Правові та організаційні форми координації прокуратурою діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю.
ТЕМА 10.
КООРДИНАЦІЯ ПРОКУРАТУРОЮ ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРНННИХ ОРГАНІВ ПО ПРОТИДІЇ ЗЛОЧИННОСТІ І КОРУПЦІЇ
План.
1. Сутність, завдання і значення функції координації прокуратурою діяльності правоохоронних органів по протидії злочинності і корупції.
2. Історія становлення та розвитку функції координації прокуратурою діяльності правоохоронних органів по протидії злочинності і корупції.
3. Правові та організаційні форми координації прокуратурою діяльності правоохоронних органів по протидії злочинності і корупції.
4. Напрями координації прокуратурою діяльності правоохоронних органів по протидії злочинності і корупції.
5. Принципи координаційної діяльності прокуратури України.
6. Порядок здійснення прокуратурою координаційної діяльності по протидії злочинності і корупції.
Сутність, завдання і значення функції координації прокуратурою діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю.
Питання боротьби зі злочинністю розглядаються практично всіма спеціальними юридичними навчальними дисциплінами. Що ж до «Прокурорського нагляду» як однієї з навчальних дисциплін, то тут завжди прокуратура розглядалась як координаційний орган у боротьбі зі злочинністю. Так, наприклад, у першому радянському підручнику містилася глава 11 «Координаційна робота державних органів і громадських організацій у боротьбі зі злочинністю й порушеннями законності»[1]. Згодом ця глава, підготовлена тим самим автором (В. К. Звірбуль), була дещо змінена і дістала назву «Координація діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинами та іншими правопорушеннями»[2].
Відповідно до ч. 2 ст. 25 Закону України «Про прокуратуру» генеральний прокурор України, керівники регіональних та місцевих прокуратур, їх перші заступники та заступники відповідно до розподілу обов'язків, здійснюючи нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, координують діяльність правоохоронних органів відповідного рівня у сфері протидії злочинності. Координаційні повноваження прокурори здійснюють шляхом проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп, а також проведення узгоджених заходів, здійснення аналітичної діяльності. Порядок організації роботи з координації діяльності правоохоронних органів, взаємодії органів прокуратури із суб'єктами протидії злочинності визначається положенням, що затверджується спільним наказом Генерального прокурора України, керівників інших правоохоронних органів і підлягає реєстрації у Міністерстві юстиції України.
Координація діяльності по протидії злочинності і корупції — це заходи, що організовуються прокурорами з метою забезпечення узгодженості зусиль правоохоронних органів держави, з урахуванням їх компетенції, у вирішенні спільних завдань по протидії злочинності і корупції.
Координацію як функцію прокуратури характеризують дві ознаки. 1. Зі змісту ч. 2 ст. 25 Закону України «Про прокуратуру», випливає, що здійснювана Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами координація поширюється тільки на сферу протидії злочинності та корупції. 2. Друга ознака вказує, що коло суб'єктів координаційної діяльності обмежено винятково правоохоронними органами.
У Законі України «Про прокуратуру» не наведено переліку правоохоронних органів, що координуються Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами. В той же час у п.1 Положення про координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю та корупцією від 26 квітня 2012 року зазначено, що Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по боротьбі із злочинністю та корупцією органів внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, митної служби, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, інших правоохоронних органів. Тож варто зазначити, що цей перелік правоохоронних органів, наведений у на сьогодні не є вичерпним. Згідно з. ст.. 5 Закону Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю систему державних органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю, становлять:
а) спеціально створені для боротьби з організованою злочинністю державні органи;
б) державні органи, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю в межах виконання покладених на них інших основних функцій.
До державних органів, спеціально створених для боротьби з організованою злочинністю, належать:
А) Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президенті України;
б) спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України;
в) спеціальні підрозділи по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України.
В разі необхідності Верховною Радою України на постійній або тимчасовій основі можуть бути створені й інші спеціальні органи для боротьби з організованою злочинністю.
До державних органів, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю, належать:
а) органи внутрішніх справ України і Служби безпеки України, крім зазначених у пункті 2 цієї статті;
б) органи прокуратури України;
в) митні органи і органи Державної прикордонної служби України;
г) органи державної податкової служби та державної контрольно-ревізійної служби;
д) органи і установи виконання покарань та слідчі ізолятори;
е) розвідувальний орган Міністерства оборони України;
є) Служба зовнішньої розвідки України.
Відповідно до законодавства України[3], крім уже названих, до правоохоронних органів відносять також органи охорони державного кордону, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. Хоча, як відомо, правоохоронну діяльність провадять й інші державні органи (наприклад, органи дізнання в особі командирів військових частин і капітанів морських суден тощо). Однак правоохоронна діяльність для них не має профілювального значення, вона становить відносно невелику частку їхньої роботи, тому такі органи, зазвичай, не відносять до категорії правоохоронних. До «інших» правоохоронних органів, про які йдеться у тексті ст. 10 Закону, не відносять також і суди. Такий виняток зроблено внаслідок віднесення судів до самостійної судової гілки влади, а також тому, що вони не ведуть боротьбу із злочинністю. Однак певну роль тут відіграли й тенденції закріплення за судом статусу нейтрального арбітра, звільненого від обов'язку встановлення істини у справі. Крім цього, слід зазначити, що фактично суди виконують функції охорони права і, поза сумнівом, виконуватимуть їх у подальшому, оскільки захист публічних інтересів виступає невід'ємним елементом правосуддя.
Покладення на прокуратуру функції координації діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю обумовлено об'єктивними причинами. 1) Реалізуючи свої наглядові повноваження, прокуратура корегуючи впливає на діяльність інших суб'єктів правоохоронної діяльності, внаслідок чого вона перебуває у центрі системи цих органів. 2) Завдяки цьому прокуратура володіє найбільшим обсягом інформації про стан законності на державному і регіональних рівнях. 3) Важливим є й той факт, що органи прокуратури здійснюють свої повноваження незалежно від органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, незважаючи на відомчі й місцеві відмінності та впливи.
Можливість і необхідність координації прокуратурою діяльності у боротьбі зі злочинністю, крім того, обумовлюються наявністю 1) системи постійних професійних зв'язків між правоохоронними органами, 2) єдністю їхніх завдань, 3) спільністю правової бази, яка визначає напрями діяльності щодо боротьби зі злочинами, процесуальні основи правоохоронної роботи, форми і правові засоби її здійснення. Стійкість професійних зв'язків між окремими елементами правоохоронної системи відіграє визначальну роль у віднайдені оптимальних стабільних організаційних форм забезпечення їх узгодженого функціонування.
Розповсюдження координаційних зв'язків тільки на систему правоохоронних органів аж ніяк не виключає ділових відносин органів прокуратури з іншими державними органами і організаціями. Відповідні відносини, безумовно, існують, але вони мають іншу природу. Стосовно таких органів і організацій виправдано вести мову не про координацію, а про взаємодію з ними. Зокрема, прокуратура провадить активну лінію на підтримання постійної взаємодії з контролюючими органами. З їхньою допомогою забезпечується вищий рівень повноти виявлення та усунення правопорушень, установлення причин та умов, які їм сприяють. Однак характер зв'язків прокуратури з контролюючими органами і зв'язків прокуратури з правоохоронними органами суттєво відрізняється. Це обумовлює особливості зусиль, що їх вживає прокуратура в напрямах забезпечення координації діяльності правоохоронних органів та взаємодії прокуратури з контролюючими та іншими органами. Коли мова йде про координацію, визначальним фактором, що дозволяє забезпечити узгодженість спільних зусиль, виступає єдність основних завдань і мети у діяльності координованих органів. Коли ж мова йде про взаємодію прокуратури з державними чи іншими органами, організаціями, можливість взаємодії обумовлюється збігом окремих сфер діяльності й вирішуваних ними завдань. Інколи такий збіг може бути короткотривалим, епізодичним, а інколи — може мати глибше коріння, зокрема досягнення взаємодії на постійній основі. Власне, такий вид взаємодії властивий відносинам прокуратури і судів.
Мета координації — підвищення ефективності протидії злочинності та корупції шляхом розробки та здійснення цими органами узгоджених дій щодо своєчасного виявлення, розкриття, попередження злочинів, усунення причин та умов, які їм сприяли.
Значення координація діяльності правоохоронних органів по протидії злочинності та корупції полягає у тому, що така координація:
1) забезпечує узгодженість дій всіх елементів правоохоронної системи;
2) виступає необхідним інструментом поєднання їхніх зусиль у вирішенні завдань боротьби зі злочинністю;
3) створює умови компетентним органам, що входять до правоохоронної системи, для доповнення та багаторазового підсилення ефекту своїх дій за рахунок використання результатів діяльності координованих суб'єктів боротьби зі злочинністю;
4) сприяє переборенню відособленості дій окремих правоохоронних підсистем;
5) перетворює діяльність кожної з цих підсистем в органічно взаємозв'язані складові частини єдиної правоохоронної діяльності, досягаючи на цій основі запрограмованого (синергетичного) ефекту кінцевих результатів функціонування правоохоронної системи, який значно перевищує ефект, що був можливий за звичайного, простого додавання результатів їхньої роботи поодинці.
Правові та організаційні форми координації прокуратурою діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю.
Відповідно до Положення про координацію основною формою координації є проведення координаційної наради керівників правоохоронних органів.
Окрім того, можуть використовуватися такі форми координації:
- проведення спільних засідань колегій правоохоронних органів;
- проведення міжвідомчих нарад за участю керівників правоохоронних органів, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування;
- видання спільних наказів, вказівок, інформаційних листів та інших документів організаційного та методичного характеру;
- обмін інформацією з питань стану злочинності та корупції;
- розробка і здійснення узгоджених заходів з метою виявлення, припинення та профілактики злочинів і корупційних діянь, а також усунення причин та умов, що сприяли їх вчиненню;
- спільні виїзди до регіонів для проведення узгоджених заходів, перевірок і надання допомоги правоохоронним органам на місцях;
- вивчення позитивного досвіду з питань запобігання і протидії злочинності та корупції, впровадження його в практичну діяльність правоохоронних органів;
- утворення спільних слідчо-оперативних груп для розкриття і розслідування окремих тяжких та особливо тяжких злочинів;
- взаємне використання можливостей правоохоронних органів для підготовки і навчання кадрів, підвищення їх кваліфікації; проведення спільних семінарів, конференцій та інших навчально-практичних заходів;
- розробка пропозицій з питань удосконалення правового регулювання запобігання і протидії злочинності та корупції;
- спільне ініціювання та проведення наукових досліджень у сфері боротьби із злочинністю та корупцією.
Вибір форм координації визначається відповідним прокурором з урахуванням пропозицій керівників правоохоронних органів, стану законності, структури і динаміки злочинності та інших чинників, що впливають на ці явища.
Наведений перелік основних форм координації не є вичерпним, оскільки на практиці ще використовують також такі форми як:
1. проведення міжвідомчих нарад правоохоронних органів за певний період або ж щодо конкретних питань правоохоронної діяльності;
2. заслуховування інформації про хід розслідування та про оперативно-розшукову діяльність у кримінальних справах;
3. спільні перевірки на підприємствах, установах, організаціях, де склалась найбільш несприятлива криміногенна ситуація;
4. організація спільних чергувань слідчих прокуратур та оперативних працівників органів внутрішніх справ;
5. спільне проведення прес-конференцій, “круглих столів” для обговорення проблем боротьби із злочинністю у місті (районі), у регіоні;
6. взаємодія із засобами масової інформації для висвітлення актуальних питань протидії злочинності тощо.
Щодо взаємодії із судами і органами юстиції у рамках координації, то варто зазначити, що така взаємодія здійснюється переважно шляхом:
1) взаємного інформування про стан злочинності та судимості;
2) використання даних судової статистики та матеріалів судової практики під час розробки заходів щодо посилення боротьби із злочинністю, покращення якості досудового розслідування;
3) підготовки спільних пропозицій щодо розробки законопроектів з питань боротьби із злочинністю;
4) проведення спільних семінарів і конференцій, участі відповідних спеціалістів у реалізації заходів щодо підвищення кваліфікації працівників правоохоронних органів;
5) обговорення пропозицій щодо потреби підготовки вищестоящими правоохоронними органами вказівок, спільних інформаційних листів, довідок, оглядів тощо.
У ході координації здійснюється взаємодія правоохоронних органів із органами виконавчої влади на місцях та регіонах.
Така взаємодія, першочергово, пов’язана із розробкою та виконанням комплексних місцевих та регіональних програм боротьби із злочинністю, які охоплюють такі розділи:
1) загальна соціально-демографічна характеристика міста, району;
2) кримінологічна характеристика міста, району;
3) суб’єкти діяльності у боротьбі із злочинністю;
4) головні напрями діяльності та загальні заходи у боротьбі із злочинністю;
5) заходи боротьби із злочинами проти особи;
6) заходи для боротьби із злочинними посяганнями на власність;
7) заходи боротьби із злочинами у сфері економіки міста, району;
8) громадська безпека і профілактика правопорушень;
9) попередження дитячої злочинності та бродяжництва.
Як правило, проект комплексної програми боротьби із злочинністю, а також хід і результати її виконання обговорюються на координаційних нарадах відповідного рівня правоохоронних органів. Прийнята програма підписується головою відповідної державної адміністрації або ж головою міської ради.
Спеціалізовані прокуратури також вносять свої пропозиції у ці програми і приймають участь в їх реалізації.
[1] Прокурорский надзор в СССР: Учебник для юридических вузов и факультетов/ Отв. ред. М.П. Маляров. – М., 1966. – С. 302-321.
[2] Прокурорский надзор в СССР: Учебник для юридических вузов и факультетов/ Под. ред. Б.А. Галкина. – М., 1982. – С. 80-96.
[3] Закон України «Про Державну прикордонну службу України» від 3 квітня 2003 року; Закон України «Про державну податкову службу в Україні» від 4 грудня 1990 р.; Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» від 23 грудня 1993 р. та ін.