер в отношении коммерсантов, в частности, значительно уменьшил размер взимавшегося ростовщического процента <82>. Для Древней Руси подобные злоупотребления были явлениями по крайней мере не такими уж редкими <83>.
--------------------------------
<82> См.: Перхавко В.Б. История русского купечества. М.: Вече, 2008. С. 95 - 96.
<83> См.: Там же.
XVII век дает нам интересные сведения о формах монополизма, об острой конкурентной борьбе между русскими и иностранными торговцами и реакции публичной власти на эти процессы. Так, к 1627 г. <84> относится "Челобитная русскаго купечества на торгующих в России иностранных купцов с просьбой запретить им приезд во внутренние районы страны". Русские купцы жалуются в ней на иностранных коллег, более крепких в финансовом отношении, в том числе на их злоупотребления, пытаясь выпросить у власти ограничения прав последних, создав для себя более выгодные условия торговли. Наши купцы обвиняли иностранцев в сговорах монопольного и антиконкурентного характера. Как указывают они в челобитной, "и приехав те торговые немцы <85> на Русь, меж себя зговором свои немецкие товары продают не торопясь большою ценой, и по всем городам в вашей государеве вотчине сидят по анбаром и по лавкам и продают товары врознь, а у нас, холопей и сирот ваших, русские товары покупают також заговором меньшою ценою. А кои у них товары вскоре не продадутца, и за теми товары оставливают товарыщев своих, и живут в вашей государеве отчине лет по пяти и больш, а в те поры к ним из заморья, горами подвозят грамотки, и по грамоткам у нас закупают заговором (т.е. по соглашеню между собой, вероятно, по меньшей цене. - Прим. авт.) русские товары. И вашим государевым всяким промыслом чинятца от того порухи великие, а мы, холопи и сироты ваши, от тех иноземцов стали без промыслу, и многие торговые люди от своих промыслов отбыли и оттово оскудели и одолжали великими долги" <86>.
--------------------------------
<84> См.: Демкин А.В. Западноевропейское купечество в России в XVII в. Вып. I. М., 1994. С. 131 - 134.
<85> Слово "немцы" использовалось тогда часто для обозначения не немцев собственно, т.е. представителей немецких (германских) земель, но и вообще иностранцев. Слово немец происходило от слова "немой", т.е. неспособный говорить по-русски.
<86> Демкин А.В. Западноевропейское купечество в России в XVII в. Вып. I. М., 1994. С. 131 - 134.
Челобитная 1627 г. была одной из многих жалоб, подававшихся русскими купцами верховной власти на своих иностранных конкурентов и контрагентов. Эта и подобные жалобы русского купечества были направлены против зарубежных купцов разных стран. Как указывает А.В. Демкин, "русское купечество постоянно обвиняло иноземцев в заговоре с целью снизить цены на русские и повысить их на заморские товары, а также в привозе контрабандных товаров". Русские купцы жаловались на "западноевропейских (нидерландцы, гамбуржцы (в тексте встречаются и брабантцы, но они в источниках объединялись с нидерландцами) и восточных (персы и бухарцы) купцов. Перечислены те группы иностранного купечества, которые сильнее всего мешали русским торговцам, отбивали у них хлеб". В ранних жалобах "жалобщики особо отмечают, что они не протестуют против присутствия во внутренних районах страны английского купечества (Английской Московской компании). Объясняется это тем, что компания имела привилегированное положение в России, зафиксированное в серии жалованных грамот, и всем было ясно, что жаловаться на нее в то время было бесполезно" <87>.
--------------------------------
<87> См.: Демкин А.В. Западноевропейское купечество в России в XVII в. Вып. I. М., 1994. С. 70.
Известны были жалобы и самих иностранных купцов, русских таможенников. Здесь следует подчеркнуть, что в те времена на такие посты государство назначало нередко самих купцов, при чем как публичная обязанность взамен на право вести торговое дело и иметь привилегии. Жалованье не платилось, и купец кормился за счет своего торгового дела. Отсюда, естественно, возникали и попытки, используя властное положение на таможне прижать иностранных конкурентов, да и вообще возможных конкурентов для своего торгового предприятия. "Деятельность ряда гостей на посту таможенного головы в Архангельске, помимо стремления собрать как можно больше таможенных пошлин и заслужить этим царские милости, определялась также логикой конкурентной борьбы с западноевропейским капиталом на русском рынке" <88>.
--------------------------------
<88> Там же.
В ряде жалоб западноевропейских коммерсантов на таможенную администрацию в Архангельске звучат два основных мотива: взимание лишних пошлин и нарушение сроков торговли (в сторону продления после истечения данных сроков. - Прим. авт.) <89>. Купцы-администраторы таможни, в свою очередь, обвиняли в ответ иностранных купцов в многоразличных нарушениях и ущербе казне.
--------------------------------
<89> Подробнее об этом см.: Демкин А.В. Западноевропейское купечество в России в XVII в. Вып. I. М., 1994. С. 70.
Анализируя ситуацию всех этих взаимных обвинений, А.В. Демкин предполагает, что, очевидно, имело место и то, и другое, и третье, и четвертое. При этом в сдержанной реакции русской власти при разборе дел в отношении иностранцев хорошо виден ее "либерализм", проявлявшийся в стремлении не ожесточить иноземцев, в опасении, "чтобы чересчур решительные действия архангельской таможенной администрации не отпугнули западноевропейское купечество от торговли с Россией" <90>.
--------------------------------
<90> Там же.
Однако такой "либерализм" был не вечным, и хотя челобитная 1627 г. и ряд последующих не заканчивались поначалу для русских купцов ничем, одна из челобитных, поданная в 1649 году по тому же поводу в отношении английских торговцев, имела успех. Трудно, правда, однозначно сказать, что стало решающим фактором решительных мер властей - забота о челобитчиках и желание защитить их от монополистических злоупотреблений англичан, или переход к протекционизму отечественной торговли в целом, или политические события в Англии - революция и убийство короля Карла I. Возможно, все эти факторы вместе.
Ответ на данную челобитную и меры против английских купцов были даны в виде Именного указа от 1 июня 1649 года "О высылке англинских купцов из России и о приезде им токмо к Архангельску, за многие несправедливые и вредные их для торговли российской поступки, особенно ж за учиненное в Англии убийство короля Карла I" <91>. В первой части указа подробно на основе челобитной русских купцов раскрывались злоупотребления купцов иностранных, в том числе злоупотребления англичанами предоставленными им привилегиями, монополистические действия, сговоры против купцов русских. Резолюция, наложенная на челобитную, гласила:
--------------------------------
<91> Яковлев В.Ф., Семигин Г.Ю. Экономическое (коммерческое) правосудие в России: В 4 т. / Науч. консультант акад. В.Н. Кудрявцев. Т. 1. Зарождение и развитие коммерческого правосудия (XII - XIX вв.) / Отв. ред. Л.Н. Алисова. М.: Мысль, 2004. С. 702, [1]. Публикуется по: ПСЗ-I. Т. I. N 9. С. 167.
"И Государь, Царь и великий Князь, Алексей Михайлович всея Руси указал, и Бояре приговорили: вам Англичаном, со всеми своими животы, ехати за море, а торговати Московскаго Государства с торговыми людьми всякими товары, приезжая из-за моря у Архангельскаго города; а к Москве и в городы с товары и без товаров не ездити. И которые Англичане впредь похотят торговать с Русскими людьми: и им, приезжая из Англинския земли, торговать с ними у города повольную торговлею и пошлины платить по Государеву указу. Да и потому вам Англичаном в Московском государстве быть не довелось, что преж сего торговали вы в Московском Государстве по Государевым жалованным грамотам, каковы даны вам по прошенью Государя вашего, Англинскаго Карлуса Короля, для братския дружбы и любви. А ныне Великому Государю нашему, Его Царскому Величеству, ведомо учинилось, что Анличане всею землею учинили большое злое дело, Государя своего, Карлуса Короля убили до смерти: и за такое злое дело в Московском Государстве вам быть не довелось.
И вы б Англичане Царского Величества указ ведали, и из Московскаго Государства, со всеми своими животы, ехали за море. А кто похочет с Государевыми людьми торговати: и те б из-за моря приезжая, торговали всякими товары у Архангельскаго города повольною торговлею, и пошлины с товаров своих платили по прежнему, и исторговався ездили за море; а к Москве и Московскаго Государства в городы от Архангельскаго города с товары и без товаров впредь не ездили, и у Архангельскаго города не жили.
И сесь Государев указ Англичаном торговым людям сказан в 1 день 157 года" <92>.
--------------------------------
<92> Яковлев В.Ф., Семигин Г.Ю. Экономическое (коммерческое) правосудие в России: В 4 т. / Науч. консультант акад. В.Н. Кудрявцев. Т. 1. Зарождение и развитие коммерческого правосудия (XII - XIX вв.) / Отв. ред. Л.Н. Алисова. М.: Мысль, 2004. С. 702, [1]. Публикуется по: ПСЗ-I. Т. I. N 9. С. 167.
Очевидно, не одни иностранцы грешили монополистическими спекуляциями и ограничивающими конкуренцию и действие законов спроса и предложения сговорами и действиями, направленными на искусственное ценообразование. Так или иначе, вероятно, не случайно, по крайней мере с середины XVII в., в России появляются в добавок к уже встречавшимся ранее казусным решениям властей по жалобам на отдельные проявления спекулятивно-монополистических действий торговцев также и писанные правовые нормы, рассчитанные на неограниченный круг лиц, запрещающие отдельные виды монополистических спекулятивных злоупотреблений, устанавливающие систему противодействия им и санкции за нарушение установленных запретов.
Так, "на основании ответов, полученных от гостей и торговых людей гостиной и суконной сотни, сотских и старшин черных сотен и слобод", вышел указ от 15 октября 1660 г., "коим предписывалось: 1) чтобы крестьяне сами возили хлеб и все съестное к Москве и чтобы купцы не скупали хлеба по деревням для отвоза; 2) чтобы крестьяне весь запас свой, за исключением необходимого обмолачивали и вывозили на рынок" <93>. С этого времени начинается систематическая регламентация как хлебной торговли в целом, так и антимонопольных мер обеспечения народного продовольствия, в частности. "Вслед за указом 1660 года появился указ 1661 г., предписывавший продавать хлеб с низовья мерною ценою, оставляя непомерную прибыль, под страхом опалы и торговой казни без всякой пощады. Для кормления служилых и всяких чинов людей указ предписывал: а) чтобы митрополиты и власти и дворяне и всяких чинов люди вывозили на рынки для продажи свои хлебные запасы и б) чтобы местныя начальства собирали на счет казны хлеб в житницы, продавали его по указной цене, а бедным давали б в долг. В 1681 г. и 1693 гг. появились запреты скупать хлеб кулакам и назначен базарный час для общей покупки, только <94> после которого могли появляться и скупщики" <95>.
--------------------------------
<93> Яковлев В.Ф., Семигин Г.Ю. Экономическое (коммерческое) правосудие в России: В 4 т. / Науч. консультант акад. В.Н. Кудрявцев. Т. 1. Зарождение и развитие коммерческого правосудия (XII - XIX вв.) / Отв. ред. Л.Н. Алисова. М.: Мысль, 2004. С. 702, [1]. Публикуется по: ПСЗ-I. Т. I. N 9. С. 167.
<94> Только - вставка авт. для пояснения смысла нормы.
<95> Белявский Н.Н. Полицейское право: Конспект лекций. Юрьев, 1904. С. 168.
Одним из таких актов стал Наказ Государя Царя и Великого князя Феодора Алексеевича, данный в июне 1681 г. своим чиновникам Ивану Зиновьеву и Титу Емельянову, занимавшим соответственно должности (чины) головы и ларечного, "О сборе померных пошлин". Этот Наказ в большей части регулирует вопросы взимания померных пошлин и дает соответствующие полномочия указанным голове и ларечному. Государственным органом, ответственным за сбор померных пошлин, в этом акте указывается Померная изба. Между тем среди данных полномочий Наказ возлагает на указанных голову и ларечного обязанность пресекать и преследовать участников монополистических действий, в том числе совершаемых путем соглашений, направленных на скупку подвозимых к Москве товаров для последующей перепродажи по завышенным ценам. В Наказе, в частности, устанавливалось: "Да им же Ивану и ларечному Титу смотреть того на крепко, чтоб закупщики и подрядчики Московские, жители также и приезжие всяких чинов люди на Москве хлеба всякого, зимним путем на возах и летом на стругах, большим числом не закупали, и в платеж стрелецкого хлеба и в иные подряды не отдавали, и тем хлебу дороговли не чинили; а будет которые люди сему Великого Государя указу учинятся непослушны, на Москве хлеб всякой большим числом учнут закупать, и в платеж стрелецкого хлеба и в иные подряды отдавать, и в стругах перекупным хлебом торговать, и выходя по улицам и дорогам и за Земляной город, хлеб и иные товары перекупать и вязку (соглашение, сговор. - Прим. авт.) промеж себя вязать, и хлеб из барышей мерять, и тех людей имать и приводить в приказ Большой Казны, и за то им ослушникам, по указу Великого Государя, учинено будет наказанье без пощады" <96>.
--------------------------------
<96> Наказ, данный голове Ивану Зиновьеву и ларечному Титу Емельянову. О сборе померных пошлин (1681 г.) // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Том II. С 1676 по 1688 гг. (от N 619 до N 1357). Санкт-Петербург. Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. 1830. N 874. С. 325.
Из этого Наказа, в частности, следует, что к тому времени были известны спекулятивные действия, связанные с монопольной скупкой товаров (перекупом), которые совершались в том числе посредством вязок (монопольных соглашений) для последующей перепродажи по завышенным монопольным ценам. Также из Наказа следует, что Померная изба наряду с функциями налогового органа выполняла и функции антимонопольного контроля за перекупом товаров. А голова Иван Зиновьев и ларечный Тит Емельянов были по сути первыми из известных нам отечественных антимонопольщиков. Обнаружив нарушителей, указанные чиновники должны были "тех людей имать и приводить в приказ Большой Казны". Приказ же Большой Казны, по-видимому, вершил правосудие и применял наказание, согласно Наказу, учинял ослушникам, по указу Великого Государя, наказанье без пощады. Также этот Наказ свидетельствует о появлении первых монополий в отечественной хозяйственной жизни в сфере торговли. Следует, правда, отметить локальный характер данных первых из известных норм антимонопольного характера. Они распространялись только на Москву как столичный город.
Начиная с этого времени, практически в царствование каждого российского государя или государыни издавались те или иные подобные запреты и меры антимонопольного характера. Это позволяет говорить о распространении данного порока в отечественной торговой жизни. Так, в царствование Петра Алексеевича, когда он как Государь Царь и Великий князь еще делил власть со своим старшим братом Иоанном Алексеевичем, известен правовой акт от 15 января 1694 г. под названием Боярский приговор, уже исключительно направленный против спекулятивных монополий (перекупов). Боярский приговор назывался "О нечинении перекупа привозимых на рынки крестьянами припасов". Согласно данному приговору постановлялось: "На Гостине и на Мытном дворех и у Померной избы на площади и по улицам и по крестцам учинить заказ крепкой, чтоб Московские жители всяких чинов люди и скупщики и складчики и кулатчики у приезжих торговых людей сложась мяс и рыбы и сена и золы и дров и хлеба и всяких товаров большими статьями для своих прибылей и прихотей не скупали и приезжих людей не задерживали и всяких чинов торговых людей не отбивали; а покупать всяких чинов людем всякие товары вольно, чтоб торговым приезжим и Московским жителям от тех скупщиков и кулатчиков обиды и разорения отнюдь не было. А буде впредь такие скупщики и кулатчики учнут всякие товары у приезжих людей скупать и обиды всяких чинов людем чинить: и тем скупщикам и кулатчикам быть в жестоком наказании и в вечном разорении безо всякого милосердия и пощады; и сей Великаго Государя указ прочитать торговым всяких чинов людем, и кликать бирючь многие дни, и о том в Таможню и в Померную и в Мытни и Головам памяти посланы" <97>.
--------------------------------
<97> Генваря 15. Боярский приговор. О нечинении перекупа привозимых на рынки крестьянами припасов // ПСЗРИ (1689 - 1699). Т. 3. СПб., 1830. N 1479. С. 171 - 172.
Этот акт интересен тем, что функции антимонопольного контроля возлагались уже не на одну Померную избу, а на целый ряд органов, ответственных за регулирование различных отношений, связанных с рыночной деятельностью. Кроме Померной избы Боярский приговор наказывает также противодействовать перекупам также таможне, мытням и головам. Указанный Боярский приговор 1694 г. так же, как и предыдущий антимонопольный акт царя Феодора Алексеевича 1681 г., носил локальный характер: распространялся только в отношении столичного града Москвы.
Следующий акт Петра I в данной области относится уже к периоду его единодержавия и интересен тем, что он содержит антимонопольные меры не только в отношении столицы, но распространяется на всю территорию российского государства, ставшего империей. 14 января 1725 г. царь Петр издает Сенатский указ "О продаже съестных припасов во всех городах по умеренным ценам и о воспрещении перекупа пригоняемого в С.-Петербург скота и привозимых окрестными жителям припасов и продуктов" <98>. Согласно данному "его Императорскому Величества указу и по приговору Правительствующего Сената велено было, в частности: купецким и всякого чина людям для всенародной пользы муку, крупу, солод и толокно и всякой молотой и толченой хлеб, как при Санкт-Петербурге, так и во всех городах и метах продавать в вес, почему пуд надлежит, умеренными ценами, а не мерою; для того в мерах, а наипаче в молоте между крупной и мелкой муки против весу не малое бывает различие и обман; а привозить всякий хлеб и продавать по прежнему свободно" <99>. При этом пункт 3 данного Указа вменял в обязанность "перекупщикам всякого хлеба, рогатой скотины, живности, рыбы, капусты и прочих всяких съестных мелочных товаров, також сена, дров и всяких лесных припасов, которые обыкновенно привозят из здешних ближних уездов, и продаются на рынках возами повсядневно, отъезжая в уезды и на дорогах, кроме указанных мест, у самих продавцев отнюдь не перекупать и вязок (соглашений. - Прим. авт.), собрався компаниями не чинить, и согласия как перекупщикам с продавцами, так и продавцам с перекупщиками заранее к повышению цен не иметь, а тем продавцам и промышленникам самим привозить на рынки и в другие указанные места, где есть и впредь показаны будут, а сено на сенную площадку; а в тех указанных местах ставиться им продавцам распорядочно линиями, как уже и наперед сего от Полицмейстерской Канцелярии неоднократно чрез посланных объявлено" <100>. Согласно пункту 4 за такие согласия и вязки полагалось нарушителей перекупщиков ловить и по поимке забирать все то, что купили, из которого "половину на гошпиталь, а другая половина отдана будут доносителю". Также устанавливалась ответственность для тех, кто учинят помешательство в торгу купцам, которые будут покупать для своих домовных нужд. Таким "помешателям подлежало учинять на рынках наказание в виде битья морскими кошками, смотря по вине". Противодействие и наказание за указанные выше рыночные антиконкурентные действия, монопольные соглашения и препятствия свободной купле-продаже товаров вменялось в обязанность должностным лицам - офицерам Полицмейстерской Канцелярии <101>.
--------------------------------
<98> Генваря 14. Сенатский. О продаже съестных припасов во всех городах по умеренным ценам и о воспрещении перекупа пригоняемого в С.-Петербург скота и привозимых окрестными жителям припасов и продуктов // ПСЗРИ с 1649. Т. 7. Кн. 1 (1723 - 1727). СПб., 1830. N 4634. С. 402 - 403.
<99> Там же.
<100> Там же.
<101> Там же.
В дальнейшем, как уже отмечалось, практически каждый монарх издавал нормативные правовые акты, направленные на противодействие монополистическим действиям, подобным указанным выше. Такие акты касались либо Российской империи в целом, либо предусматривали особые меры для столичных городов - Санкт-Петербурга, Москвы и (или) в отношении отдельных видов товаров - хлеба, соли, леса, рогатого скота под убой на мясо и др., либо распространяли эти особые меры на некоторые отдельные российские регионы. Среди таких актов интересно отметить Именной, данный Сенату Указ Екатерины II от 18 октября 1784 г. "Об учреждении запасных хлебных магазинов в Выборгской Губернии". В нем впервые, насколько известно, в российском законодательстве встречается понятие монополии. Этот Указ был направлен на обеспечение возможности населения Выборгской губернии закупать для своих нужд хлеб по доступным ценам. Среди прочего в данном Указе определялось: "Но понеже сии средства не могут быть достаточны к обезпечению пропитания народнаго, ежели будут дейстствать вредные перекупы и монополии и если для земледельцев не будет отверзт путь произрастения их (т.е. их выращенные продукты. - Прим. авт.) продавать с надлежащею свободою: для того Комендантам и Городничим по городам, Земским же исправникам по уездам наблюдать, дабы покупка всякого рода хлеба производима была в надлежащем порядке, не дозволяя перекупать оптом для продажи, потом дорогими ценами" <102>. Как видно, контроль за монополистическими перекупами и противодействие им согласно данному Указу возлагаются: в городах - на комендантов и городничих, в уездах - на земских исправников.
--------------------------------
<102> Указ. Октября 18. Именной, данный Сенату. Об учреждении запасных хлебных магазинов в Выборгской губернии // ПСЗРИ. Т. 22 (1784 - 1788). 1830. СПб. N 16.080. С. 232 - 233.
Для формирования системы противодействия монополистическим спекулятивным соглашениям и иным антиконкурентным действиям в России важное значение имело появление соответствующих антимонопольных мер в Уставах благочиния, которые были разработаны и приняты в царствование императрицы Екатерины II. 8 апреля 1782 г. Екатериной был издан Указ Сенату, утверждающий Устав Благочиния или Полицейский, который упорядочивал систему государственного управления в городах "дабы сохранены были благочиние, добронравие и порядок, чтоб предписание законами полезное повсюду в городе исполняемо и сохраняемо было". Все эти цели в совокупности объединялись в одной под названием "сохранение благочиния". Согласно Указу в каждом городе благочиние поручалось "единому месту, которое в каждом городе учреждалось под названием: Управа Благочиния или Полицейская". В Управе Благочиния заседали городничий и пристав уголовных дел, а также пристав гражданских дел и два ратмана. Управе Благочиния предписывалось, во-первых, "иметь бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок; второе, чтоб предписание законами полезное повсюду в городе исполняемо и сохраняемо было; в случае же нарушения оных Управа Благочиния по состоянию дела, несмотря ни на какое лице, всякого должна была приводить к исполнению предписанного законами, и третье, Управа Благочиния одна в городе имела право приводить в действие повеления Правления, решения Палат и прочих Судов, и чинить отказы домов и мест в городе, предместье и на городских землях. По делам, до Полиции или Благочиния городового касающихся, и по делам о мостах, улицах и дорогах, Управа Благочиния состояла прямо под повелением Губернского Правления". Управа Благочиния не имела "определенного в году времени для заседания, но во всякое время собиралась в городе, когда сведала, что непорядок учинился". В том числе Управа Благочиния должна была обеспечивать ценовую доступность для потребления продуктов продовольствия. Для этих целей среди прочего Управа Благочиния должна была иметь сведение о торговых ценах в городе всякого рода хлеба и харча и о сем до пришествия каждого месяца делать записку и вносить в особливую на то книгу, дабы всегда по ней справиться можно было, по какой цене в которое время в году хлеб состоял. Управа Благочиния также должна была иметь прилежное смотрение, чтоб в городе "везде меры и весы были верныя, исправныя и заклейменныя, за лживые же чинить взыскание по законам". Пунктом 231 Устава Благочиния подтверждалось "запрещение учинить уголовного преступления противу общей народной торговли", в том числе перекуп товара (т.е. подтверждался существовавший уголовный запрет указанных действий - Прим. авт.). Учинившего перекуп товара согласно пункту 273 Устава Благочиния надлежало отослать к суду.
В Уставе Благочиния подробно расписывался административный порядок рассмотрения Управой Благочиния различных дел, связанных с нарушением действовавших норм российского законодательства, установленных как Уставом Благочиния, так и иными актами, в том числе преступлений, заключавшихся в запрещенном перекупе товара. Помимо вышеуказанных норм о составе Управы благочиния и ее целях и функциях, Устав Благочиния также указывал в пункте 38 следующее: "Буде в городе явится дело такого рода, что многое число людей допросить надлежит из одной или разных частей города (или кварталов), то Управа Благочиния допросы в каждой части (или квартале учинить велит через Частного Пристава (или Квартального Надзирателя), либо назначит единаго Частного Пристава, для изследования всех обстоятельств на месте, и по зрелому и точному рассмотрению всех обстоятельств на месте, предложит в Управе Благочиния, которая вследствие ей предписанного поступать имеет". Далее в п. 39 указывались права и порядок обжалования действий указанных чиновников: "Буде кто Управы Благочиния исполнением по повелению или решению верхнего какого места не доволен, и доказать может, что Управа Благочиния незаконно поступила, тот должен просить в четыренедельный срок в том верхнем месте той Губернии, от которого повеление или решение для исполнения в Управе Благочиния получено. Буде же дело началось по прошению Стряпчего или по усмотрению самого Городничего, или Частного Пристава, или по прошению или объявлению истца, и потом кто бы решением Управы Благочиния недоволен был, тот о своем неудовольствии да объявит Управе Благочиния, и в четыренедельный срок просить может законным порядком в Столице в Нижнем Надворном Суде или в Уездном Суде, в иных же городах в Уездном Суде, где же онаго нет, в Городском Магистрате или в Нижней Расправе: но сие прошение не есть апелляция или перенос, но просителю дается право избрать, где быть судиму, и тогда Управа Благочиния обязана учиненное ею по тому делу послать в то место, которое избрал, и буде кто по оному делу под стражею содержится, или чем ополичен, то и таковаго с оным делом отошлет в то же место".
Помимо сведений о судебных и административных органах, уполномоченных рассматривать дела о перекупах, запрещенных различными актами российских монархов, Устав Благочиния содержит ценное указание о квалификации перекупов - спекулятивных монополистических действий в качестве уголовных преступлений (п. 231 Устава Благочиния).
В процессе кодификационной и консолидационной работы Комиссии М.М. Сперанского по подготовке Полного собрания законов Российской империи и Свода законов Российской империи, которая проходила в первой половине XIX в., разбросанные по российскому законодательству антимонопольные нормы, направленные против различных проявлений монополистических действий спекулятивного характера, были консолидированы и заняли свое законное место в Своде законов Российской империи. Напомним, что если Полное собрание законов Российской империи представляет собой хронологический свод всех известных актов верховной власти России, начиная от Соборного уложения 1649 г., то Свод законов представляет собой кодификацию всех норм российского права, целью которой было систематизировать все эти нормы посредством разделения их всех по предмету и исключить дублирующие друг друга или не действующие к этому времени нормы. В первом издании Свода законов 1832 г., (как известно, впоследствии Свод законов неоднократно переиздавался, включая нормы новых законов, изданных после первого издания Свода) различные нормы русского права против монопольных вязок и согласий, сговоров и иных форм перекупа, а также иных антиконкурентных действий, осуществляемых на продовольственных рынках в целях монопольной наживы, были кодифицированы в Своде Устава о обезпечении народнаго продовольствия <103>. Согласно ст. 1 Устава об обеспечении народного продовольствия попечение о народном продовольствии в государстве возлагалось в целом по России на Министерство внутренних дел по Хозяйственному департаменту, а в губерниях и областях - "на главных начальников оных". Устав содержит различные механизмы, направленные на обеспечение народного продовольствия, в том числе меры борьбы с дороговизной. В составе механизмов борьбы с дороговизной были и меры, направленные против искусственного ценообразования, связанного с монополистическими перекупами и иными антиконкурентными действиями. В истории дореволюционного российского права и социально-экономической политики такие антимонопольные меры рассматривались также прежде всего как средство борьбы с искусственным завышением цен. Поэтому позднее в работах российских специалистов в области полицейского, затем административного права разного рода антимонопольные меры изучались в разделе, именуемом "Полиция дороговизны" <104>, наряду с мерами, направленными против роста цен, вызванного также иными причинами, например, засухой, иными народными бедствиями.
--------------------------------
<103> Свод Устава о обезпечении народнаго продовольствия // Свод законов Российской империи. Т. 13. Уставы благочиния. Свод уставов благочиния. Часть первая и вторая. СПб., 1832.
<104> См., напр.: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 344 - 346.
Ряд непосредственно антимонопольных норм были кодифицированы в Отделении втором ("Об учреждении Торжков и устройстве рынков") главы второй ("О свободном привозе жизненных припасов в города, и о порядке продажи оных") раздела третьего ("О обезпечении продовольствия в городах") Устава. Согласно п. 404 указанного Отделения второго главы второй раздела первого Устава, "строго запрещалось промышленникам (производителям продукции. - Прим. авт.) производить с продавцами сделки, стачки и всякия другия соглашения к возвышению цен на предметы продовольствия; обличенные в сем отсылаются к суду, для поступления по законам". Пункт 410 обязывал местных полицейских чиновников посещать рынки, и "когда услышат или усмотрят скудость в съестных припасах, худобу или дороговизну, то, буде сами сего отвратить не могут, немедленно доносят о том по Начальству". Также согласно п. 406 "магистрат и полиция обязаны были узнавать продажныя цены предметов продовольствия как на торжках, так и в лавках и представлять о том ежемесячные записки губернскому начальству".
И в позднейших редакциях Устава об обеспечении народного продовольствия этот запрет на монопольные соглашения сохранился. Так, согласно п. 121 указанного Устава, помещенного в издание Свода законов Российской империи издания 1892 г. "строго запрещалось торговцам или промышленникам производить стачки, сделки или другие соглашения для возвышения цены на предметы продовольствия или для непомернаго понижения сей цены в намерении стеснить действия привозящих или доставляющих сии товары, а через то препятствовать и дальнейшему в большем количестве привозу оных". С принятием в 1845 г. Уложения о наказаниях аналогичные запреты появились и там. Кроме того, помимо уголовной ответственности за монополистическую деятельность в сфере торговли продовольственными товарами, Уложение так же устанавливало уголовную ответственность и за некоторые другие антиконкурентные действия. Итак, рассмотрим антимонопольные нормы, установленные в Уложении о наказаниях 1845 года.
Еще при М.М. Сперанском (год кончины - 1837 г.) в целях упорядочения и усовершенствования уголовного законодательства была начата работа над Уложением о наказаниях, которое и было принято в 1845 г. Некоторые статьи данного Уложения устанавливали запреты на определенные монополистические действия и ответственность за них. Ряд антимонопольных статей содержались в отделении II ("О противозаконных действиях для перекупа и непомернаго возвышения или понижения цен на жизненные припасы") главы II ("О нарушении постановлений для обезпечения народнаго продовольствия") раздела VIII ("О преступлениях и проступках против общественнаго благоустройства и благочиния") Уложения о наказаниях 1845 г. <105>.
--------------------------------
<105> Высочайше утвержденное Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (от 15 августа 1845 г.) // ПСЗРИ. Собр. второе. Том XX. Отд. первое. 1845. От N 18573-19303. N 19.283. Августа 15. СПб., 1846.
Статья 1130 вышеуказанного отделения II устанавливала уголовную ответственность за оптовый скуп предметов продовольствия на торгах прежде установленнаго на то времени. За указанные действия виновные подвергались, смотря по важности произошедших от того вредных последствий и другим обстоятельствам, более или менее увеличивающим или уменьшающим вину их:
или денежному взысканию от 50 до 500 рублей;
или аресту на время от трех недель до трех месяцев.
Сверх того, неправильно скупленный товар отбирался и "треть вырученных от продажи онаго денег обращалась в пользу местнаго Приказа Общественнаго Призрения, а две остальные в пользу доносителя, хотя бы донос сделан был и лицем, употребляемым от правительства для открытия сих злоупотреблений".
За стачку, сделку или другое соглашение торгующих к возвышению цен на предметы продовольствия, виновные подвергались "наказаниям и взысканиям, определенным в статье 1615 сего Уложения".
Статья 1131 устанавливала ответственность производящих торговлю предметами продовольствия, на которые устанавливалась такса.
Статья 1132 признавала виновными лиц, обязанных по закону иметь попечение об отвращении недостатка в предметах продовольствия, или доносить о замеченном ими недостатке начальству, но не исполнивших указанных обязанностей.
Ряд антимонопольных запретов содержались также в главе XIII ("О нарушении Уставов торговых") в отделении II ("О нарушении правил о производстве торговли").
Следует обратить внимание на ст. 1615, устанавливавшую ответственность за "стачку торговцев или промышленников для возвышения цены не только предметов продовольствия, но и других необходимой потребности товаров, или для непомернаго понижения сей цены, в намерении стеснить действия привозящих или доставляющих сии товары, а через то препятствовать и дальнейшему в большем количестве привозу оных".
Статья устанавливала наказания для участников таких соглашений в виде штрафов и сроков лишения свободы. При этом более суровая ответственность предусматривалась за случаи, если от такой стачки (сговора. - Прим. авт.) происходил действительный недостаток в товарах первой необходимости и он становился поводом к нарушению общественнаго спокойствия.
Статья 1616 устанавливала ответственность за "сокрытие продавцами жизненных припасов или прекращение без особой законной причины продажи этих припасов". Статья не указывает побуждающий к таким незаконным действиям мотив преступников. Очевидно, мотивом являлось желание создать искусственный дефицит на рынке для поднятия цен на товары и получения монопольных сверхприбылей.
Несколько отличный по содержанию от предыдущих норм состав содержала ст. 1619 Уголовного уложения. Она признавала виновными лиц, которые, при продаже "недвижимаго или движимаго имущества с публичнаго торга, или при торгах на подряды и поставки или откупы, склоняли других, подарками, обещаниями или иным образом, не участвовать в сих торгах".
Еще одна проконкурентная статья содержалась в той же главе XIII ("О нарушении Уставов торговых") в отделении VII ("О нарушении обязанностей маклерами, биржевыми маклерами, гоф-маклерами, биржевыми нотариусами, корабельными маклерами, биржевыми аукционистами и диспашерами"). Статья 1764 данного отделения II устанавливала уголовную ответственность биржевого аукциониста за "стачку с одним или несколькими покупателями с аукциона для устранения других покупателей, за продажу без торга чего-либо из назначеннаго в продажу с аукциона, за другия потворства в пользу одних покупателей и к убытку других, или тех, кои вещи продаются, а равно и за недонесение о известной ему стачке между покупателями".
В редакции Уложения о наказаниях 1865 г. нумерация ряда статей, в том числе проконкурентного, антимонопольного содержания, изменилась. Так, бывшая ст. 1130, предусматривавшая ответственность за оптовый скуп предметов продовольствия на торгах прежде установленнаго на то времени, а также за стачку, сделку или другое соглашение торгующих к возвышению цен на предметы продовольствия, стала нумероваться ст. 913. Статья 1615, устанавливавшая ответственность за "стачку торговцев или промышленников для возвышения цены... необходимой потребности товаров или для непомерного понижения сей цены, в намерении стеснить действия привозящих или доставляющих сии товары, а через то препятствовать и дальнейшему в большем количестве привозу оных", стала в новой редакции Уложения статьей 1180. В свою очередь, статья 1619, устанавливавшая уголовную ответственность для лиц, которые "при продаже недвижимаго или движимаго имущества с публичнаго торга, или при торгах на подряды и поставки или откупы склоняли других, подарками, обещаниями или иным образом, не участвовать в сих торгах", стала ст. 1181. С такой нумерацией эти статьи Уложения о наказаниях сохранились до самого конца законного государственного строя Российской империи.
Отечественная система противодействия спекулятивным монополиям не ограничивалась в тот период уголовно-правовыми запретами и санкциями. Свод законов Российской империи содержал также ряд гражданско-правовых механизмов, установленных в Своде законов гражданских, позволявших сделать эту систему еще более эффективной и полной. Согласно ст. ст. 1528 и 1529 Свода законов гражданских договоры, цель которых признавалась противной законам, благочинию и добрым нравам, признавались недействительными. Следовательно, запрещенные уголовным законом картельные, монопольные соглашения были также вне гражданско-правовой защиты, признавались недействительными и, следовательно, не порождавшими правовых последствий. С такой системой антимонопольных механизмов России подошла ко второй половине XIX в., когда эпоха промышленной революции потребовала новых усилий и качественного изменения антимонопольных механизмов для решения возникших проблем экономической жизни, связанных с появлением монополий нового типа, их количественным распространением на рынках и усилением их влияния в экономической и даже политической жизни.