Проблема разделенного правления

Джованни Сартори (Giovanni Sartori) на основании своих американских наблюдений утверждает, что при нарушении принципа неразделенного согласного большинства (совпадения президентского и законодательного большинства) и ассоциативных процедур (в особенности взаимодействия между партиями по внешнеполитическим вопросам) возникает антагонизм между двумя институтами власти, каждый из которых полагает, что его собственные интересы предвыборной борьбы требуют поражения другого института. Сотрудничество конгресса, контролируемого демократами, с республиканской администрацией означает содействие приходу к власти очередных президентов-республиканцев. И наоборот, президент, чья партия имеет меньшинство в конгрессе, будет пытаться восстановить неразделенное правление, действуя против конгресса. Короче говоря, он будет играть в игру под названием "перекладывание вины". Таким образом, вопрос о том, обеспечивает ли президентская власть эффективное управление, когда речь идет о ее наиболее почитаемом воплощении, заслуживает решительного отрицательного ответа. Американская система функционирует, или функционировала, несмотря на президентскую конституцию США, а не благодаря ей. Для того, чтобы она продолжала функционировать, она нуждается в наличии трех деблокирующих факторов: гибкость или отсутствие идеологической жесткости; слабые, не имеющие жесткой дисциплины партии; общественные кормушки и политика, ориентированная на местные нужды (5).
Эти аргументы перевешивают суждение о том, что, поскольку США представляют собой одновременно успешное демократическое государство и президентский режим, у других президентских систем также есть хорошие шансы на то, чтобы иметь аналогичный успех. Я не могу здесь подробно останавливаться на этом вопросе и рекомендую проделанное Фредом Риггсом великолепное исследование уникальности американской политической системы - системы, в которой президентское правление является лишь одной из составных частей (6). Вопросы стабильности демократической системы и качества ее функционирования следует рассматривать по отдельности. Не все президентские режимы нестабильны и не все они слабы несмотря на свою очевидную силу. Многие из них, однако, оказались нестабильными и довольно слабыми, хотя я отнюдь не стал бы исключать возможность существования стабильной и сильной системы президентского правления в случае, когда президент пользуется поддержкой как избирателей, так и законодательного большинства. Такая комбинация, однако, редко встречается в существующих президентских системах и в любом случае не может считаться позитивным явлением: популярный президент, имеющий за собой поддержку дисциплинированной партии, может разрушить конституционную структуру сдерживающих и уравновешивающих механизмов, что сведет на нет основное преимущество президентской власти. И без того, как показал Майкл Коппедж в своем великолепном исследовании президентской системы Венесуэлы, запрет на переизбрание президента мешает его способности управлять страной на протяжении заключительной части срока президентских полномочий (7).
Я благодарен профессору Горовицу за его комментарии, особенно касающиеся необычных систем, существующих в Нигерии и Шри-Ланке. Как я говорил еще в самом начале, нам необходимы более систематические сопоставления и дополнительные исследования в отношении конкретных примеров президентского правления (этот вопрос в значительной степени забыт исследователями), прежде чем мы сможем сделать окончательный вывод. Ни одно из существующих исследований не опровергает мое основное утверждение, а именно: определенные структурные изъяны, изначально заложенные в системе президентской власти, делают вероятным то, что многим президентским системам придется столкнуться с серьезными проблемами, аналогичными тем, которые некоторым парламентским системам уже удалось успешно преодолеть. После того, как я сделал все необходимые оговорки, мой вывод можно переформулировать следующим образом: определенные парламентские системы обладают большей способностью урегулировать определенные запутанные проблемы многопартийной политики, чем большинство систем, основанных на президентском правлении. Несмотря на некоторые оговорки с моей стороны, я все же очень хочу, чтобы мы избежали ошибки, предпочитая сравнительному анализу простую оценку тех или иных политических систем, рассматриваемых изолированно друг от друга. Проводя сравнительный анализ, приходится довольствоваться вероятностями вместо несомненных фактов, а поэтому его результаты всегда могут быть подвергнуты сомнению. Тем не менее необходимость в таком анализе несомненна.

Значение институтов

Профессор Липсет в своих комментариях правомерно подчеркивает воздействие экономических, социальных, исторических и культурных факторов на судьбу демократии во многих странах прошлого, настоящего и будущего. Эти факторы действуют более или менее независимо от политических институтов. Как отмечает Липсет, культуру трудно, а может, и вообще невозможно изменить. Историческое наследство никогда не исчезает полностью, а социально-экономические преобразования не могут быть осуществлены по приказу, поэтому нам остается искать те политические институты, которые лучше всего будут соответствовать условиям в той или иной стране. Это скромная, но достойная задача. Президентское, парламентское правление или своего рода гибрид этих двух систем; централизм или федерализм; проведение выборов в один или два тура - в любом случае вопрос стоит один и тот же: какой комплекс законов и институтов способен направить противоречивые интересы того или иного общества в мирное и демократическое русло? Именно в решение этого вопроса я и хочу внести свой вклад.
Проведенное Липсетом на высоком профессиональном уровне сопоставление США и Канады подтверждает, что даже в том случае, когда два общества сравнительно похожи между собой, различия в типе демократического правления все же проявляют себя. Его замечание о том, что премьер-министры, имеющие за собой прочное большинство (не обязательно однопартийное), могут обладать большей властью, чем президенты, косвенным образом подтверждает мою аргументацию. Вызывают интерес и утверждения Липсета о том, что при президентском правлении группы интересов и местные интересы имеют больший вес; если эти утверждения будут доказаны, они будут лить воду на мельницу тех, кто критикует возмутительную систему покровительства, пропитывающую президентские государства типа Филиппин и Бразилии. Липсет также отмечает слабость как партий, так и президентов, опирающихся на их поддержку. Подтвердят ли дополнительные исследования мое предположение о том, что президентское правление способствует ослаблению партий и утрате ими чувства ответственности? Заставит ли парламентская система партии изменить свое поведение?

ПРИМЕЧАНИЯ

1. См. Oscar Godoy Arcaya, ed., Hacia una democracia moderna: La opcion parlamentaria (К современной демократии: парламентский вариант, под ред. Оскара Годой Аркайя), Santiago: Ediciones Universidad Catolica de Chile, 1990, - здесь опубликован испаноязычный вариант моей более крупной работы, наряду с работами Аренда Лийпхарта (Arend Lijphart) и Артуро Валенсуэлы (Arturo Valenzuela). Я рассчитываю опубликовать ее в качестве вступительного эссе к книге, которую я буду редактировать совместно с Артуро Валенсуэлой. В книгу войдут исследования по отдельным странам, подготовленные различными авторами, и теоретические исследования Лийпхарта и Джованни Сартори, которые не только частично подтверждают мои аргументы, но и противоречат некоторым из моих утверждений.
Вернуться

2. Fred W. Riggs, Выживание президентского правления в Америке: параконституционные процедуры (International Political Science Review, 9, (October 1988): 247-78.
Вернуться

3. Горовиц также ссылается на Колумбию как более успешный пример президентского правления, однако переход этой страны к президентской демократии и ее сохранение на раннем этапе стали возможны лишь после принятия в 1958 году документа "Concordancia", в соответствии с которым две главные партии договорились приостановить соперничество на президентских выборах взамен на чередование у власти. Хотя это способствовало стабилизации в стране после периода гражданской войны и диктатуры, вряд ли это можно рассматривать в качестве модели демократической политики или способа делать правительство подотчетным перед избирателями. Было бы чересчур мягким назвать это просто "отклонением".
Вернуться

4. Larry Diamond, "Введение: корни поражения, зерна надежды", в "Democracy in Developing Countries", vol. 2, "Africa", под ред. Ларри Даймонда (Larry Diamond), Хуана Дж. Линца (Juan J. Linz) и Сеймура Мартина Липсета (Seymour Martin Lipset) (Boulder, Colo.: Lynne Rienner, 1988), 3.
Вернуться

5. Giovanni Sartori "Ни президентское, ни парламентское правление" (неопубликованное выступление в Джорджтаунском университете, май 1989).
Вернуться

6. Riggs, op.cit.
Вернуться

7. Michael Coppedge "Венесуэла: демократическая, несмотря на президентское правление" (неопубликованное выступление в Джорджтаунском университете, май 1989).
Вернуться

Антологии. Пределы власти. #2-3. Президенты и парламенты.
Хуан Дж. Линц. Достоинства парламентаризма.
http://old.russ.ru/antolog/predely/2-3/dem26.htm