Становлення концепції: від державного управління до публічного адміністрування.

Тема 1. Публічне адміністрування: теоретичні засади

Реформування інституційних, процедурних та організаційних засад державного управління, яке відбувається в Україні, і яке протягом останніх п’яти років перетворилося в постійно відновлюваний циклічний процес (що не завжди має конструктивний ефект), природно супроводжується оновленням теоретичних поглядів щодо форм і методів владно-впорядковуючого впливу на суспільство, кола компетентних суб’єктів, покликаних його втілювати. Все це знайшло відображення та узагальнення у конструюванні поняття «публічне адміністрування», яке набуло широкого застосування серед науковців, стаючи своєрідною квінтесенцією демократичних досягнень у сфері реалізації виконавчо-розпорядчої функції державних органів і органів місцевого самоврядування. Разом з тим, слід звернути увагу на відсутність єдності бачень змісту поняття «публічне адміністрування». З огляду на темпоральну відмінність у формуванні дефініцій, традиційність їх застосування під час характеристики окремих видів правової діяльності, має місце значна диференційованість розуміння публічного адміністрування як на загальнотеоретичному рівні, так і на рівні окремих галузей юриспруденції.

Дослідженням змісту публічного адміністрування займалися такі відомі фахівці в галузі адміністративного права та науки державного управління, як: В.Б. Авер’янов, В.М. Бевзенко, В.О. Колесникова, В.К. Колпаков, Т.В. Кондратюк, В.В. Корженко, О.В. Кузьменко, Р.С. Мельник, О.Ю. Оржель та ін. Організаційно-правовому забезпеченню публічного адміністрування в окремих сферах суспільного життя присвячені роботи: С.В. Сівкова (соціальна сфера), Є.Є. Чернецького (заохочення), М.М. Чинчина (податкове адміністрування), Ю.В. Якимець (сфера культури) та ін.

Термін «адміністрування» часто вживається як синонімічний до змістовно близьких термінів «управління» і «регулювання». Водночас, необхідним є встановлення його сутнісних особливостей, адже розширення понятійно-категоріального апарату науки зазвичай обумовлене потребою відображення в пізнавальній діяльності нового аспекту об’єктивної дійсності. Для справедливості слід відмітити, що становлення понятійно-категоріального апарату є все-таки суб’єктивно-об’єктивним процесом. В умовах наукового плюралізму він значною мірою детермінується індивідуальними позиціями авторитетних фахівців або навіть деструктивним прагненнями до новизни чи запозичення закордонної термінології. Разом з тим, широке застосування поняття «адміністрування», яке використовується на теперішній час для характеристики: управління та його механізму [8;9]; реформування виконавчо-розпорядчої діяльності держави [10]; підгалузі та порівняльного методологічного підходу науки державного управління [11]; організації сплати загальнообов’язкових платежів [12]; організаційно-правової діяльності окремих органів [13]; виконання адміністративних повноважень у судовій гілці влади [14] тощо, має об’єктивне підґрунтя та обумовлено необхідністю позначити якісно новий аспект владно-суспільної взаємодії. Для виявлення цього аспекту, слід розкрити причини оновлення термінології вітчизняної адміністративно-правової науки у ретроспективі: управління – регулювання – адміністрування.

Поняття «державне управління» було поширене у доктрині ще з радянських часів та визначалося виходячи із широкого або вузького трактування. Перше розуміння державного управління зводить його до сукупності всіх видів діяльності всіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому [15, с. 76]. Вузьке трактування виходить із розуміння управління як підзаконної, виконавчо-розпорядчої діяльності влади щодо практичного виконання завдань і функцій держави в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах суспільного життя, а також внутрішньоорганізаційного управління в апараті всіх державних органів. Це бачення фактично включає до змісту цього поняття всю діяльність держави, що не є законотворчістю та правосуддям, тому саме воно відповідає положенням ст. 6 Конституції України щодо поділу влади [16, с. 59; 15, с. 76–78].

Державно-управлінський вплив у радянський період вітчизняної історії здійснювався на основі методу адміністративних приписів, прямого розпорядництва у більшості сфер суспільних відносин, в т.ч. забезпечував планову економіку держави. Проголошення незалежності України супроводжувалося визначенням нових векторів розвитку країни, зокрема і спрямованістю на становлення ринкових відносин та лібералізацію соціально-культурних галузей, упорядковуючий вплив публічних інституцій в яких уже не міг надалі характеризуватися у контексті радянської моделі державного управління. Це призвело до доктринального обґрунтування та поширеного використання терміну «державне регулювання». Останній покликаний відобразити організуючий характер підзаконної владної діяльності, метою якої стало врегулювання загальних засад існування тієї чи іншої сфери, діяльності в ній, забезпечення її стабільності, безпечності та конкурентності, залишаючи інші аспекти на розсуд приватних суб’єктів. Імперативність в урядуванні була значно зменшеною, натомість поширилося застосування непрямих методів управління, що забезпечували досягнення бажаних результатів через вплив на інтереси, а не поведінку. Як зазначають З. Павлович та В. Стретович, державне регулювання надає можливість суб’єктам вибору бажаного й вигідного для них варіанта поведінки, спрямованого передусім на об’єднання та координацію зусиль людей, державних органів, установ, підприємств і організацій різних форм власності з метою вирішення завдань політичного, економічного, науково-технічного і соціального характеру [17, с. 316].

Утвердження вище згадуваної «людиноцентриської» моделі обумовило сприйняття того, що держава має забезпечувати, обслуговувати суспільство і значно менше ним «управляти», ніж це вважалося раніше, а паралельний розвиток адміністративно-правової теорії призвів до якісного перегляду предмета і метода галузі і, як наслідок – поступового відступу від її управлінського розуміння. В.Б. Авер’янов у 2003 році відмічав, що подібне трактування адміністративного права є помилковим, адже більшість предмета галузі не управлінська: застосування адміністративного примусу, розгляд скарг, розгляд індивідуальних адміністративних справ та прийняття індивідуальних актів, надання адміністративних послуг, прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб [18, с. 6–7]. Саме у цьому контексті набув поширення термін «публічне адміністрування», який покликаний позначати весь комплекс суспільних відносин, регульованих відповідною галуззю права. Так, В. Колпаков і Т. Мацелик визначили дві інтегральні категорії її предмета: публічна адміністрації та владні відносини, спрямованні на реалізацію призначення публічної адміністрації [19, с. 113–114].

Узагальнюючи викладене слід відзначити, що «публічне адміністрування» відображає якісні зміни у характері виконавчо-розпорядчої, організуючої діяльності держави. І якщо воно, наприклад, визначається як діяльність публічної адміністрації із реалізації покладених на неї обов’язків та задоволення загальних публічних інтересів [20, с. 12–13], то має сприйматися у контексті теорії «сервісної держави», хоча емпірична частина цієї та багатьох інших дефініції є подібною до тлумачень державного управління.

Приведені судження є значною мірою ідеалізованими, орієнтуються на пошук передумов доктринального становлення понять, будучи більше логічними, ніж історичними. Насправді ж термін «адміністрування» використовувався для позначення різноманітних сторін правової реальності і до набуття ним відміченої якісної специфіки, у т.ч. і в період панування управлінського підходу, що призводить на теперішній час до існування розрізнених поглядів на його зміст, часто пов’язаних із традиційністю застосування в окремих сферах.