Теория административной организации идеального типа М. Вебера

Тема 1. ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО МЕНЕДЖМЕНТА

Принципы административного управления

Теория административной организации идеального типа М. Вебера

М. Вебер (1864-1920) разработал идеи построения оптимальной организационной структуры, которая известна в менеджменте как бюрократия. Он стал первым ученым, кто дал систематизированный анализ бюрократии и бюрократов. Разработанные им принципы являются достаточно универсальными:

- административные учреждения организованы иерархически;

- каждое учреждение имеет свою собственную сферу компетенции;

- служащих назначают, а не выбирают на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

- служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

- для гражданского служащего эта работа является профессией или основным занятием;

- служащий не владеет учреждением, в котором работает;

- служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

- снятие с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, следует из ее фактически властного положения по подчиненнённости большинства населения и имеет следующие характеристики:

- повышенная социальная оценка служащего, защищенного административными и уголовными нормами;

- построение ранговой иерархии на принципах «назначения» в противовес принципу «избирательности»;

- пожизненный статус служащего;

- регулярное денежное вознаграждение в соответствии с рангом;

- карьерный принцип перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспета. Прежде всего, это специальные знания, полученные профессиональными служащими в ходе подготовки в соответствующих областях административного управления. Также важное значение имеет знание правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и др. М. Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и «инстинктом власти».

Сам М. Вебер считал идеальным административное управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решение, отдает распоряжение подчиненным и контролирует их выполнение. Задача служащих при этом заключается только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила администрирования. Вебер представлял профессиональных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, честных, что гарантируети безупречность. По его мнению, без этого возникла бы угроза коррупции, снижающая эффективность аппарата управления.

М. Вебер считал также, что администратор должен управлять беспристрастно, официально. Высшая инстанция настаивает на приказе, который кажется управленцу ошибочным, дело его чести выполнить приказ под ответственность того, кто его отдает, добросовестно и точно - без такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат.

Идеи М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гуднау оказали значительное влияние на развитие теории административного управления в западных странах. Этих ученых часто называют «поколением предшественников». В их работах были высказаны и разработаны две основные идеи научной теории административного управления:

1) чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;

2) аппарат административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Термин «бюрократия» в буквальном смысле означает господство канцелярии. Этот термин употребляется в нескольких значениях: 1) слой высших чиновников в государстве, 2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей. В этом втором значении термин «бюрократия» совпадает с термином «бюрократизм». Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюрократизма как системы управления, которая характеризуется оторванностью центра, администрации от народа и защищает интересы господствующего класса, того или иного слоя, социальной группы.

Актуальными представляются и на сегодняшний день выделенные М. Вебером основные признаки бюрократии:

1) руководство официальными делами осуществляется неизменными методами;

2) решение опирается на комплекс норм и принципов, которые определяют обязанности каждого функционера в его управленческо-исполнительной деятельности;

3) властные функции и ответственность каждого функционера, представляющие часть иерархической властной системы, определяются не его индивидуальными качествами, а занимаемым функционером местом в этой системе;

4) средства, обеспечивающие властные функции функционера, являются собственностью властной системы, а не функционера. Последний несет ответственность только за использование этих средств при осуществлении функций;

5) весь процесс функционирования бюрократической системы (и ее подсистем) представляет собой выработку документов, выражающих властную волю высшей властной системы (а в производстве собственных властных документов - в пределах своих функций).

Главным атрибутом бюрократии является власть, понимаемая как возможность распоряжаться, управлять людьми, материальными и духовными благами, жестко регламентировать отношения между социальными институтами и группами, монополизировать информационные системы, насаждая стереотипы сознания и поведения масс.

Появление бюрократии как социального явления связано с необходимостью правления, регулирования социально-политических отношений, и это обусловило формирование еще при рабовладельческом строе особой группы людей определенного социального слоя, который специализировался на этом виде деятельности. Организационное оформление эта группа получила в виде аппарата чиновничества. С развитием общества менялись и организационные формы и спектр влияния бюрократии, но никогда не менялась сама сущность бюрократии и бюрократизма.

Понятие «бюрократизм» шире по своему содержанию, чем «бюрократия», и употребляется для характеристики такого состояния управления государством или другими различными организациями, где существует «господство канцелярии», оторванность исполнительных органов от интересов этих организаций, а приоритет отдается собственным потребностям, где функционируют отношения формализма, некомпетентности, консерватизма, коррупции и тому подобное. В современных научных исследованиях прослеживается широкая трактовка понятия «бюрократизм», которое используется для анализа таких явлений общественной жизни, как несовершенство управления через низкий профессиональный и культурный уровень ее работников, противопоставления групповых интересов общественным.

Научные исследования бюрократии и бюрократизма начал Гегель. Он обосновал преимущества бюрократии и бюрократических методов управления, основанных на специализации и разделении труда в правительственных структурах. Такая специализация, по его мнению, давала возможность обеспечивать высокую образованность и профессионализм, беспристрастность и предотвращение злоупотреблений властью и надежную защиту государственных интересов.

В социально-политической доктрине К. Маркса бюрократия характеризуется как препятствие на пути исторического прогресса общества и представлена как определенная социальная группа, управленческо-организационная система, особая корпорация, которой располагает государство, является ее частной собственностью.Особый управленческий статус дает бюрократии возможность подчинять функционирование государства задаче сохранения и укрепления бюрократией своего состояния, сохранения собственных интересов. Отношения бюрократии и государства противоречивы, поскольку государственные интересы превращаются в канцелярские или канцелярские - в государственные. И само государство К. Маркс рассматривал как совокупность различных бюрократических структур с определенными субординационными связями.

Среди исследований, оказавших наибольшее влияние на формирование научного представления о бюрократии как социального явления, выделяют социальную теорию М. Вебера. Он связывал функционирования бюрократии с отношениями управления, господства, положительно оценивал социальную роль бюрократии, подчеркивая, что сущность бюрократии - в профессионализме управления, составляющими которого являются рациональные знания управленческой сферы, строгая дисциплина, ответственность, беспристрастность и тому подобное. Эффективность деятельности бюрократии определяется определенными условиями и принципами, среди которых:

- создание особых сфер компетенции путем распределения должностей между служащими, определение полномочий, которыми наделео каждое должностное лицо;

- предоставление прав и обеспечение работой должностного лица только в зависимости от того, как оно выполняет свои служебные обязанности;

- право чиновника регулировать деятельность своих подчиненных.

Высокая оценка бюрократии М. Вебером как вершина управленческой рациональности и эффективности, как идеальный тип управления объясняется теми значительными преимуществами бюрократии, заключающимися в создании оптимальных структур с широкими возможностями их универсального применения. При этом рациональность М. Вебер рассматривал как взаимосвязь власти, управления и образа жизни, а идеальность - как образец рациональной организации.

Для обеспечения рациональной организации управления, по М. Веберу, деятельность чиновников должна регламентироваться следующими требованиями:

- четкое определение и соблюдение системы вертикальных связей (служебная иерархия)

- отрегулированное разделение труда, основанное на специализации;

- система правил и директив, которая четко устанавливает права и обязанности работников и организации;

- система четко и точно определенных методов и приемов при выполнении заданий.

Таким образом, бюрократию М. Вебер представлял как следствие процесса рационализации общества и культуры с широкими возможностями влиять на все сферы общественной жизни. Залогом высокого бюрократии являются:

- четкая организация постоянно действующего, подчиненного регламенту аппарата чиновников, где каждый занимает определенное положение благодаря личной независимости;

- назначение по контракту (договору);

- получение причитающейся заработной платы;

- соответствующая профессиональная квалификация;

- отделение частной жизни от служебной деятельности;

- возможность служебного роста и служебной неприкосновенности.

Нарушение этих условий приводит к потере личной независимости чиновника и к возникновению казнокрадства, взяточничества, злоупотребления служебным положением, произвола, формализма и тому подобное.

Категория «бюрократия» употребляется для характеристики должностных лиц - чиновников, служебного персонала; административного аппарата как системы взаимосвязанных должностных лиц; любой организации со штатом служащих;

государства, в управлении которым руководящая роль принадлежит его должностным лицам;

общества, в котором доминирует бюрократия.

Термины «бюрократия» и «бюрократизм» используют и для характеристики рациональной организации, эффективной администрации; административного управления, его осуществляют должностные лица, и одновременно бюрократизм толкуется как бюрократическая поведение с его неэффективной организацией. Использование в качестве самого понятия "бюрократия", так и оценки социальной роли бюрократии является многофункциональным.

Значительное внимание исследованию бюрократии и бюрократизма уделяют западные и американские ученые, которые стремятся найти ответы на вопросы о сущности бюрократии и о ее роли в современном процессе управления социальными процессами, об условиях и факторах рациональности ее деятельности, о факторах, которые приводят к иррациональности функционирования бюрократии, и об особенностях задач бюрократии в демократических обществах.