В СФЕРЕ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Общая характеристика и основные источники
конкурентно-правового регулирования
внешнеэкономической деятельности
Одним из направлений конкурентного регулирования является конкурентная политика в сфере внешнеэкономической деятельности государств. Основная проблематика конкурентного регулирования в данной области связана с наличием в поведении государств, реализующих свою внешнеэкономическую политику, двух встречных тенденций - государственного протекционизма отечественных отраслей или конкретных отечественных предпринимателей, в том числе от антиконкурентного поведения, с одной стороны, и защиты конкуренции, в том числе международной, при осуществлении внешнеторговой деятельности. Не вдаваясь в подробности, можно сказать, что в целом международная конкуренция, снижение торговых барьеров между государствами могут способствовать внутренней конкуренции и, как следствие, росту социально-экономического блага в стране, в частности, улучшению положения потребителей. Поэтому в целом обществу может быть выгодно снижение на отдельных рынках торговых барьеров между государствами.
Повышение торговых барьеров в целях защиты отечественных производителей более выгодно самим таким производителям, защищаемым от иностранной конкуренции, а потребитель чаще всего страдает от таких мер вследствие монополизации рынка внутренними производителями, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Вместе с тем, по мнению специалистов в области конкуренции в области внешнеторговой политики, существуют объективные ситуации, когда государственная защита отечественных производств и иных хозяйственных сфер необходима. К таким случаям в мировой практике традиционно относятся:
- сельскохозяйственное производство;
- запуск или подъем новых отраслей и производств в государстве, что обусловливает необходимость временной защиты от уже набравших силу иностранных конкурентов;
- интересы национальной безопасности;
- защита отечественных производителей и рынков от экспансионистского негативного влияния иностранной конкуренции, например, поставок товаров, работ, услуг на какой-либо отечественный рынок по заниженным ценам в целях вытеснения производителей страны импорта и занятия на данном иностранном для импортера рынке монопольного положения. Такие действия называются демпингом и рассматриваются в международных документах, посвященных международному регулированию конкуренции, как разновидность недобросовестной или нечестной конкуренции <435>.
--------------------------------
<435> Ячеистова Н.И. Указ. соч.
Для защиты национальных интересов от негативного воздействия иностранной конкуренции, в том числе для решения национальных социально-экономических целей и задач, в указанных выше и некоторых других случаях государствами издавна используются определенные защитные механизмы, суть которых состоит в установлении определенных барьеров для иностранных продавцов, поставщиков, производителей.
Эти меры делятся на две группы:
- тарифные - установление повышенного таможенного тарифа для импортных товаров, работ, услуг;
- нетарифные. По оценкам ученых, существует около 50 способов нетарифного ограничения внешней торговли. К ним относятся: введение квот, антидемпинговые и компенсационные меры, технические барьеры на пути торговли, санитарные и фитосанитарные меры, процедуры лицензирования импорта, процедуры государственных закупок, процедуры таможенной оценки, предотгрузочная инспекция и др. <436>.
--------------------------------
<436> Там же. С. 29 - 34.
Все указанные меры составляют мощный арсенал государства для противодействия негативным воздействиям недобросовестной иностранной конкуренции и призваны эффективно защищать социально-экономические и иные интересы общества и государства стран-импортеров. Однако следует иметь в виду, что для экономической пользы государства-импортера такие меры могут быть действенными и оправданными только в том случае, если они вводятся соответственно своему назначению - для обеспечения публичных интересов, охраны жизни и здоровья, временной поддержки новых и перспективных отраслей, находящихся в стадии становления на период этого становления и др., а не в целях удовлетворения лоббистских интересов отдельных групп производителей. Как утверждают исследователи, практика показывает, что необоснованная протекционистская поддержка отдельных производителей страны-импортера приводит к улучшению положения только этого производителя, вместе с тем положение потребителя внутри страны ухудшается, поскольку при отсутствии внешней конкуренции национальный производитель становится монополистом со всеми вытекающими отсюда для потребителя последствиями. Главная задача применения нетарифных мер, считает Н.И. Ячеистова, состоит в том, чтобы допустимые и вполне обоснованные экономические нетарифные меры не превращались в средство протекционизма и не ограничивали международную торговлю и конкуренцию. Представляется, что это утверждение справедливо и для практики введения защитных мер тарифного регулирования.
В связи с тем, что в практике внешнеторгового регулирования государств применение защитных мер как тарифного, так и нетарифного регулирования осуществлялось часто необоснованно, что приводило к ухудшению положения национальных потребителей, сдерживало экономический рост, ограничивало добросовестную конкуренцию во внешнеторговых отношениях, начиная с конца 40-х годов международное сообщество встало на путь международно-правового регулирования. Основной площадкой по разработке международных правил регламентации установления защитных внешнеэкономических мер государствами в отношении внешнеторговых партнеров стало сначала Генеральное соглашение по торговле и тарифам (ГАТТ), а затем Всемирная торговая организация (ВТО), которая выросла из ГАТТ и ознаменовала более высокую степень регулирования международных торговых отношений, более высокую степень защиты экономической интеграции и международной конкуренции.
Если международно-правовые нормы устанавливают определенные параметры введения и применения защитных мер в области внешнеэкономической деятельности, то непосредственное правовое регулирование и контроль введения таких мер осуществляется в рамках национального законодательства.
В настоящее время регулирование защитных мер во внешней торговле и таможенно-тарифное регулирование осуществляется в России с учетом ее членства в ВТО и ЕврАзЭС, в рамках нескольких систем правового регулирования:
- системы права ГАТТ/ВТО;
- системы права ЕврАзЭС;
- национального законодательства в области защитных мер во внешней торговле и таможенно-тарифного регулирования.
При этом последняя группа норм гармонизирована с первыми двумя.
В рамках системы ГАТТ/ВТО разработан целый ряд международных соглашений, регулирующих различные аспекты применения защитных мер во внешней торговле, в том числе следует назвать:
Соглашение по применению статьи VI Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 <437>, регламентирующее применение антидемпинговых мер;
--------------------------------
<437> Соглашение по применению статьи VI Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 [рус., англ.] // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru. 23.07.2012.
Соглашение по специальным защитным мерам <438>;
--------------------------------
<438> Соглашение по специальным защитным мерам [рус., англ.] // СЗ РФ. 2012. N 37 (приложение, ч. VI). С. 2776 - 2784.
Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам <439> и др.
--------------------------------
<439> Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам (вместе с Иллюстративным перечнем экспортных субсидий, Руководствами по порядку потребления материалов в производственном процессе и для классификации систем возврата импортных сборов, Расчетом общей стоимости субсидирования..., Процедурами получения информации, касающейся серьезного ущемления интересов, расследования на месте, Развивающимися странами-членами...) (заключено в г. Марракеше 15.04.1994) // СЗ РФ. 2012. N 37 (приложение, ч. VI). С. 2733 - 2775.
Среди основных международно-правовых актов ЕврАзЭС (Евразийской системы права), содержащих нормы конкурентно-правового регулирования во внешнеэкономической сфере, следует назвать, в частности, следующие акты:
- решение N 85 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества "О применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер на единой таможенной территории Таможенного союза" <440>;
--------------------------------
<440> Решение N 85 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества "О применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер на единой таможенной территории Таможенного союза" (вместе с проектом Протокола о внесении изменений и дополнений в Соглашение... по отношению к третьим странам от 25 января 2008 года, Изменениями и дополнениями...) (принято в г. Минске 19.05.2011). Договаривающиеся стороны: Белоруссия, Казахстан, Россия // Документ опубликован не был.
- решение N 138 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества "О механизме защиты внутренних рынков государств - членов ЕврАзЭС в условиях неприменения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер во взаимной торговле" <441>;
--------------------------------
<441> Решение N 138 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества "О механизме защиты внутренних рынков государств - членов ЕврАзЭС в условиях неприменения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер во взаимной торговле" (вместе с Единой методикой и Примером определения наличия и объема ущерба отрасли национальной экономики от возросшего, демпингового или субсидируемого импорта товаров) (принято в г. Москве 28.10.2003). Договаривающиеся стороны: Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан // Документ опубликован не был.
- решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 N 17 "О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза" (вместе с Договором о Таможенном кодексе Таможенного союза (подписан в г. Минске 27.11.2009)) <442>;
--------------------------------
<442> Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 N 17 "О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза" (вместе с Договором о Таможенном кодексе Таможенного союза (подписан в г. Минске 27.11.2009)) // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
- Таможенный кодекс Таможенного союза <443>;
--------------------------------
<443> Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 N 17) (ред. от 16.04.2010) // В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в издании: СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
- решение N 60 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества "О Концепции создания Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза и первоочередных мерах по ее реализации" <444> и др.
--------------------------------
<444> Решение N 60 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества "О Концепции создания Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза и первоочередных мерах по ее реализации" (принято в г. Санкт-Петербурге 19.11.2010). Договаривающиеся стороны: Белоруссия, Казахстан, Россия // Документ опубликован не был.
Наряду с указанными актами и иными актами, содержащими нормы конкурентного права необходимо также учитывать системные акты ЕврАзЭС, формирующие институциональные основы правового регулирования и правоприменения на евразийском пространстве, в том числе в области защитных мер по внешней торговле и внешнеэкономической конкурентной политики. К таким системным актам, в частности, следует отнести:
- Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ред. от 06.10.2007) (подписан в г. Астане 10.10.2000) <445>;
--------------------------------
<445> Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ред. от 06.10.2007) (подписан в г. Астане 10.10.2000) // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 632;
- Соглашение стран СНГ от 20.01.1995 "О Таможенном союзе" <446>;
--------------------------------
<446> Соглашение стран СНГ от 20.01.1995 "О Таможенном союзе" // РГ. 1995. N 22.
- Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве <447>;
--------------------------------
<447> Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (подписан в г. Москве 26.02.1999) // СЗ РФ. 2001. N 42. Ст. 3983.
- Договор о Евразийской экономической комиссии <448> и др.
--------------------------------
<448> Договор о Евразийской экономической комиссии (подписан в г. Москве 18.11.2011) // СЗ РФ. 2012. N 11. Ст. 1275.
Вступление России в ВТО и участие в процессе евразийской интеграции повлияло на национальное регулирование защитных мер и конкурентной политики во внешней торговле. Еще до вступления в ВТО Россия, готовясь к интеграции с данным объединением, привела нормативную базу в данной области защитных мер в соответствие с требованиями ВТО <449>. Сообразуясь с требованиями ВТО, были установлены, в частности, основания введения защитных мер, их виды и формы, процедуры расследований, предшествующие введению защитных мер, механизм согласования защитных мер с антимонопольным органом, порядок оспаривания актов органов об установлении защитных мер и др. правовые механизмы.
--------------------------------
<449> Ячеистова Н.И. Указ. соч. С. 281.
Значительно изменилось российское внешнеторговое регулирование в связи с развитием интеграционных процессов в рамках ЕврАзЭС. Создание Таможенного Союза и формирование единого евразийского экономического пространства предопределили изменения в таможенно-тарифном регулировании, порядке введения защитных мер. Международное правовое регулирование внешнеэкономической деятельности не устранило национальное регулирование в данной области, однако оказало на последнее значительное воздействие. Ряд национальных законодательных актов претерпел значительные изменения и был приведен в соответствие с актами евразийского права. В частности, исчезло понятие национальной таможенной территории России, которая стала частью единой таможенной территории Таможенного союза. Полномочия по регулированию и введению защитных мер по внешней торговле были распределены между национальными органами государств - членов Таможенного союза и наднациональными органами Таможенного союза. Таможенно-тарифное регулирование, в том числе предполагающее изменение ставок таможенных пошлин в целях реализации конкурентной политики, стало наднациональным и др.
С учетом произошедших изменений основными российскими законодательными актами, регулирующими конкурентно-правовые аспекты внешнеэкономической деятельности, являются, в частности:
- Федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (ред. от 23.07.2013) <450>, в частности, определяет общий порядок установления, уплаты и взимания специальных, антидемпинговых и компенсационных пошлин, установленных Комиссией Таможенного союза (Евразийской экономической комиссией) в отношении единой таможенной территории Таможенного союза.
--------------------------------
<450> Федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (ред. от 23.07.2013) // СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.
- Закон РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном тарифе". Статья 7 данного Закона ("Особые пошлины"), устанавливает, что в целях защиты экономических интересов Российской Федерации к ввозимым на таможенную территорию Российской Федерации товарам в соответствии с законодательством Российской Федерации о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах могут временно применяться особые пошлины:
- специальная пошлина;
- антидемпинговая пошлина;
- компенсационная пошлина;
- Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" определяет основные положения государственного регулирования внешнеторговой деятельности, в частности, основные вопросы применения мер тарифного и нетарифного регулирования, в том числе мер защитного характера;
- Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров"; согласно ст. 1 данного Закона, определяющей цель и сферу его применения, целью данного Закона является защита экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым импортом или субсидируемым импортом на таможенную территорию Российской Федерации. Закон устанавливает порядок введения и применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров. Он применяется к правоотношениям, возникающим в связи с расследованиями, которые предшествуют введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров и заявления о проведении которых зарегистрированы после вступления в силу данного Закона. При этом Закон не регулирует отношения, связанные с оказанием услуг, выполнением работ, передачей исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности или предоставлением права на использование объектов интеллектуальной собственности, осуществлением инвестиций и валютного контроля;
- Федеральный закон о защите конкуренции. В частности, в п. 6 ч. 2 ст. 23 указанного Закона устанавливается, что антимонопольный орган наделен полномочиями давать в установленном порядке заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращении их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.
Ряд полномочий в области регулирования внешнеэкономической деятельности, в том числе вопросов, затрагивающих конкурентные аспекты внешнеэкономической деятельности, отнесены к ведению Президента и Правительства Российской Федерации.
§ 2. Методы, формы и виды конкурентного регулирования
в сфере внешнеэкономической деятельности
Формы и методы регулирования внешнеэкономической деятельности, связанные прямым или косвенным воздействием на иностранную конкуренцию, можно разделить на четыре группы:
1) таможенно-тарифное регулирование, т.е. регулирование экспорта-импорта посредством варьирования обычных таможенных пошлин, в том числе по предложениям антимонопольного органа, в целях развития конкуренции и экономической эффективности рынков в России;
2) защитные меры в отношении иностранных государств и производителей, которые могут осуществляться как посредством установления дополнительных пошлин сверх действующих в данной сфере импорта пошлин, так и иных механизмов;
3) меры антимонопольного контроля при введении таможенных тарифов и мер защитного характера в отношении импорта товаров в целях недопущения негативного влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации;
4) меры нетарифного ограничения внешней торговли или нетарифного регулирования, не относящиеся к мерам защитного характера, в том числе технические барьеры на пути торговли, санитарные и фитосанитарные меры, процедуры лицензирования импорта, процедуры государственных закупок, процедуры таможенной оценки, предотгрузочная инспекция и др. <451>;
--------------------------------
<451> Козырин А.Н., Шепенко Р.А. Конкуренция на международных рынках и антидемпинговое регулирование. М., 1999. С. 29 - 34.
Рассмотрим коротко эти группы мер государственного внешнеэкономического конкурентного регулирования.
1. Таможенно-тарифное регулирование, т.е. регулирование экспорта-импорта посредством варьирования обычных таможенных пошлин, в том числе по предложениям антимонопольного органа, в целях развития конкуренции и экономической эффективности рынков в России.
Изменение внешних экономических пошлин может выгодно влиять на состояние конкурентной среды и экономическое благосостояние общества как при понижении, так и при повышении таких пошлин в зависимости от потребности сложившейся конкурентной и экономической ситуации в стране. Так, при необходимости поддержки определенного отечественного производителя или отрасли, в стратегических или экономических целях, например, при запуске нового перспективного производства, которому на время необходимо создать "тепличные" условия, обезопасив от внешних конкурентов, повышение импортных (ввозных) таможенных пошлин для производителей и поставщиков аналогичных импортных товаров может привести к стабилизации конкурентной среды и поддержать отечественного производителя в конкурентной борьбе на время становления и набора оборотов. Как уже отмечалось, такие меры должны быть оправданы объективными национальными интересами России, а не быть проявлением вредного для экономики и потребителя в целом необоснованного государственного протекционизма отдельных промышленных групп вследствие их активного лоббирования.
В других случаях более выгодным для интересов России может стать, напротив, понижение импортных пошлин на отдельные виды импорта. Так, в случае монополизации российского рынка какими-либо отечественными производителями понижение пошлин на импорт аналогичной продукции из-за рубежа может привести к ослаблению такой монополии в России, падению необоснованных цен, дать и другие преимущества потребителям на данном товарном рынке, отличающие конкурентные рынки от монополизированных.
Еще одним способом антимонопольного воздействия на конкурентную среду и рыночные показатели внутри страны является повышение экспортных (вывозных) пошлин. Так, например, когда в декабре 2007 г. в России стали резко расти цены на молочные продукты, а также растительное масло, ФАС России предложил повысить пошлины на экспорт, в частности, растительного масла. Данная мера была направлена на сокращение объема экспорта отечественного растительного масла за рубеж и продажи большего числа данной продукции на российском рынке. Следствием данной меры должно было стать увеличение конкуренции на рынке продаж растительного масла и далее - падение или консервация цен на данную продукцию внутри России.
И, наконец, снижение экспортных пошлин также является инструментом конкурентной политики государства, однако уже в отношении внешних рынков. В некоторых случаях снижение экспортных пошлин для отдельных видов отечественных товаров, идущих на экспорт, может являться залогом повышения конкурентоспособности таких товаров на зарубежных рынках по отношению к иностранным производителям и продавцам.
Полномочия по введению, изменению ставок таможенного тарифа при регулировании внешнеэкономической деятельности распределяются между субъектами наднационального евразийского и национального российского регулирования. Такими полномочиями обладают на уровне ЕврАзЭС - Совет Евразийской экономической комиссии <452> и на национальном уровне - Правительство России <453>. При этом следует отметить важную роль в механизме принятия решений об изменении ставок таможенных пошлин Межведомственной комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике <454>. Если Правительство России непосредственно вводит изменения в таможенном тарифе, то центр принятия решения приходится на работу Комиссии, в которую входят представители различных заинтересованных органов власти. При этом согласно п. 6 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями давать в установленном порядке заключения о последствиях изменения ставок таможенных пошлин на конкуренцию на товарном рынке Российской Федерации.
--------------------------------
<452> Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 16.07.2012 N 54 "Об утверждении Единой товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза и Единого таможенного тарифа Таможенного союза" (ред. от 24.10.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 20.11.2013) // В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа см.: Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: http://www.tsouz.ru/. 23.07.2012.
<453> Постановление Правительства РФ от 30.08.2013 N 754 "Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на товары, вывозимые из Российской Федерации за пределы государств - участников соглашений о Таможенном союзе, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (ред. от 18.11.2013) // В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа см.: Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru. 02.09.2013.
<454> Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике, утв. Постановлением Правительства России от 22 января 2008 г. N 20 // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 272; распоряжение Правительства России от 23 января 2008 г. N 44-р "Об утверждении состава Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике" // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 295.