Зарубежныйопытстановленияиразвитияналоговыхоргановивозможностиегоиспользованиявотечественнойпрактике

Выбор варианта построения современной структуры налоговых органов России осуществлен с использованием соответствующего международного опыта.

При осуществлении указанного выбора рассмотрены 4 наиболее распространенные модели налоговой администрации, которые основаны на разных видах специализации:

- по видам основных налогов;

- по видам функций, исполняемых налоговыми органами;

- по отраслям экономики (присутствует сочетание специализаций по видам налогов и функций);

- по особым группам налогоплательщиков.

Последний вид модели получил распространение в экономически развитых странах, где доходную часть бюджета формируют транснациональные корпорации и естественные монополии. Кроме перечисленных вариантов, существует большое количество переходных модификаций, в которых сочетаются элементы всех указанных специализаций. Выбор конкретного типа построения структуры налоговых органов определяется уровнем развития экономики и историческими традициями той или иной страны. Экономически развитые страны последовательно сменили три модели: на базе специализации по видам налогов - до начала 1970-х годов, на базе функциональной специализации 0 до начала 1980-х годов, на базе сочетания функциональной специализации со специализацией по особым группам налогоплательщиков [1, с. 38-39].

Международное признание получил шведский опыт налогового администрирования. Налоговые органы Швеции, входящие в состав национального налогового ведомства (ГНС Швеции), образуют, как и в России, трехуровневую систему. ГНС Швеции подчиняются Минфину, Правительству страны, но является независимым от правительства ведомством. Центральному налоговому ведомству (Стокгольм) подчиняются 10 региональных органов (налоговых управлений) и входящие в их состав налоговые инспекции (местные налоговые отделы). В составе региональных налоговых управлений, возглавляемых региональными директорам, имеются специальные отделения по работе с крупными предприятиями. Исчислением и уплатой НДС занимаются отделы косвенных налогов, в которых обязательно имеются специалисты в сфере внешнеэкономической деятельности. Налоговые органы решают не только вопросы налогообложения, но и регулируют акты гражданского состояния, осуществляют переписи населения и содействуют проведению общих выборов. Ежегодно в шведскую казну поступает около тысячи миллиардов шведских крон налоговых платежей [20, c.30].

В отличие от Швеции и России, Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, в то время как органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Таким образом, в США отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между разными бюджетами [17, с.701].

Итак, для США характерно право налоговых органов каждого уровня администрировать только те налоги и платежи, которые они вправе вводить и регулировать. Такой порядок представляет органам власти США каждого уровня большую фискальную независимость и контроль за базой и ставкой закрепленных за ними налогов [17, с.711].

Налоговое администрирование в США осуществляет Служба внутренних доходов, которая входит в структуру Министерства Финансов США. Служба внутренних доходов имеет региональные управления на местах, каждое из которых обслуживает несколько штатов и налоговые управления на местах. Взимание налогов в штатах и на местном уровне осуществляется налоговыми службами на основе законодательства штатов. Эти службы функционируют самостоятельно, но координируют свои действия с федеральными налоговыми органами [17, с.712].

В деятельности налоговых органов США интерес представляет система контроля налоговых поступлений на принципах их моделирования. Налоговые службы США контролируют поступления налоговых доходов в региональном и отраслевом разрезе в сравнении с предшествующими периодами. Это позволяет проанализировать поступление налогов в динамике. Такая схема дает возможность отслеживать отклонения в величине поступающих доходов. При их обнаружении вступает в действие механизм более углубленного конкретного анализа причин расхождений. В США используется модель контроля налоговых поступлений, разработанная Barents Grup USA. Эта модель позволяет налоговым органам получать ежемесячные прогнозы налоговых поступлений по отдельным видам налогов на основе заранее заданных годовых итогов.

Важную роль в контроле поступления налогов играет научно обоснованная разработка ежемесячных прогнозов, которые составляются на базе модели налоговых поступлений. Ежемесячные прогнозы координируются с контрольными цифрами, заложенными в годовом бюджете. При значительном расхождении между прогнозными и реальными поступлениями налогов выявляют причины этих расхождений и проводят соответствующую корректировку как прогнозных значений, так и годовой суммы налога [17, с.713-715].

Также очень интересным является пример построения налоговых органов Великобритании. Головным ведомством Великобритании отвечающим за определение уровня доходов, необходимых для финансирования государственных расходов, является Министерство финансов (HM Treasury). Минфин координирует деятельность Управления налоговых сборов (Inland Revenue - УНс) и Министерства таможенных и акцизных сборов (HM Customs and Excise - МТАС), которые занимаются администрированием и сбором налогов, подготовкой предложений по изменению налоговой политики, а также борьбой с налоговыми правонарушениями [17, с.733].

Местные органы имеют право на взимание коммунального налога и налога на хозяйственную деятельность, при этом ставки этих налогов устанавливаются самими местными органами в пределах, разрешенных Минфином [17, с.734].

На всех трех уровнях существуют подразделения, занимающиеся борьбой с уклонением от налогообложения: специальные отделы соответствия и бизнес-офисы, занимающиеся вопросами контроля за выполнения крупными компаниями налогового законодательства.

УНС возглавляется советом во главе с председателем. Организационная структура УНС состоит из подразделений центрального аппарата и развитой сети отделений в 65 регионах Великобритании и Северной Ирландии. Подразделения центрального аппарата включают: подразделения налоговой политики; юридическое подразделение; агентство по оценке стоимости (земли и строений); подразделение корпоративных услуг (кадровые вопросы); подразделение маркетинга и коммуникационного обеспечения. 65 территориальных офисов УНС подотчетны 7 региональным офисам, каждый из которых возглавляется директором.

Но особенно интересной с точки зрения возможности применения в отечественной практике является функционирование единой национальной телефонной службы информирования налогоплательщиков, действующей в Великобритании уже пять лет. Телефонная служба состоит из сети консультационных call-центров, расположенных по всей стране. Она включает четыре вида call-центров, которые специализируются по разным налогам: НДС, бизнес-налоги (налог на прибыль), подоходный налог и налоговый кредит. Внутри каждого из таких центров существуют специализированные подразделения по заполнению декларации и т. д. Чтобы получить необходимую информацию, налогоплательщику нужно всего лишь позвонить по одному из четырех телефонных номеров. Звонок переадресовывается специалисту, компетентному в данном вопросе, либо в налоговую инспекцию по месту нахождения налогоплательщика. Ежегодно телефонная служба принимает порядка 100 млн. звонков налогоплательщиков.

В Канаде разработкой законов, регулирующих налогообложение занимается министерство финансов, в котором за эту работу отвечает Управление налоговой политики.

Взиманием налогов и сборов от имени правительства Канады занимается Канадское агентство таможен и сборов (Canada Customs and Revenue Agency). Агентство создано вместо упраздненного Министерства доходов. Отличительной особенностью является то, что сотрудники агентства наделены правом толкования налогового законодательства. Агентство взимает налоги через свои отделения, расположенные по всей территории страны.

В провинции каждому налогоплательщику присваивается идентификационный номер (taxpayer name), в пределах федерации учет ведется с помощью социального идентификационного номера (SIN).

Ежегодно территориальным подразделениям агентства удается проверить не более 2 % налогоплательщиков. Поэтому контрольная деятельность налоговых органов Канады нацелена на проверку тех из них, у кого велик риск неуплаты налогов. Отбор осуществляется компьютером посредством централизованной обработки данных, прямо или косвенно характеризующих финансовое состояние конкретного плательщика, на основе их сопоставления с усредненными показателями. Во внимание принимаются около 150 различных параметров по физическим лицам и 30 - по корпорациям. Например, о принадлежность налогоплательщика - физического лица к группе риска может свидетельствовать несовпадение доходов этого лица и доходов лиц, проживающих с ним по соседству. Чем больше параметров налогоплательщика не совпадают, тем выше вероятность того, что этот налогоплательщик не исполнил должным образом налоговую обязанность. По этим основаниям все налогоплательщики подразделяются на четыре уровня риска: от низкого до высокого. Данные о налогоплательщиках с высокой степенью риска передаются в территориальные подразделения для проведения проверок

В Канаде, как и в России, налоговые проверки могут осуществляться как непосредственно по месту нахождения налогоплательщика, так и в налоговом органе.

Проверки по месту нахождения налогоплательщиков производятся инспекторами, о чем проверяемый лица предупреждаются за 5 дней до начала проверки. Срок проверки законодательно не ограничен, однако в соответствии с ведомственными нормативами он не должен превышать 50 часов при проверке уплаты мелкими и средними предпринимателями НДС и 100 часов - при проверке уплаты подоходного налога. В случае бесперспективности проверки она может быть прекращена по истечении двух дней с момента ее начала.

Особый порядок предусмотрен для проверки крупных компаний с доходами более 250 млн.долл. Четверть таких компаний подписали с агентством соглашения, в которых оговорены условия проведения проверок (время, средства, способы разрешения разногласий). Срок такой проверки составляет от 3 до 8 месяцев. При этом проверкой может быть охвачен период, не превышающий 4 года.

Необходимо отметить, что в Японии существует исторически сложившаяся традиция внедрения в массовое сознание законопослушания как естественной для подавляющего числа японцев формы социального поведения, что не может не отразиться на эффективности налогового контроля в Японии.

В помощь налогоплательщику в Японии, помимо государственных программ по информированию о требованиях налогового законодательства, предусматривающих популяризацию этих знаний путем издания различных брошюр, пособий, проведения семинаров, собеседований, организации «горячих линий» связи через Интернет и других форм; с 1951г. действует институт уполномоченных налоговых консультантов, тесно сотрудничают с ННУ Японии.

Структура налоговых органов Китая включает Государственное налоговое управление (ГНУ) и местные налоговые подразделения. ГНУ имеет статус министерства и является главным исполнительным органом налоговой системы Китая [17, с.771].

На местах функционируют две сети местных налоговых органов. Налоги в центральный бюджет собирают офисы ГНУ, создаваемые на уровне провинции, города и уезда, а также их отделения на местах. Они напрямую подчиняются ГНУ Китая и отвечают за сбор налогов в рамках своей территориальной юрисдикции. Провинциальные офисы ГНУ учреждают управления налоговых расследований, а также в зависимости от необходимости могут создавать управления по сбору налогов, управления налогообложения иностранных организаций и управления налогового администрирования для экспортно-импортных операций [17, с.772].

Вторая сеть местных налоговых органов действует в рамках правительств провинциального, городского и уездного уровня, где создаются соответствующие налоговые управления. Эти органы находятся в двойном подчинении - соответствующего правительства и вышестоящего налогового управления с прерогативой последнего. Они отвечают за сбор налогов в местные бюджеты.

Таким образом, в развитых странах наблюдается тенденция разграничения полномочий по сбору налогов между центром и регионами, т.е. часть налогов формирует федеральный бюджет, а часть - региональный (местный). Однако для России такой опыт сегодня не представляет интереса, т.к. в большинство регионов суммы налогов, собираемые на территории этих регионов на столько малы, что не только не смогут удовлетворить финансовые потребности региона, но и потребуется значительное финансирование таких регионов из федерального бюджета. Однако в России в будущем планируется упразднить существующую систему субъектов РФ и ввести вместо нее деление на федеральные округа. Таким образом, такой вариант зарубежного опыта построения налоговой системы и соответственно налоговых органов может быть использован в РФ, но только не в ближайшем будущем.

Также интерес представляет то, что в большинстве развитых зарубежных стран существует система «налоговых судов». Введение такой системы в РФ является возможным, т.к. в соответствии с федеральным конституционным законом РФ от 31.12.1996г. № 1-ФКЗ «О судебной системе» в России создание специализированных судов предусмотрено (статья 26). Создание таких судов могло бы во многом облегчить работу отечественных налоговых органов в борьбе с недобросовестными налогоплательщиками.

К тому же практически во всех зарубежных странах в структуре налоговых органов создаются специальные отделы, в компетенцию которых входит доказывание неправомерного поведения налогоплательщиков в случае обнаружения признаков налогового преступления. Т.е. работникам таких отделов предоставляется часть исключительных прав работников МВД - наложение ареста на расчетный счет или имущество, арест налогоплательщика (руководителя юридического лица), принудительное взыскание недоимки и др. Создание такого отдела в структуре российских налоговых органов существенно увеличило бы оперативность и результативность контрольной работы.

И, конечно же, невозможно не отметить функционирование единой телефонной службы информирования налогоплательщиков (Великобритания), позволяющей снизить число ошибок при заполнении деклараций, сроках уплаты налогов и др. что, несомненно, влияет на улучшение показателей эффективности работы налоговых органов.

Также необходимо отметить, что в развитых зарубежных странах контрольная работа налоговых органов строится на системе косвенных показателей, с помощью которых удается выявить налогоплательщиков повышенного риска.

Заключение

Итак, Федеральная налоговая служба находится в ведении Минфина России, который координирует и контролирует ее деятельность. В свою очередь Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах. В рамках своих полномочий ФНС России контролирует правильность исчисления, полноту и своевременность внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, иных обязательных платежей.

Таким образом, на основании проведенного в дипломной работе анализа можно сделать следующие выводы.

1) Первым шагом по созданию налоговой системы современной России явилось принятие Закона РФ № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ряда законов по конкретным налогам, вступившим в действие с 1 января 1992г.

2) Первоначальная структура налоговых органов РФ представляла собой единую независимую централизованную систему органов Государственной налоговой службы РФ, состоящую из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления и государственных налоговых инспекций по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах.

3) В целях совершенствования структуры федеральных органов государственной власти:

- ГНС РФ 23 декабря 1998г. преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам;

- Министерство РФ по налогам и сборам 9 марта 2004г. преобразовано в ФНС РФ.

При указанных реорганизациях была сохранена преемственность политики в отношении основных функций и структуры региональных и территориальных налоговых органов.

4) Первым симптомом необходимости модернизации налоговых органов послужило резкое увеличение количества налогоплательщиков, состоящих на учете в налоговых органах, что привело к необходимости уточнения, унификации и формализации основных функций, исполняемых сотрудниками налоговых органов.

5) При модернизации налоговых органов реализован принцип функциональной специализации.

6) Одним из основных направлений реструктуризации налоговых органов является укрупнение местных (городских, районных) налоговых органов, посредством увеличения минимальной штатной численности территориальных инспекций до уровня, рекомендуемого ФНС РФ, - не менее 90 человек.

7) Создание межрайонных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам в пределах региона, что позволило проводить по отношению к вертикально интегрированным структурам с сетью филиалов и подразделений, рассеянных по всей территории субъекта РФ, единую налоговую политику, а также упрощает осуществление скоординированных действий.

8) структура налоговых органов РФ в настоящее время, в связи с уточнением законодательно предписанных им функций, - в завершающей стадии совершенствования.

Необходимо отметить то, что значительно повысилась эффективность налогового контроля. Причем процесс дальнейшего повышения качества и эффективности контроля не приводит к усложнению процедур налогового администрирования.

На достижение таких результатов, несомненно, повлияли мероприятия по модернизации, проводимые РД: в инспекциях осуществляется переход на новую функциональную структуру и на систему электронной обработки данных, проводится переподготовка персонала и расширяется практика проведения совместной работы с органами внутренних дел в целях наиболее эффективного выявления нарушений налогового законодательства.

Нужно отметить, что повышение качества и результативности налоговых проверок, предусмотренное Федеральной целевой программой развития налоговых органов, является сейчас наиболее приоритетным во всех налоговых органах России. В основном в силу того, что именно налоговые проверки позволяют наиболее полно проследить за своевременностью, полнотой и правильностью выполнения налогоплательщиком своих обязанностей.

В дипломной работе было предложено в целях повышения эффективности работы создать в структурах инспекций отделы по встречным проверкам, отдел по обработке информации, поступающей по телекоммуникационным каналам связи и следственные отделы по борьбе с уклонением от уплаты налогов. В качестве мероприятий, по улучшению качества контрольной работы налоговых органов, предлагается формировать информационные базы данных, в которых на основании косвенных показателей от различных внешних источников будет формироваться информация о налогоплательщиках повышенного риска. Также необходимо внедрять различные программные комплексы, такие как «НДС» и «Схемы ухода от налогообложения». Налоговой службе необходимо пересмотреть свое отношение к налогоплательщикам. Они должны знать, что налоговая служба работает вместе с ними, а не против них. Ведь именно за счет налоговых поступлений обеспечивается социальная защита граждан.