Конституційні засади земельного права.

До підзаконних нормативно-правових актів як джерел земельного права України належать укази Президента України, постанови Кабіне­ту Міністрів України, нормативно-правові акти міністерств і відомств, рішення місцевих державних адміністрацій та рішення органів місце­вого самоврядування. До числа підзаконних правових актів як джерел земельного права відносяться також закони Автономної Республіки Крим.

Серед нормативно-правових актів органів виконавчої влади, які є джерелами земельного права, особливе місце займають обов'язкові для виконання нормативні укази Президента України. Нормативні укази Президента України поділяються на дві групи: звичайні і надзвичайні. До звичайних відносяться укази, прийняті відповідно до ст. 106 Кон­ституції. Згідно зі ст. 106 Президент України має право видавати на ос­нові та на виконання Конституції і законів України укази, які є обо­в'язковими до виконання на території України. До другої групи відно­сяться укази, які були прийняті Президентом України відповідно до п. 4 Перехідних положень Конституції. Перехідними положеннями встановлено, що Президент України протягом трьох років після набут­тя чинності Конституцією України має право видавати укази з еконо­мічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України. Такий указ Президента України вступає в дію, якщо протягом 30 календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не прийме закон або не відхилить поданий законопро­ект, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою з цих питань.

Однак, більшість указів Президента України, прийнятих після на­брання чинності новою Конституцією України, є надзвичайними. На жаль, в чинному законодавстві не визначена юридична природа над­звичайних указів, зокрема, в ньому не містяться вказівки щодо можли­вості прийняття з економічних питань указів, що суперечать законам, прийнятим Верховною Радою України. Проте практика правового ре­гулювання суспільних земельних відносин указами Президента Украї­ни свідчить про невідповідність деяких указів законам України. Це обумовлено тим, що з прийняттям нової Конституції України близько половини статей Земельного кодексу втратили чинність у силу їх невід­повідності нормам Конституції України. Так, виданий Президентом України 23 квітня 1997 р. Указ «Про оренду землі» значно розширив, порівняно із Земельним кодексом, сферу застосування оренди землі. Цей Указ діяв до 22 жовтня 1998 р., коли набув чинності прийнятий Верховною Радою України Закон «Про оренду землі». Норми, що не відповідають Земельному кодексові України, містяться і в указах Пре­зидента України «Про захист прав власників земельних часток (паїв)» від 21 квітня 1998 р., «Про гарантування захисту економічних інтересів та поліпшення соціального забезпечення селян-пенсіонерів, які мають право на земельну частку (пай)» від 15 грудня 1998 р. та «Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення» від 19 січ­ня 1999 р.

З прийняттям Президентом України надзвичайних указів з питань регулювання земельних відносин більш прискорено здійснюється зе­мельна реформа та формування ринкових інститутів у сфері викорис­тання земель. Одночасно з цим загострилася проблема внутрішньої уз­годженості земельного законодавства як важливої передумови його ефективності. Вирішення цієї проблеми можливе на основі прийняття Верховною Радою України нового Земельного кодексу та інших зако­нів, якими земельні відносини регулюватимуться у відповідності з Конституцією України.

Широке коло питань у сфері використання й охорони земельних ресурсів регламентують постанови й розпорядження Кабінету Мініст­рів України, який є вищим органом у системі органів державної вико­навчої влади. Кабінет Міністрів України приймає нормативно-правові акти в розвиток і на виконання Конституції і законів України, а також указів Президента України. Таким чином, цими актами регулюються суспільні земельні відносини, що недостатньо врегульовані Законами України. Нерідко Кабінет Міністрів України сам визначає необхідність прийняття конкретизуючої чи деталізуючої постанови для усунення прогалин у чинному законодавстві. Прикладом може бути постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи ефективного використання зрошуваних земель в 1997 році» від 17 травня 1997 р.

Однак, частіше Кабінет Міністрів України приймає постанови на виконання прямої вказівки, що міститься в законі, постанові Верхов­ної Ради чи указі Президента України. Так, наприклад, згідно зі ст. 89 ЗК України порядок відшкодування збитків власникам землі і землеко­ристувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України. На вико­нання цього припису Земельного кодексу Кабінет Міністрів прийняв 19 квітня 1993 р. постанову, якою затвердив Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам.

Слід пам'ятати, що постанови й розпорядження Уряду України по­винні відповідати законам, а також указам і розпорядженням Прези­дента України, інакше вони не є чинними і не можуть вважатися дже­релом земельного права.

Джерелами земельного права є також нормативні акти міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади, господарсько­го управління і контролю (постанови, накази, інструкції тощо). Головне призначення цих актів — сприяти однаковому й правильному розу­мінню й застосуванню чинних нормативно-правових актів, прийнятих Верховною Радою, Кабінетом Міністрів та Президентом України. Здій­снення цього завдання виконується шляхом деталізації загальних поло­жень, що містяться в нормах даних нормативно-правових актів.

Нормативно-правові акти приймаються міністерствами та іншими галузевими органами державної виконавчої влади в межах їх компетенції з власної ініціативи чи за дорученням вищих органів. Як прави­ло, названі відомчі розпорядження обов'язкові тільки для підприємств, установ, організацій, що входять до системи конкретного відомства, а також для їх посадових осіб. Однак, в силу спеціального нормативного розпорядження міністерству чи іншому центральному органу виконав­чої влади може бути надано право видавати правові акти, що носять міжвідомчий характер. Наприклад, Постановою Верховної Ради Украї­ни «Про прискорення земельної реформи й приватизацію землі» від 13 березня 1993 р. встановлено, що нормативні документи та вказівки Державного комітету України по земельних ресурсах з питань рефор­мування земельних відносин, що не суперечать законодавству України, є обов'язковими для виконання місцевими органами влади й управлін­ня, власниками землі й землекористувачами незалежно від форм влас­ності й відомчої належності. Реалізуючи це повноваження, Дежземагенство України наказом від 29 липня 1993 р. затвердив Тимчасове положення про порядок здійснення органами Державного агентства України по зе­мельних ресурсах державного контролю за використанням та охоро­ною земель. Дане Тимчасове положення регулює порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною всіх земель, не­зважаючи як на форму власності земель, так і підпорядкованість земле­користувачів тому чи іншому відомству.

Важливе місце серед міністерств і відомств, що мають право прийма­ти нормативно-правові акти міжвідомчого значення, займає Міністер­ство екології та природних ресурсів України. На дане Міністерство по­кладено обов'язок реалізації державної політики в галузі екології, раціо­нального використання і відтворення природних ресурсів, в тому числі й земельних, захисту населення та навколишнього природного середо­вища від негативного впливу господарської діяльності шляхом регулю­вання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки на об'єктах усіх форм власності. Накази Міністерства екології та природних ресурсів України з зазначених питань, прийняті в межах його повноважень, є обов'язко­вими для виконання центральними органами державної виконавчої влади, місцевими органами влади і самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадяна­ми. Такі накази, якщо вони носять нормативний характер і стосуються регулювання земельних відносин, є джерелом земельного права.

Прикладом правотворчої діяльності Міністерства може бути Поло­ження про громадських інспекторів з охорони навколишнього природ­ного середовища, затверджене наказом Міністерства охорони навко­лишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 5 липня 1999 р. (Міністерство екології та природних ресурсів України).

Слід відмітити, що нормативні акти міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів державного управління й контролю, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян, або ті, що мають міжвідомчий характер, підлягають обов'язковій дер­жавній реєстрації. Така реєстрація здійснюється згідно з Указом Пре­зидента України «Про державну реєстрацію нормативних актів міні­стерств й інших органів державної виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 р., а також відповідним Положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України від 28 грудня 1992 р. Державній реєстрації підляга­ють відомчі нормативні акти будь-якого виду (постанови, накази, ін­струкції тощо), які містять одну чи більше норм, що: а) стосуються соціально-економічних, політичних, особистих та інших прав, свобод і законних інтересів громадян, проголошених й гарантованих Конститу­цією та законами України, встановлюють новий чи замінюють, допов­нюють чи відміняють раніше встановлений організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'яз­ковими для інших міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів державного управління й контролю, а також підприємств, установ та організацій, що не входять до сфери управлін­ня органа, який видав нормативний акт.

У залежності від того, яким органом прийнятий нормативно-право­вий акт — центральним чи місцевим, його державну реєстрацію здій­снюють або Міністерство юстиції України, або його місцевий орган. Наприклад, затверджену наказом Державного комітету України по зе­мельних ресурсах від 4 травня 1999 р. Інструкцію про порядок складан­ня, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право влас­ності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах орен­ди) та договорів оренди землі зареєстровано в Міністерстві юстиції України 4 червня 1999 р. за № 354/3647.

Зміни й доповнення, внесені в зареєстровані нормативні акти, під­лягають державній реєстрації в такому ж порядку, в якому були заре­єстровані ці акти.

На відміну від нормативно-правових актів міністерств та інших цен­тральних органів виконавчої влади, нормативні рішення й розпоряд­ження органів місцевого самоврядування, а також місцевих органів ви­конавчої влади носять переважно деталізуючий характер. Їх головне завдання полягає в забезпеченні конкретизації тих положень, які міс­тяться в актах загального регулювання. Названі рішення й розпоряд­ження є обов'язковими для виконання як самими органами, що їх прийняли, так і місцевими державними організаціями, усіма розташо­ваними на підвідомчих таким органам територіях підприємствами (об'єднаннями), установами, організаціями, посадовими особами та громадянами.

Слід відзначити, що значну роль у забезпеченні єдиної правозастосовчої практики й зміцненні законності в галузі екологічних відносин відіграють керівні роз'яснення пленумів Верховного і Вищого арбіт­ражного судів України. Проте названі судові органи не створюють нові правові норми, а лише тлумачать їх суть. Тому такі роз'яснення не можна вважати джерелами права в загальноприйнятому розумінні.

Аналогічний правовий статус мають й керівні роз'яснення пленумів Верховного Суду України з питань застосування чинного земельного законодавства при розгляді відповідних справ. Дані роз'яснення обо­в'язкові для судів, інших органів і посадових осіб, які застосовують зе­мельне законодавство. Такі роз'яснення містяться в постанові Плену­му Верховного Суду України «Про практику застосування судами зе­мельного законодавства при розгляді цивільних справ» від 25 грудня 1996 р.

Обов'язковість роз'яснень цих судових органів обумовлена тим, що в результаті роз'яснення встановлюється точний зміст правових норм відповідних законів і підзаконних нормативно-правових актів, що ре­гулюють відповідні екологічні відносини. Таким чином, постанови пленумів Верховного Суду й Вищого арбітражного суду України, хоча і не є джерелами земельного права, але мають надзвичайно важливе зна­чення для вірного розгляду справ, пов'язаних із застосуванням норм земельного законодавства.