Территориальные бюджеты: доходы и расходы. Бюджетные гранты и «эффект липучки».

Участие федеральных органов в формировании ресурсной базы для решения региональных проблем, а региональных органов — в решении проблем местного характера имеет два теоретических основания.

Во-первых, пределы распространения выгод от локального общественного блага обычно не совсем совпадают с административными границами. Если имеют место позитивные внешние эффекты, то для оптимальной аллокации ресурсов требуется, чтобы территория, за счет бюджета которой производится общественное благо, получала компенсацию за экстерналии извне. Это одна из причин, по которым даже при оптимальном распределении бюджетных функций потребовалось бы выделение части федеральных доходов в распоряжение субъектов Федерации, а части их доходов — в распоряжение районов и населенных пунктов.

Во-вторых, аллокационные процессы связаны с распределительными процессами. Принципы справедливости требуют обеспечить всему населению страны некоторый минимум не только денежных доходов, но и потребления ряда локальных общественных благ. В то же время ресурсные возможности регионов неодинаковы, что может обусловливать чрезмерные различия в доступности этих благ для населения. Поэтому ради справедливого распределения благ между потребителями (индивидами и их группами) приходится прибегать к перераспределению ресурсов общественного сектора между регионами.

Это поясняет различия в структуре расходов бюджетов разных уровней. Так, в федеральном бюджете России наибольший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансовую поддержку территорий, внешнеэкономическую деятельность, погашение и обслуживание государственного долга, а в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных мероприятий. При этом схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня в зависимости от того, обслуживание какой территории обеспечивается затратами. Напри­мер, если речь идет о народном образовании, средняя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регионов, — из бюджета Федерации.

Важнейшим принципом бюджетного федерализма является соответствие доходной части территориального бюджета его реализуемым функциям.

Бюджеты территорий формируются в основном за счет трех типов доходов.

Во-первых, это налоги, самостоятельно устанавливаемые и собираемые территориальными органами власти. В России федеральным законодательством определен перечень налогов, которые вправе собирать как органы субъектов Федерации, так и органы местного самоуправления.

Во-вторых, имеют место долевые отчисления в бюджет территории от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы. Бюджеты органов местного самоуправления в свою очередь могут получать долевые отчисления от источников, формирующих доходы субъектов Федерации.

В-третьих, в нижнее звено бюджетной системы из верхнего обычно поступают различного рода трансферты, представляющие собой формы помощи в покрытии расходов, как правило, безвозмездной и безвозвратной, различающиеся по целям (дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты). Зависимость от трансфертов сковывает самостоятельность территории в разработке и реализации бюд­жетной политики, отвечающей предпочтениям ее жителей.

При прочих равных условиях желательно, чтобы доля трансфертов в доходах территориального бюджета была невысокой. Что же касается территориальных налогов, с одной стороны, и долевых отчислений от федеральных налогов (или иных доходов верх­него уровня бюджетной системы), с другой, то и те и другие имеют свои преимущества. Преобладание собственных, устанавливаемых в регионе налогов в доходной базе территориального бюджета (так называемая американская модель бюджетного федера­лизма) обеспечивает максимальную гибкость и самостоятельность бюджетной политики региона. Высокой доле отчислений от общенациональных, федеральных налогов в территориальных бюджетах (так называемой германской модели) соответствуют относи­тельно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и заинтересованность региональных властей в полном сборе этих налогов. Для России в настоящее время характерна скорее германская модель.

Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие используют термин «бюджетные гранты». Выделяют следующие типы бюджетных грантов: блочные и категориальные (долевые и недолевые).

Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например, отчисления от налога на добавленную стоимость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Категориальный грант является долевым, если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Например, общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссейных дорог, получают из федерального бюджета средства, покрывающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обратиться за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного общественного блага.

Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например, предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов региона предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.

Долевые гранты бывают нелимитированными и лимитирован­ными. Нелимитированный грант неограниченно возрастает с увеличением степени достижения цели, для которой он предназначен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов. Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов.

Для региона бюджетный грант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» помощи. При прочих равных условиях население региона наиболее заинтересовано в получении блочных грантов.

Бюджетный грант в данном случае является аккордным трансфертом, который не порождает эффекта замещения и связанных с ним потерь эффективности (мы оставляем в стороне воздействие на трудовую активность). Очевидно, что такой трансферт предпочтителен, когда надо решать сугубо перераспределительные задачи, выравнивая возможности регионов, но не является подходящим инструментом воздействия на структуру потребления.

Однако, деньги, поступающие в территориальный бюджет в виде грантов, избыточно «прилипают» к общественному сектору, в силу чего пропорция между личными расходами граждан и расходами бюджета отклоняется от оптимума. Это явление получило название «эффекта липучки».

В основе «эффекта липучки» лежит неполное совпадение предпочтений тех, кто на практике наиболее непосредственно влияет на использование бюджетных грантов, с предпочтениями типичного налогоплательщика. В силу уже известных причин работники государственного и муниципального аппарата склонны скорее к увеличению, чем уменьшению бюджетных расходов. При этом от налогоплательщиков, не располагающих детальной информацией о доходах и расходах бюджета, труднее добиться согласия на повышенное налогообложение их личных доходов, чем на сохранение сложившегося уровня местных налогов при получении гранта.