И КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ КОНКУРЕНТНОЙ ПОЛИТИКИ
§ 1. Источники правового регулирования
конкуренции и монополии в России
Во многом в соответствии с зарубежной практикой правовое регулирование конкуренции и монополии в России включает несколько направлений. К ним традиционно относятся: противодействие монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, противодействие недобросовестной конкуренции, контроль за ограничивающими конкуренцию актами, действиями (бездействием) органов публичной администрации, к которым следует отнести как органы исполнительной власти, в некоторых случаях для целей антимонопольного права также представительные органы регионов и муниципалитетов, так и иные лица, наделенные властными полномочиями. Кроме того, к особым направлениям правового регулирования конкуренции и монополии относятся регулирование и контроль государственных и естественных монополий, контроль предоставления государственной помощи, правовое регулирование и контроль размещения публичных заказов (государственных, муниципальных закупок, а также в определенном объеме и закупок естественных монополий) в части обеспечения добросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов - претендентов на исполнение публичных заказов, экономической эффективности от размещения публичных заказов и удовлетворения интересов потребителей товаров, работ, услуг, заказы на которые размещаются в рамках публичных закупок. Наконец, еще одним направлением правового регулирования конкуренции и монополии является защита интересов российского государства и российских производителей от вредных проявлений иностранной конкуренции, а также контроль соблюдения требований добросовестной конкуренции при введении российским государством защитных мер в отношении иностранных производителей и/или государств, в чьих действиях обнаруживаются признаки негативного, вредного воздействия на конкуренцию в России, на экономические интересы российского государства и отечественных производителей.
В соответствии с данными направлениями можно выделить несколько основных источников правового регулирования конкуренции и монополии в России. Данное регулирование осуществляется на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. Нормы Конституции занимают основополагающее место в иерархии любого отечественного законодательства, в том числе правового регулирования конкуренции и монополии. Как отмечает С.А. Паращук, "в первую очередь к ним относится положение п. 1 ст. 8, провозглашающее принцип государственной поддержки конкуренции... последний выступает в качестве основной задачи правового регулирования всех областей законодательства о конкуренции и монополии, включая антимонопольное. Такой подход представляется правильным, так как антимонопольное законодательство с его задачей - ограничения монополизации экономики в целом (и отдельных рынков) - призвано служить именно развитию и защите конкуренции (конкурентных отношений). Антимонопольное правовое регулирование является лишь одним из способов государственной поддержки конкуренции, в чем и состоит его ценность" <245>.
--------------------------------
<245> Паращук С.А. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции и монополии). С. 94.
Среди других норм Конституции, непосредственно определяющих основы конкурентного регулирования в России, следует назвать также положения ч. 2 ст. 34, ст. 74 и п. "ж" ст. 71. Согласно ч. 2 ст. 34 Конституции РФ "не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию". Следует обратить внимание, что использованный здесь термин "монополизация" не вполне корректен, более логичным было бы установление термина "монополистическая деятельность" и соответственно запрета на "монополистическую деятельность", а не на "монополизация", поскольку само по себе укрупнение производства и капитала, результатом которого может стать появление доминирующего положения у хозяйствующего субъекта или монополизация рынка сама по себе, не всегда может иметь негативные последствия, а в некоторых случаях давать положительный социально-экономический эффект. Как отмечает, например, С.А. Паращук, недостатком указанной формулировки ч. 2 ст. 34 Конституции РФ в части запрета на монополизацию "является то, что при ее буквальном толковании под неправомерную подпадает всякая монополизация (монополия). Однако последняя сама по себе не является противоправной, так как может быть специально установлена государством (государственные или естественные монополии), либо являться следствием естественных экономических законов (рыночные монополии). Недопустимыми и противоправными признаются правонарушения в сфере монополии (так называемая монополистическая деятельность и нарушения иных антимонопольных требований), что нашло отражение в нормах" <246> специального конкурентного законодательства и иных нормативных правовых актов, в том числе подзаконного характера.
--------------------------------
<246> Там же. С. 92 - 93.
Статья 74 Конституции РФ также имеет важное значение для определения основ конкурентного регулирования. Согласно данной статье на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Эта норма является гарантией развития хозяйственной деятельности, рынков, конкуренции на территории Российской Федерации в части обеспечения свободы перемещения внутри страны товаров, услуг и финансовых средств. Тем не менее в практике вполне могут возникать случаи и обстоятельства, когда государство вынуждено в известной мере ограничивать такую свободу в публичных целях защиты интересов общества и государства. Именно поэтому ч. 2 данной статьи указывает, что в соответствии с федеральным законом могут вводиться ограничения перемещения товаров и услуг, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Здесь важно отметить, что такие ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом и только в тех случаях, которые указаны в данной ч. 2 ст. 74, - обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Введение таких ограничений в иных целях или на основе иных актов, кроме федеральных законов, например на основе законов субъектов Российской Федерации, не допускается. Нарушение указанного правила органами власти, хозяйствующими субъектами - монополистами и (или) иными лицами, обладающими для этого соответствующими возможностями, будет противоречить Конституции, принципам и нормам конкурентного регулирования.
Во многом в связи с данным положением ст. 74 Конституции РФ находится норма еще одной статьи Конституции, имеющая важное значение для построения системы конкурентного права в России, - п. "ж" ст. 71 Конституции РФ. Из содержания данной нормы вытекает, что принятие конкурентного законодательства является, по выражению С.А. Паращука, "исключительной прерогативой Российской Федерации", поскольку согласно п. "ж" ст. 71 в исключительном ведении Российской Федерации находятся, в частности, вопросы установления правовых основ единого рынка. "Соответственно, - как справедливо указывает С.А. Паращук, - органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, устанавливающие принципы функционирования единого рынка на всей территории Российской Федерации, включая основы антимонопольного регулирования" <247>, да и, добавим, конкурентного регулирования в целом.
--------------------------------
<247> Паращук С.А. Указ. соч. С. 95.
Помимо данных прямых положений, при рассмотрении системы конкурентного права следует учитывать и многие иные многочисленные нормы Конституции, которые косвенно влияют на процесс правотворчества и правоприменения в сфере регулирования и контроля отношений конкуренции и монополии, например базовые положения о гарантиях судебной защиты прав частных лиц, в том числе от неправомерных действий органов власти и иных лиц, и т.д.
Следующей важной по значимости группой источников правового регулирования конкуренции и монополии в России являются международные акты, заключенные от имени России соответствующими уполномоченными органами власти, по вопросам антимонопольной и (или) конкурентной политики в целом. В теории международного права выделяется три вида международных договоров - межгосударственные, межправительственные и межведомственные. Все эти три вида договоров представлены в числе международно-правовых договоров Российской Федерации, непосредственно посвященных регулированию вопросов конкурентных отношений или их содержащих.
К первым двум видам межгосударственных договоров с участием Российской Федерации можно отнести различные двусторонние и многосторонние акты, содержащие нормы, направленные на обеспечение и развитие конкуренции, в том числе антимонопольного характера, и (или) противодействие недобросовестной конкуренции, а также договоры, связанные с вступлением или участием России в международных организациях, регулирующих вопросы конкуренции и монополии. Среди международных актов, устанавливающих международные правила защиты от недобросовестной конкуренции и (или) имеющих значение для защиты от недобросовестной конкуренции, как акты, направленные на защиту интеллектуальной собственности от неправомерных посягательств, в том числе посягательств конкурентов в коммерческих целях, а значит де факто - от недобросовестной конкуренции, можно назвать, в частности, следующие:
- Парижская конвенция по охране промышленной собственности 1883 г.;
- Мадридские соглашения о пресечении ложных или вводящих в заблуждение указаний о месте происхождения на товарах и о международной регистрации товарных знаков 1891 г. и Протокол к Мадридскому соглашению о международной регистрации знаков (Мадрид, 1989 г.);
- Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности (Стокгольм, 14 июля 1967 г. в ред. от 2 октября 1979 г.);
- Всемирная конвенция об авторском праве (в ред. 1952 г.);
- Конвенция о распространении несущих программ сигналов, передаваемых через спутники, 1974 г.;
- Всемирная конвенция об авторском праве в ред. 1971 г.;
- Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений (Парижский акт 1971 г.);
- Конвенция об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм (Женева, 1971 г.);
- Ниццкое соглашении о международной классификации товаров и услуг для регистрации знаков (Женева, 1977 г., с доп. 1979 г.);
- Будапештский договор о международном признании депонирования микроорганизмов для целей патентной процедуры (1977 г., с изм. 1980 г.);
- Договор о патентной кооперации (Вашингтон, 1970 г., с доп. и изм. 1979 и 1984 г.) и др.
Среди актов, определяющих международные правила конкуренции, в том числе антимонопольной политики и противодействия в рамках международных организаций, можно назвать, в частности:
- Соглашение о согласовании антимонопольной политики (Москва, 12 марта 1993 г.);
- Межправительственный договор о проведении согласованной антимонопольной политики (Ашхабад (Туркменистан), 23 декабря 1993 г.);
- Договор о проведении согласованной антимонопольной политики (вместе с Положением о взаимодействии государств по пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, Положением о межгосударственном совете по антимонопольной политике) (Москва, 25 января 2000 г.);
- Марракешское соглашение о создании Всемирной торговой организации (вместе со Списком приложений) (Марракеш, 15 апреля 1994 г.);
- Договор о создании в 1989 г. Организации "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" (АТЭС) и иные международно-правовые акты, определяющие статус участия России как участника этой организации. (Россия стала членом АТЭС с ноября 1997 г.);
- Декларация о сотрудничестве между Российской Федерацией и Организацией экономического сотрудничества и развития (Париж, 8 июня 1994 г.) <248>;
--------------------------------
<248> Указывая акты, определяющие сотрудничество России с ОЭСР, хотелось бы также обратить внимание на следующий документ, имеющий значение для обеспечения добросовестной конкуренции в международной торговле: Постановление Правительства РФ от 11.01.2000 N 25 "О вступлении Российской Федерации в рабочую группу Организации экономического сотрудничества и развития по проблеме подкупа при заключении международных коммерческих сделок" // СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 276. Данное Постановление было принято, как указано в его тексте, "с целью обеспечения возможности присоединения Российской Федерации к Конвенции о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок, заключенной в рамках Организации экономического сотрудничества и развития". Данная Конвенция, в которой пока Россия не участвует, была открыта для подписания в Париже 17 декабря 1997 г. и вступила в силу 15 февраля 1999 г.
- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Организацией экономического сотрудничества и развития о привилегиях и иммунитетах организации в Российской Федерации (Париж, 8 июня 1994 г.) и др.
В отдельную группу можно выделить двусторонние международные договоры с участием России, специально посвященные вопросам конкурентной политики либо регулирующие вопросы конкуренции наряду с другими. К таким международным актам следует отнести, в частности:
- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области борьбы с недобросовестной конкуренцией и антимонопольной политики (Пекин, 25 апреля 1996 г.);
- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгария о сотрудничестве в области антимонопольной политики (София, май 1995 г.);
- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о сотрудничестве в области антимонопольной политики (Москва, 15 марта 1994 г.);
- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Бразилии в области конкурентной политики (Бразилиа, 12 декабря 2001 г.);
- Договор между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о сотрудничестве в области развития конкуренции (Киев, 13 июля 2000 г.);
- Соглашение о торговых отношения между СССР и США (Вашингтон, 1 июня 1990 г.).
Существуют также многосторонние международные акты с участием России, в которых определяются в том числе некоторые вопросы регулирования конкуренции. К таким актам можно, в частности, отнести:
- Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими Сообществами и их государствами-членами, с другой стороны;
- Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу 2000 - 2010 гг.
Помимо межгосударственных и межправительственных договоров, непосредственно регулирующих или содержащих нормы регулирования отношений в сфере конкуренции и монополии, существует еще и значительная группа международных межведомственных актов - международных договоров, заключаемых специализированными органами власти, уполномоченными в сфере регулирования конкуренции и монополии. В России такие соглашения заключаются антимонопольным органом, в настоящее время - Федеральной антимонопольной службой. К таким заключенным антимонопольным органом России договорам за всю историю его деятельности с начала 90-х годов, в частности, относятся:
- Меморандум о сотрудничестве в области конкурентной политики между Межгосударственным советом по антимонопольной политике, Советом по конкуренции Республики Латвия, Советом по конкуренции Румынии и Комиссией по справедливой торговле Республики Корея (Санкт-Петербург, 17 сентября 2003 г.);
- Соглашение об углублении интеграции в области антимонопольной политики и защиты прав потребителей между антимонопольными ведомствами России, Беларуси, Казахстана, Киргизии (Алма-Ата, 5 сентября 1996 г.);
- Соглашение между Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Советом по конкуренции Латвийской Республики о сотрудничестве в области антимонопольной политики (Санкт-Петербург, 18 сентября 2003 г.);
- Меморандум о сотрудничестве между Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Комиссией по справедливой торговле Республики Корея (Сеул, 7 декабря 1999 г.);
- Соглашение о сотрудничестве между Государственным антимонопольным комитетом Российской Федерации и Советом по конкуренции Румынии (Москва, 14 ноября 1997 г.);
- Меморандум о сотрудничестве между Государственным антимонопольным комитетом Российской Федерации и Ведомством по экономической конкуренции Венгерской Республики (Будапешт, 29 августа 1997 г.);
- Соглашение о сотрудничестве между Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Ведомством по защите экономической конкуренции Чешской Республики (Москва, 24 января 1997 г.);
- Соглашение о сотрудничестве между Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Управлением свободной конкуренции Финляндской Республики (Хельсинки, 21 сентября 1994 г.);
- Соглашение о сотрудничестве между Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Комиссией по защите конкуренции Республики Болгария (София, 14 июня 1994 г.);
- Соглашение о сотрудничестве между Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Генеральной дирекцией по конкуренции, потребительской политике и борьбе со злоупотреблениями Министерства экономики Французской Республики (Париж, 12 ноября 1993 г.);
- Соглашение о сотрудничестве между Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Антимонопольным управлением Словацкой Республики (Братислава, 23 ноября 1996 г.);
- Соглашение между Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Министерством экономики и реформ Республики Молдова о сотрудничестве в области конкурентной политики (Москва, 13 января 1999 г.);
- Декларация о намерениях между МАП России и Министерством промышленности и торговли Боливарианской Республики Венесуэла (22 декабря 2003 г.);
- Протокол совещания между Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральной торговой комиссией Соединенных Штатов и Министерством юстиции США (Вашингтон, 5 февраля 1993 г.);
- Протокол о сотрудничестве в области конкурентной политики в 2002 году между МАП России и Комитетом - Гарантом конкуренции и рынка Италии (20 марта 2002 г.);
- Декларация о намерениях между МАП России и Министерством экономики Мексиканских Соединенных Штатов в лице Федеральной комиссии по конкуренции от 3 ноября 2003 г.;
- Протокол о сотрудничестве между российским и французскими конкурентными ведомствами (Париж, 17 февраля 2005 г.);
- Программа сотрудничества ФАС России и Управления по конкуренции Финляндской Республики на 2006 - 2007 гг.;
- Программа сотрудничества между Федеральной антимонопольной службой и ответственными за развитие конкуренции ведомствами Бразилии и др.
Среди международных актов, подписанных антимонопольным органом, есть и соглашения с зарубежными неправительственными организациями. К таким международным актам, в частности, относятся:
- Протокол о сотрудничестве между Государственным комитетом РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и центром развития внешней политики Университетом Брауна (CFPD) (11 октября 1991 г.);
- Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Центром потребительского права Католического университета г. Лувен-Ла-Нев (Бельгия) о сотрудничестве в области защиты прав потребителей (Москва, 10 февраля 1994 г.);
- Протокол о сотрудничестве между МАП России и Международной ассоциацией юристов (Ай-Би-Эй) (22 декабря 1999 г.).
Следует отметить, что такие международные соглашения имеют более низкий уровень в иерархии международных договоров и обязательны только для тех ведомств, которые их заключают, если национальное право не устанавливает иное. Между тем международные договоры, заключаемые антимонопольным органом, имеют важное значение для практической реализации конкурентной политики, для обмена информацией, согласования совместных расследований трансграничных нарушений конкурентного законодательства, обмена опытом.
Однако, помимо такого взаимодействия антимонопольных ведомств отдельных государств в рамках двусторонних или даже многосторонних встреч и соглашений, состав которых по кругу субъектов ограничен и которые, очевидно, важны для координации антимонопольной политики именно между данными конкретными государствами, существует и универсальная международная площадка взаимодействия конкурентных ведомств, в том числе и по вопросам антимонопольной политики. Такой площадкой является МКС - Международная конкурентная сеть (см. выше).
Следующую группу источников образуют федеральные законы, регулирующие конкурентные отношения в России. Как следует из положений статьи 71 Конституции РФ, определение основ единого рынка относится к исключительному ведению Российской Федерации, следовательно, вопросы конкуренции, монополии как вопросы рыночного регулирования попадают в объект исключительного ведения федерального центра. Соответственно, законодательство субъектов РФ и акты органов местного самоуправления (МСУ), связанные с регулированием отдельных вопросов конкуренции и монополии, могут приниматься в данной области только во исполнение федерального законодательства, когда федеральные законы прямо указывают полномочия субъектов и органов МСУ в данной области. Так, например, ряд законов в сфере естественных монополий наделяет власти субъектов РФ и даже органы МСУ полномочиями по регулированию тарифов субъектов естественных монополий в некоторых сферах деятельности, или Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" наделяет субъекты РФ и органы МСУ полномочиями контролировать в определенных пределах соблюдение законодательства о размещении заказов в части размещения средств региональных и местных бюджетов соответственно. За исключением случаев наделения федеральным законодательством субъектов РФ и муниципальных образований отдельными полномочиями в сфере регулирования или контроля отдельных групп отношений, связанных с вопросами конкуренции и монополи, субъекты РФ и органы МСУ не вправе вмешиваться в регулирование данной сферы и их акты не должны противоречить федеральному законодательству в данной области.
Среди федеральных законов по юридической силе на первом месте стоят федеральные конституционные законы (ФКЗ). Ряд ФКЗ, регулируя определенные отношения, напрямую не касаясь проблематики конкуренции и монополии, тем не менее косвенным образом влияют на реализацию и конкурентной политики государства. К таким федеральным конституционным законам относятся, например: Федеральные законы от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и другие, поскольку в них содержатся нормы, необходимые для правильного осуществления судебных полномочий и судебной защиты прав, в том числе и в сфере правового регулирования конкуренции и монополии.
Следующую группу по юридической силе законов составляют кодексы и федеральные законы. Среди кодексов необходимо назвать, в частности:
Гражданский кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также отраслевые кодексы - Лесной, Водный и др.
Гражданским кодексом РФ закладываются многие важные базовые начала правового регулирования отношений в сфере конкуренции и монополии. Такое значение ГК РФ в регулировании конкурентных отношений в России усиливается по сравнению с некоторыми зарубежными государствами еще и тем, что у нас в стране нет дуализма гражданского и торгового права и регулирование торговых, коммерческих, т.е. и конкурентных отношений инкорпорировано в гражданское законодательство, основным правовым источником которого после Конституции является ГК РФ. Следует отметить, что ст. 2 Закона о защите конкуренции прямо установлено, что антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается наряду с Конституцией РФ на ГК РФ. Также ст. 2 Закона о размещении заказов устанавливает, что законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях ГК РФ наряду с положениями Бюджетного кодекса РФ. Следует отметить, забегая вперед, что Закон о размещении заказов является одним из основных законодательных источников, регламентирующих вопросы обеспечения конкуренции при проведении публичных закупок, и поэтому входит в систему конкурентного законодательства. Согласно ст. 1 Закона о размещении заказов к его целям относятся, в частности, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов.
Среди норм ГК РФ, непосредственно регулирующих конкурентные отношения, следует, в частности, отметить положения ч. 1 ст. 10, согласно которой не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. В частности, не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке. Статья 1033 ГК РФ определяет специфику конкурентного регулирования в части установления ограничения прав сторон по договору коммерческой концессии. Важное значение для регулирования вопросов противодействия недобросовестной конкуренции имеют положения раздела VII четвертой части ГК РФ. Этот блок посвящен регулированию отношений в сфере использования прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации. Среди положений данного раздела и части четвертой ГК регулируются вопросы патентного права, права на селекционное достижение, прав на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии и др. вопросы, имеющие важное значение для регламентации правового регулирования добросовестного конкурентного поведения в сфере использования результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации и регламентации противодействия недобросовестной конкуренции в данной области. Следует также отметить, что часть вторая ГК РФ в § 4 гл. 30 ("Купля-продажа") отдельно определяет вопросы поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, а в § 5 главы 37 ("Подряд") - специальные частноправовые вопросы регулирования подрядных работы для государственных или муниципальных нужд. Напомним, что законодательство о размещении публичных заказов является частью конкурентного законодательства в том, что касается вопросов обеспечения конкуренции при размещении публичных заказов. Важными для регламентации обеспечения конкуренции при размещении публичных заказов являются также ст. ст. 447 - 449 части первой ГК РФ, определяющие понятия торгов, организатора торгов, базовые положения о проведении торгов и заключении договоров на торгах. Забегая вперед, следует сказать, что это одна из процедур размещения заказов, приоритетная с точки зрения обеспечения конкуренции. Наряду со специальными положениями ГК РФ для правового регулирования, контроля, правоприменения в сфере конкурентного законодательства, для защиты прав конкурентов, потребителей, публичных интересов от неправомерных и вредных действий участников отношений конкуренции и монополии и (или) властных органов важное теоретико-догматическое и практическое значение также имеют и многие базовые положения ГК РФ, определяющие вопросы защиты гражданских прав, общие положения о сделках, обязательствах, об отдельных видах договоров, корпоративное право, институт исковой давности, вопросы гражданско-правовой ответственности и другие институты гражданского права, основы которых определены в ГК РФ.
Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ имеют важное правовое значение в процессуальных аспектах системы реализации конкурентной политики как базовые акты процессуального законодательства в сфере рассмотрения судебных дел, связанных с нарушениями конкурентного законодательства, но не относящихся к сфере уголовного права и уголовному процесса.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит важные процессуальные и материально-правовые нормы административно-правового и административно-процессуального характера, регламентирующие вопросы административной ответственности за нарушения законодательства, регулирующего отношения в сфере конкуренции и монополии, а также порядок ее реализации в административном (внесудебном) и судебном порядке. Кодекс определяет, в частности, порядок наложения административных взысканий уполномоченными должностными лицами антимонопольного органа, федерального органа регулирования естественных монополий, судей, определяет составы административных правонарушений, связанных с нарушением законодательства о конкуренции и монополии, и меру ответственности за них, виды и размер санкций, в том числе антимонопольного законодательства, законодательства о контрактной системе, о естественных монополиях, о рекламе.
Нормы Уголовного кодекса Российской Федерации также являются составной частью комплексной отрасли конкурентного законодательства, поскольку в целях защиты прав и законных интересов частных лиц и публичных интересов от наиболее опасных посягательств и правонарушений, связанных с областью конкуренции и монополии, законодатель России и многих зарубежных государств с давних пор использует уголовно-правовые средства. В настоящее время в этот Кодекс включен целый ряд составов преступлений, прямо или косвенно связанных с нарушениями конкурентного права, многие из которых, но не только, содержатся в гл. 22 ("Преступления в сфере экономической деятельности"). К таким составам следует отнести, в частности, преступления, предусмотренные ст. 178 ("Недопущение, ограничение или устранение конкуренции"), ст. 180 ("Незаконное использование товарного знака"), ст. 169 ("Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности"). В УК РФ содержится и целый ряд иных составов преступлений, прямо или косвенно связанных с нарушением различных областей конкурентного законодательства. Так, например, с нарушениями конкурентных норм при размещении публичных заказов корреспондируют ст. ст. 285 и 285.1 УК РФ, предусматривающие уголовную ответственность соответственно за злоупотребление должностными полномочиями и нецелевое расходование бюджетных средств, и т.д.
Уголовное преследование за преступления, связанные с нарушениями конкурентного законодательства, осуществляется на основе уголовно-процессуального права, прежде всего Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, который, таким образом, также входит в систему источников права, на основе которых реализуется конкурентная политика Российской Федерации в части применения уголовных репрессий к лицам, виновным в совершении преступлений, связанных с нарушением законодательства, регулирующего отношения в сфере конкуренции и монополии.
О конкурентных нормах отраслевых кодексов - Лесного, Водного - см. далее.
После кодексов необходимо назвать федеральные законы, регулирующие отношения конкуренции и монополии.
Центральное, системообразующее значение в регулировании конкурентных отношений имеет Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" как основной акт антимонопольного законодательства, определяющий базовые полномочия антимонопольного органа по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе на товарных рынках и рынках финансовых услуг, рынках, связанных с использованием природных ресурсов, и др. Данный Закон устанавливает систему запретов для хозяйствующих субъектов и органов публичной администрации на незаконное поведение в сфере конкуренции и монополии, определяет виды нарушений антимонопольного законодательства и базовые положения по порядку их предупреждения, пресечения и применения мер ответственности, а также вопросы защиты гражданских прав в связи с нарушением виновным лицами антимонопольного законодательства, в том числе неправомерными действиями самого антимонопольного органа при реализации своей контрольной функции.
Закон о защите конкуренции в том числе определяет основные положения:
- противодействия монополистической деятельности (в том числе контроль экономической концентрации хозяйствующих субъектов);
- противодействия недобросовестной конкуренции;
- противодействия ограничивающим конкуренцию актам и действиям (бездействию) органов публичной администрации, в том числе Центрального банка России и государственных внебюджетных фондов России;
- обеспечения конкуренции, экономической эффективности и иных публичных целей при предоставлении государственной помощи;
- обеспечения конкуренции при проведении торгов и отборе финансовых организаций в целях оказания некоторых услуг для государственных, муниципальных нужд и нужд субъектов естественных монополий.
Помимо данного Закона, конкурентно-монопольные отношения регулирует еще целый ряд федеральных законов. Для удобства, исходя из предмета их регулирования, данные законы можно разделить на несколько групп. В некоторых случаях одни и те же законы могут попадать сразу в несколько групп исходя из предмета регулирования конкретного закона. Также в несколько групп попадает и базовый Закон - Закон о защите конкуренции.
Одну из групп образуют законы, содержащие нормы о противодействии недобросовестной конкуренции. Это Закон о защите конкуренции, ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ, отдельные законодательные акты. Закон о защите конкуренции содержит базовые положения о недобросовестной конкуренции, устанавливает специальные административные механизмы защиты от недобросовестной конкуренции. КоАП РФ устанавливает административную ответственность за различные виды недобросовестной конкуренции и порядок ее реализации. УК РФ устанавливает уголовную ответственность за отдельные деяния, являющиеся недобросовестной конкуренцией, например незаконное использование товарных знаков, патентных прав, коммерческой тайны. Важное значение в области противодействия недобросовестной конкуренции имеет ГК РФ, в том числе нормы части четвертой ГК РФ, кодифицировавшей вопросы правовой охраны прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации. Помимо четвертой части ГК РФ, порядок противодействия недобросовестной конкуренции определяется также рядом других положений ГК РФ, в частности нормами о коммерческой концессии, коллизионной нормой в сфере МЧП, определяющей право, подлежащее применению к обязательствам, возникающим вследствие недобросовестной конкуренции (ст. 1222 ГК РФ), общими положениями гражданского законодательства, направленными на обеспечение и защиту гражданских прав и законных интересов, в том числе положениями ст. 10 ГК РФ, положениями, регламентирующими порядок судебной защиты прав, и др. Помимо четвертой части ГК РФ, в сфере охраны прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации действуют и некоторые отдельные правовые акты, сохранившие свое действие и после вступления в силу части четвертой ГК РФ <249>. Отдельно следует назвать Федеральные законы, направленные на защиту коммерческой тайны и информации: от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <250>, от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" <251>.
--------------------------------
<249> Подробнее о порядке вступления в силу четвертой части ГК РФ, перечне актов, утративших силу, а также порядке действия отдельных актов в сфере интеллектуальной собственности после вступления в силу четвертой части ГК РФ см.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации" (ред. от 24.07.2007) // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5497.
<250> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
<251> Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283.
Следует также назвать Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ <252>, который в гл. 38 фактически предусматривает связанные с контрольной деятельностью таможенных органов публичные механизмы защиты обладателей исключительных прав (интеллектуальной собственности) на объекты авторского права и смежных прав, на товарные знаки, знаки обслуживания и обладателя права пользования наименованием места происхождения товара от недобросовестной конкуренции в связи с перемещением товаров через границу Российской Федерации.
--------------------------------
<252> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.
Помимо незаконного использования прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации для целей недобросовестной конкуренции, большую группу форм недобросовестной конкуренции составляют такие, как распространение ложных сведений в целях получения преимуществ в конкурентной борьбе. Весьма широкой формой распространения таких сведений является реклама. Рекламное законодательство содержит целый ряд механизмов борьбы с этими формами недобросовестной конкуренции. В связи с этим среди источников противодействия недобросовестной конкуренции следует назвать Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе". Закон о рекламе является специальным уточняющим законом в области противодействия недобросовестной конкуренции. Он детализирует требования к рекламе в целях предупреждения, пресечения и применения мер ответственности за использование конкурентами средств рекламы для недобросовестной конкурентной борьбы на рынке рекламируемых товаров, работ или услуг. Называя Закон о рекламе среди источников противодействия недобросовестной конкуренции, вместе с тем следует сказать, что в целом его значение шире. Он занимает вообще одно из центральных мест в системе правового регулирования рыночных отношений. Он упорядочивает осуществление рекламной деятельности в России в целом, устанавливает понятийный аппарат регулирования отношений в сфере рекламы, определяет статус субъектов регулирования рекламного законодательства, в частности профессиональных участников рекламного рынка, определяет порядок контроля за соблюдением рекламного законодательства, полномочия антимонопольного органа по контролю рекламной деятельности, не только в части борьбы с недобросовестной конкуренцией в сфере рекламы, но и в целом.
Законодательство, определяющее сферы, порядок деятельности, регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий. К данному законодательству относятся прежде всего Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", а также ряд специальных отраслевых законов, полностью или частично посвященных регулированию отдельных сфер естественных монополий. Это Кодексы Российской Федерации: Торгового мореплавания от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ <253>, Воздушный от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ <254>, Внутреннего водного транспорта от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ <255>, Водный от 03.06.2006 N 74-ФЗ <256>; Федеральные законы от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи", от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи", от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" <257> и другие нормативные правовые акты в сфере естественных монополий, в том числе акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, принятые в соответствие и (или) во исполнение федерального законодательства о естественных монополиях.
--------------------------------
<253> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.
<254> СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383.
<255> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.
<256> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<257> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3179.
Законодательство, определяющее сферы, порядок деятельности, регулирования и контроля деятельности субъектов государственных монополий. В России нет базового законодательного акта о государственных монополиях. Государственная монополия в той или иной сфере хозяйствования вводится отдельными законодательными актами, регламентирующими данную сферу. В настоящее время к законодательным актам, устанавливающим государственную монополию, следует отнести, в частности, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Согласно ст. ст. 4 и 29 этого Закона устанавливается монополия Банка России, который осуществляет эмиссию наличных денег и организацию наличного денежного обращения. К этой же группе законов относятся Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", ст. 10 данного Закона устанавливает государственную монополию на опробование и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов, а также на регулирование экспорта необработанных алмазов; Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (данным Законом устанавливается государственная монополия на деятельность в области военно-технического сотрудничества - ст. 4 и др.); Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", согласно ст. 5 данного Закона в Российской Федерации действует государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ: культивирование растений, разработка, переработка, распределение, ввоз (вывоз), уничтожение наркотических средств, психотропных веществ; Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции". Указанный Закон не устанавливает непосредственно государственную монополию, но указывает возможность и порядок введения государственной монополии в данной области - согласно ст. 4 этого Закона федеральным законом на территории Российской Федерации может вводиться государственная монополия на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Представляется также, что, говоря об источниках установления и регулирования государственных монополий, нельзя не сказать и о законах, учреждающих и устанавливающих порядок и полномочия деятельности государственных корпораций. Следует отметить, что, хотя законодательство о госкорпорациях не содержит понятия государственной монополии, в отличие от перечисленных выше законов, тем не менее в некоторых случаях создание единой госкорпорации для отдельных сфер и даже отраслей деятельности, сосредотачивающей в себе управление и контроль деятельности в данной сфере и (или) отрасли хозяйства, практически означает наличие государственной монополии на соответствующие виды деятельности. В то же время само по себе создание госкорпорации еще не означает введения государственной монополии. Для определения наличия или отсутствия фактической государственной монополизации той или иной хозяйственной сферы или отрасли, где создана государственная корпорация, необходимо изучение законодательства, эту корпорацию учреждающего, и тех полномочий, которыми она наделяется. В одних случаях госкорпорации могут создаваться с целью оказания содействия, помощи развитию определенных хозяйственной сфер и технологий, как, например, корпорация "Ростехнологии", целью деятельности которой является прежде всего содействие российским организациям - разработчикам и производителям высокотехнологичной промышленной продукции, привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс <258>. Вместе с тем, несмотря на то что законодательством о такого рода госкорпорациях, созданных для содействия определенным отраслям и сферам экономики, не предусматривается монополизация соответствующих отраслей, на практике эти госкорпорации могут тяготеть к неоправданным монополистическим тенденциям, которые могут иметь негативное последствие для конкуренции и экономического развития в данных и смежных сферах.
--------------------------------
<258> См.: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814.
В других случаях создание госкорпорации может быть связано с фактической государственной монополизацией отрасли в соответствии с законодательством о данной госкорпорации, т.е. здесь монополия закрепляется законодательно и фактическая монополизация является реализацией замысла законодателя, хотя закон может и не вводить применительно к таким госкорпорациям понятия государственной монополии. В качестве примера можно привести госкорпорацию "Росатом", созданную в сфере атомной энергетики. Как сказано в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <259>, определяющей цели данной корпорации, ее деятельность направлена на создание условий и механизмов обеспечения, в частности, единства управления организациями атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организациями, функционирующими в сферах обеспечения ядерной и радиационной безопасности, атомной науки и техники, подготовки кадров.
--------------------------------
<259> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
В связи с этим представляется, что источниками регулирования государственных монополий фактически могут оказываться и законодательные акты, учреждающие те или иные государственные корпорации. В частности, представляется оправданным отнести к таким источникам законы, определяющие вопросы регулирования атомной энергетики и деятельности образованной в этой области госкорпорации "Росатом". Это Федеральные законы от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <260>, от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <261>, от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
--------------------------------
<260> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6079.
<261> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
Законодательство о временных монополиях, защищенных законом от конкуренции, но не регулируемых государством. К таким временным монополиям относятся монополии, связанные с обладанием исключительным правом на объект интеллектуальной собственности, или же монополии хозяйствующего субъекта на собственную коммерческую информацию. Эти вопросы урегулированы прежде всего в ГК РФ, специальные положения об охране интеллектуальной собственности определены в четвертой части ГК РФ. Кроме того, вопросы установления и защиты временных монополий в соответствии с гражданским законодательством определяются в некоторых федеральных законах, в частности в Федеральных законах от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне", от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Хотя эти акты уже упоминались выше среди законодательства, направленного на противодействие недобросовестной конкуренции, здесь они выделены в отдельную группу как акты, оформляющие установление одного из видов легальных монополий, защиту их от конкуренции и от действия антимонопольных механизмов. В связи с этим к этой группе также можно отнести и Закон о защите конкуренции в части исключения субъектов временных монополий из-под действия установленных в нем антимонопольных запретов, а именно ч. 4 ст. 10, которая указывает, что требования настоящей статьи, предусмотренные в отношении субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках, не распространяются на действия по осуществлению исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ или услуг.
Законодательство, определяющее вопросы обеспечения конкуренции при размещении государственных и муниципальных заказов, представлено Законом о защите конкуренции, который устанавливает конкурентные правила и требования к публичным закупкам, и Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <262> (Далее - Закон о контрактной системе, который вступил в силу с 1 января 2014 года). Наряду с Законом о защите конкуренции Закон о контрактной системе является одним из основных законодательных источников, регламентирующих вопросы обеспечения конкуренции при проведении публичных закупок, и поэтому входит в этой части в систему конкурентного законодательства. Статья 8 закрепляет принцип, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Таким образом, защита конкуренции является ценностью, конституционным принципом и принципом функционирования гражданского оборота, что является частью публичного интереса, а также гарантией для охраняемых законом интересов третьих лиц.
--------------------------------
<262> СЗ РФ. 08.04.2013. N 14. Ст. 1652.
Также следует учитывать положения отдельных законов, определяющих особенности размещения публичных заказов в некоторых сферах, в частности в сфере оборонного заказа, определенные Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе". В частности, ч. 4 ст. 3 данного закона устанавливает, что размещение оборонного заказа осуществляется в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, с учетом особенностей, установленных Законом о государственном оборонном заказе. В случае если претенденты на участие в торгах на размещение оборонного заказа отсутствуют, а также в случае, если по результатам проведения указанных торгов не определен головной исполнитель (исполнитель), оборонный заказ обязателен для принятия государственными унитарными предприятиями, а также иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке или обладающими монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу, при условии, что оборонный заказ обеспечивает установленный Правительством Российской Федерации уровень рентабельности производства этих видов продукции (работ, услуг).
Законодательство, регламентирующее применение конкурентных механизмов в связи с осуществлением внешнеторговой деятельности, в том числе определяющее порядок защиты интересов российского государства и российских производителей от вредных проявлений иностранной конкуренции, а также механизмы контроля соблюдения требований добросовестной конкуренции при введении российским государством защитных мер в отношении иностранных производителей и (или) государств, в чьих действиях обнаруживаются признаки негативного, вредного воздействия на конкуренцию в России, на экономические интересы российского государства и отечественных производителей, применение мер таможенно-тарифного регулирования в целях обеспечения, поддержания, развития конкуренции. Необходимо назвать ряд специальных законов в области регулирования внешнеторговой деятельности: Федеральные законы от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <263>, Закон РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном тарифе", а также и Закон о защите конкуренции в части полномочий антимонопольного органа по даче заключений о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращении их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.
--------------------------------
<263> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.
Законы, определяющие особенности правового регулирования конкуренции и монополии в отдельных сферах хозяйственной деятельности. Помимо Закона об электроэнергетике, среди них необходимо назвать Законы, регламентирующие отдельные сферы финансовых услуг, такие как Федеральные законы от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности", от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", а также Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации". Кроме того, здесь необходимо назвать отраслевые законы, устанавливающие особенности, дополнительные требования в области антимонопольного контроля в сфере использования природных ресурсов, которые также дополняют, но не исключают базовых требований антимонопольного законодательства, установленных в Законе о защите конкуренции. Среди таких отраслевых законодательных актов хотелось бы указать Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие положения о порядке лицензирования пользования недрами" <264>, имеющее статус федерального закона, Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ, Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" и иные федеральные нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные положения и (или) определяющие дополнительные особенности антимонопольных требований в отдельных сферах деятельности, в частности Закон РФ от 20 февраля 1992 г. N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле".
--------------------------------
<264> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.
Следует особо выделить Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговле). В соответствии с ним формирование конкурентной среды - одно из главных условий, которое способствует развитию торговой деятельности (ч. 2 ст. 1 Закона о торговле).
Наконец, необходимо выделить группу актов, посредством которых осуществляется развитие конкуренции путем более не запретительных и контрольных, а стимулирующих механизмов. К этой группе можно отнести, во-первых, акты, закрепляющие нормы, направленные на поддержку предпринимательства, прежде всего малого и среднего бизнеса. Это Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Нормы, направленные на поддержку и содействие малому бизнесу, содержатся и в иных нормативных правовых актах, в частности в Законе о размещении заказов и Налоговом кодексе РФ и др. федеральных нормативных правовых актах. Кроме того, поддержка малого и среднего предпринимательства может осуществляться в регионах и на местном уровне на основе соответствующих актов субъектов и муниципальных образований России. Кроме того, к этой группе следует отнести акты, направленные на решение задач адвокатирования конкуренции. Так, например, на сайте антимонопольного органа размещен проект Целевой программы ведомства "Адвокатирование конкуренции" <265>.
--------------------------------
<265> Федеральная антимонопольная служба. Целевая программа ведомства "Адвокатирование конкуренции" (проект). С. 3. Размещено на сайте ФАС России по адресу: http://www.fas.gov.ru/files/12391/1_Adv___2007_2009.doc. Также можно зайти на данную страницу через адрес: http://www.fas.gov.ru/drond/vcp/a_12391.shtml.
Наконец, к этой группе можно отнести различные комплексные отраслевые, межотраслевые, межведомственные, федеральные, региональные и иные временные программы, стратегии развития в сфере конкурентной политики либо в определенных сферах хозяйства, но включающие различные проконкурентные механизмы и мероприятия. С помощью таких программ возможно решение комплексных задач развития конкуренции в определенных сферах или в целом в экономике страны по определенным направлениям. Как правило, такие акты носят временный характер и утрачивают силу и значение по истечении срока в связи с выполнением поставленных задач либо могут развиваться в дальнейших программах и иных актах, принимаемых, если в этом есть необходимость, соответствующими органами власти. Особенно много было принято подобных актов в 90-е годы - это были программы демонополизации различного уровня и масштаба, направленные на решение структурных проблем российской экономики в части вопросов конкуренции и монополии. Подобные комплексные межведомственные программы на федеральном уровне утверждаются Правительством России.
В соответствии с Конституцией России, на основании соответствующих положений указанных кодексов, законов принимаются необходимые довольно многочисленные подзаконные акты, детально регламентирующие вопросы реализации конкурентной политики в конкретных сферах правового регулирования конкуренции и монополии. Такие акты уполномочены издавать в определенных случаях как федеральные органы власти, так и региональные и в ограниченном объеме, даже местные, например в области контроля за размещением публичных заказов, в области регулирования локальных естественных монополий и др.
На федеральном уровне определенные отношения в сфере конкуренции и монополии могут регламентироваться нормативными правовыми актами Президента России, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений в сфере конкуренции и монополии. В ограниченном объеме нормативные правовые акты, связанные с осуществлением контрольной и надзорной деятельности в области конкурентного права, могут издавать правоохранительные органы. Важным источником правового регулирования реализации конкурентной политики, на основе которых осуществляется координация деятельности уполномоченных в данной сфере органов власти между собой и с другими органами, общественными организациями, научными учреждениями и иными публичными образованиями, является административный договор. Как правило, такие договоры заключаются по вопросам взаимодействия и сотрудничества в целях реализации совместных задач и интересов в области конкурентной политики.
Важное значение как источник правоприменения в областях, регулируемых антимонопольным (конкурентным) законодательством, имеют акты высших судебных органов судов, уполномоченных на рассмотрение дел, связанных с применением конкурентного законодательства, - Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, а также акты и практика Конституционного Суда Российской Федерации.
К рассмотрению конкретных видов, статей и норм кодексов, законов, подзаконных актов, актов судебных органов и других источников в области правового регулирования конкуренции и монополии мы будем обращаться при рассмотрении конкретных сфер, областей, направлений, механизмов и институтов такого регулирования. А пока рассмотрим принципы правового регулирования конкуренции и монополии Российской Федерации.
§ 2. Принципы правового регулирования конкуренции
и монополии Российской Федерации
Рассмотрев базовые понятия конкурентного права, историю его развития в России и зарубежных странах, систему и источники конкурентного законодательства - правового регулирования конкуренции и монополии в России на современном этапе, необходимо для завершения формирования представления о данной системе в целом рассмотреть принципы правового регулирования конкуренции и монополии применительно к Российской Федерации.
В мировом опыте принципы конкурентного права являются во многом общими для различных систем и стран. Мы их будем раскрывать, опираясь, помимо доктринальных источников и подходов, также на отечественное правовое регулирование отношений конкуренции и монополии, отечественное законодательство о конкуренции и монополии. Итак, правовое регулирование конкуренции и монополии характеризуется наличием определенных принципов, являющихся его началами, выражающих его основополагающие идеи и дающих вектор применения, свидетельствующих об основном содержании и характере правового регулирования в данной области, механизмов конкурентного права. Данные принципы нашли отражение и были сформулированы в активно развивающейся в последние десятилетия отечественной доктрине антимонопольного (конкурентного) права. Раскрытие принципов правового регулирования конкуренции и монополии было осуществлено, в частности, в трудах К.Ю. Тотьева.
По мнению этого ученого, принципы регулирования конкуренции условно можно разделить на общие и специальные. К общим принципам он относит принцип свободы экономической деятельности, принцип государственного регулирования рыночных отношений и принцип законности. Рассмотрим их по порядку.