Характеристика отдельных принципов административного судопроизводства. 13 страница
- выписки из Единого государственного реестра юридических лиц или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей с указанием сведений о месте нахождения или месте жительства истца и ответчика и (или) приобретении физическим лицом статуса индивидуального предпринимателя либо прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя или иного документа, подтверждающего указанные сведения или отсутствие таковых.
§ 4. Предъявление административного иска и возбуждение
производства по делу
Предъявление административного иска складывается из следующих действий:
- составления в определенной форме и с определенным содержанием административного искового заявления;
- подачи административного искового заявления с приложенными документами в суд;
- вынесения судом соответствующего определения.
Поступившее в суд административное исковое заявление рассматривается судьей единолично в течение трех дней (в арбитражном процессе - пяти дней). На стадии возбуждения производства по делу суд может вынести одно из следующих определений.
1. Определение о принятии административного искового заявления к производству. Данное определение судья обязан вынести, если отсутствуют основания для оставления административного искового заявления без движения, возвращения либо отказа в принятии.
С момента вынесения указанного определения возбуждается производство по административному делу, что влечет правовые последствия как для суда (проведение подготовки дела к судебному разбирательству, самого судебного разбирательства и т.д.), так и для участников процесса (например, с момента возбуждения производства по делу административный ответчик вправе предъявить встречный административный иск).
2. Определение об оставлении административного искового заявления без движения. Основаниями для оставления административного искового заявления без движения являются (ч. 1 ст. 130 КАС, ч. 1 ст. 128 АПК):
а) несоблюдение требований о форме и содержании административного искового заявления;
б) несоблюдение требований о прилагаемых к административному исковому заявлению документах.
Определение об оставлении административного искового заявления без движения должно содержать указание на конкретное нарушение, допущенное административным истцом. Кроме того, в определении суд обязан установить точную календарную дату, не позднее которой должны быть устранены выявленные недостатки. Эта дата определяется судом самостоятельно, при этом должно учитываться требование закона о том, что срок для устранения недостатков должен быть разумным. При определении срока суд принимает во внимание характер выявленных недостатков, продолжительность действий, необходимых для их устранения, а также сроки прохождения почтовой корреспонденции.
Копия определения об оставлении административного искового заявления без движения направляется только административному истцу.
Если лицо, подавшее административное исковое заявление, в установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения срок исправит недостатки, указанные судьей, административное исковое заявление считается поданным в день первоначального обращения этого лица в суд. При этом суд выносит определение о принятии административного искового заявления к производству.
Если административный истец в установленный срок не выполнит указания судьи, перечисленные в определении, административное исковое заявление считается неподанным и возвращается подавшему его лицу со всеми приложенными к нему документами.
3. Определение о возвращении административного искового заявления. В соответствии с ч. 1 ст. 129 КАС судья возвращает административное исковое заявление, если:
а) административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров;
б) дело неподсудно данному суду. Под неподсудностью следует понимать нарушение правил территориальной и родовой подсудности;
в) административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;
г) административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд;
д) в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;
е) до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило заявление о возвращении административного искового заявления;
ж) не исправлены недостатки данного административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения.
Судья также возвращает административное исковое заявление, если на момент его подачи оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения не вступили в силу (ч. 2 ст. 210 КАС). КАС предусмотрены и некоторые иные случаи, когда суд обязан вынести определение о возвращении административного искового заявления (см. ч. 2 ст. 232, п. 2 - 4 ч. 1 ст. 254).
В арбитражном процессе основания для возвращения ограничиваются лишь несколькими случаями (ч. 1 ст. 129 АПК):
а) если дело неподсудно данному арбитражному суду;
б) если до вынесения определения о принятии искового заявления к производству арбитражного суда от истца поступило ходатайство о возвращении заявления;
в) если не устранены обстоятельства, послужившие основаниями для оставления искового заявления без движения, в срок, установленный в определении суда;
г) если отклонено ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки уплаты государственной пошлины, об уменьшении ее размера.
Копия определения о возвращении административного искового заявления направляется только административному истцу. Возвращение административного искового заявления не препятствует повторному обращению административного истца в суд с иском к тому же административному ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям (повторное обращение представляет собой новое самостоятельное административное исковое заявление, вопрос о принятии которого будет рассмотрен по общим правилам).
4. Определение об отказе в принятии административного искового заявления. Институт отказа в принятии заявления предусмотрен КАС, но отсутствует в АПК. В соответствии с ч. 1 ст. 128 КАС судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если:
1) административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.
По сути, здесь законодатель выделил два самостоятельных основания для отказа в принятии административного искового заявления:
а) неподведомственность спора (т.е. спор подведомствен иному юрисдикционному органу - арбитражному суду, уставному суду, КС РФ и т.д.);
б) спор подлежит разрешению судом общей юрисдикции в порядке иного вида судопроизводства (имеется в виду гражданское и уголовное судопроизводство);
2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым КАС или другими федеральными законами не предоставлено такое право;
3) из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;
4) имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления;
5) при подаче административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, будет установлено, что имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.
В некоторых случаях для отдельных категорий административных дел КАС предусматривает и иные основания для отказа в принятии административного искового заявления. Например, дополнительное основание для отказа в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим установлено в ч. 1 ст. 210 КАС: определение об отказе выносится в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.
Главное процессуальное последствие вынесения определения об отказе в принятии административного искового заявления состоит в том, что оно исключает возможность повторного обращения заявителя в суд с тождественным административным иском (этим институт отказа в принятии административного искового заявления отличается от института возвращения).
Копия определения об отказе в принятии административного искового заявления направляется только административному истцу.
Глава VII. ПОДГОТОВКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ДЕЛА К СУДЕБНОМУ
РАЗБИРАТЕЛЬСТВУ
§ 1. Цели, задачи и значение подготовки административного
дела к судебному разбирательству. Срок подготовки
Подготовка к судебному разбирательству является обязательной стадией по каждому административному делу. Начиная с 1960-х гг. подготовка дела к судебному разбирательству стала обязательной по всем гражданским (к которым относили и дела, возникающие из публичных правоотношений), а затем и арбитражным делам. С принятием КАС положение об обязательности данной стадии воспроизведено и для административных дел. В хорошей подготовке дела залог правильного и своевременного рассмотрения дела. Последствием плохой подготовки является отложение судебного разбирательства, а нередко и отмена судебного акта ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела (ч. 2 ст. 310 КАС).
Поэтому целью подготовки дела является правильное и своевременное рассмотрение административного дела (ст. 132 КАС).
КАС не определяет задачи подготовки дела к судебному разбирательству. Однако они очевидны исходя из анализа соответствующей главы КАС, а также отчетливо обозначены в АПК (ч. 1 ст. 133):
- определение характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства;
- определение обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела;
- разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, и других участников арбитражного процесса;
- оказание содействия лицам, участвующим в деле, в представлении необходимых доказательств;
- примирение сторон.
Стадия подготовки дела начинается с момента принятия административного иска к производству и возбуждения производства по административному делу, о чем судья выносит определение. КАС предусматривает альтернативу: судья может вынести самостоятельное определение о подготовке административного дела к судебному разбирательству, в котором указывает действия, которые необходимо совершить сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а также сроки совершения этих действий, но может указать на подготовку и в определении о принятии административного искового заявления к производству суда. До возбуждения производства по делу недопустимо совершение действий по подготовке дела к судебному разбирательству (абз. 2 п. 2 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству" <1>). Аналогичное положение содержится в Постановлении Пленума ВАС РФ от 20 декабря 2006 г. N 65 "О подготовке дела к судебному разбирательству" <2> (п. 3).
--------------------------------
<1> Несмотря на то что приведенное Постановление относится к подготовке гражданских дел, многие его положения применимы и к административным делам.
<2> Вестник ВАС РФ. 2007. N 4.
Подготовка дела к судебному разбирательству проводится судьей единолично с участием сторон, их представителей, заинтересованных лиц. В арбитражных судах предусмотрено участие помощников судей в подготовке дела. Так, согласно п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ "О подготовке дела к судебному разбирательству" помощник судьи оказывает содействие судье в организации судебного процесса, его планировании, в организации проведения собеседования и предварительного заседания, совершает иные действия, связанные с оказанием содействия судье в подготовке дела к судебному разбирательству, в том числе информирует судью о наличии доказательств надлежащего извещения лиц, участвующих в деле, об их ходатайствах и заявлениях, связанных с организацией процесса и движением дела, а также информирует лиц, участвующих в деле, и их представителей о реквизитах арбитражного суда и информационных ресурсах, из которых они могут получить сведения о движении дела. Однако помощник судьи не вправе выполнять функции по осуществлению правосудия и совершать действия, влекущие за собой возникновение, изменение либо прекращение прав или обязанностей лиц, участвующих в деле, и других участников арбитражного процесса.
Закон не устанавливает временной отрезок, отведенный для подготовки дела. Судья должен самостоятельно определить срок для подготовки дела, исходя из обстоятельств, относящихся к конкретному административному делу, и процессуальных действий, которые надлежит совершить. При этом должен приниматься во внимание установленный срок для рассмотрения административного дела - до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены КАС. Другой срок установлен, например, для административных дел, рассматриваемых ВС РФ, - до трех месяцев.
§ 2. Процессуальные действия судьи по подготовке
административного дела к судебному разбирательству
Совокупность процессуальных действий, совершаемых на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, складывается как из действий судьи, так и из действий лиц, участвующих в деле.
Судья при подготовке административного дела к судебному разбирательству действует единолично, совершая ряд действий, которые могут быть разделены на несколько взаимосвязанных групп.
1. Хотя КАС не называет в качестве задач стадии подготовки дела к судебному разбирательству уточнение обстоятельств, имеющих значение для дела, определение подлежащего применению законодательства, тем не менее без этих действий подготовка невозможна. В соответствии с разъяснением ВС РФ под уточнением обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, следует понимать действия по определению юридических фактов, лежащих в основании требований и возражений сторон, с учетом характера спорного правоотношения и норм материального права, подлежащих применению. В случае заблуждения сторон относительно фактов, имеющих юридическое значение, судья на основании норм материального права, подлежащих применению, разъясняет им, какие факты имеют значение для дела и на ком лежит обязанность их доказывания (п. 5 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству").
2. Работа с лицами, участвующими в деле. Данная группа действий охватывает разные аспекты.
Во-первых, направление сторонам копий документов. Появление такой функции у суда предопределено особенностями регламентации подачи административного иска в суд (ч. 7 ст. 125 КАС), когда не всегда административный истец обязан направлять административному ответчику административный иск и приложенные к нему документы. Так, административный истец, не обладающий государственными или иными публичными полномочиями, может, но не обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или иным способом, позволяющим суду убедиться в получении адресатом копий заявления и документов. Соответственно, если административный истец не воспользовался этим правом, то суд осуществляет направление указанных документов. По этой причине хронологически первое, что делает суд, - направляет административному ответчику и заинтересованному лицу копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если они не были направлены.
Одновременно суд должен установить разумный срок для представления в суд возражений в письменной форме по существу административного искового заявления и направления их копий административному истцу и заинтересованному лицу. Следует отметить, что в арбитражном процессе избрана иная модель: лица, участвующие в деле, самостоятельно производят обмен состязательными документами, сообщая об этом суду. Так, истец направляет исковое заявление ответчику и уведомляет суд об этом, приложив документ о направлении ответчику иска. Точно так же ответчик направляет отзыв на исковое заявление и истцу, и в суд.
Во-вторых, судья вызывает стороны, их представителей и разъясняет им процессуальные права и обязанности, последствия совершения или несовершения сторонами процессуальных действий в установленный процессуальный срок; опрашивает административного истца, административного ответчика, их представителей по существу заявленных требований и возражений; выясняет, поддерживает ли административный истец административное исковое заявление полностью или в части, признает ли административный ответчик административное исковое заявление полностью или в части.
Суд разрешает вопрос о необходимости обязательного личного участия в судебном заседании лиц, участвующих в деле. Если суд придет к выводу об обязательности их участия, то об этом должно быть указано в определении суда.
В-третьих, судья решает вопрос о составе лиц, участвующих в деле. Возможность участия тех или иных лиц в процессе по конкретному делу определяется характером спорного правоотношения и наличием материально-правового интереса. Поэтому определение возможного круга лиц, которые должны участвовать в деле, начинается с анализа правоотношений и установления конкретных носителей прав и обязанностей (п. 17 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству"). В зависимости от особенностей административного дела судья разрешает вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика.
В-четвертых, суд может столкнуться с необходимостью решения вопроса о соединении или разъединении нескольких требований.
3. Собирание доказательств по административному делу. Поскольку суд отвечает за правильность определения предмета доказывания, постольку первое, что делает любой судья, - определяет обстоятельства, подлежащие доказыванию по конкретному делу. К примеру, заявлено требование о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Соответственно, предмет доказывания охватывает установление следующих обстоятельств:
- правовая и фактическая сложность дела;
- поведение административного истца и иных участников судебного процесса;
- достаточность и эффективность действий суда или судьи, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения дела;
- достаточность и эффективность осуществляемых в целях своевременного исполнения судебного акта действий органов, организаций или должностных лиц, на которых возложены обязанности по исполнению судебных актов;
- общая продолжительность судебного разбирательства по делу и неисполнения судебного акта.
Определив обстоятельства предмета доказывания, суд рассматривает вопрос о получении необходимых доказательств и предлагает представить их сторонам в определенный судом срок.
Поскольку собирание доказательств может вызвать сложности, суд при необходимости оказывает лицам, не обладающим властными и иными публичными полномочиями, содействие в представлении доказательств и истребует их. При этом важно отметить, что в силу ст. 63 КАС суд оказывает содействие любому лицу, участвующему в деле, в истребовании доказательств, а не только тем, кто не обладает властными и иными публичными полномочиями. Такой подход упомянутой статьи обоснован как принципами равенства сторон и состязательности, так и объективной невозможностью даже для лица, наделенного властными и иными публичными полномочиями, получить требуемое доказательство. Суд по административным делам может истребовать доказательства по своей инициативе.
Суд также разрешает вопросы о вызове свидетелей, назначении экспертизы, привлечении к участию в судебном процессе специалиста, переводчика.
В случаях, не терпящих отлагательства, суд разрешает вопрос об исследовании и осмотре на месте письменных и вещественных доказательств, а также принимает иные меры, связанные с представлением доказательств.
В тех случаях, когда невозможно истребовать доказательство, которое находится на территории вне юрисдикции суда, рассматривающего дело, суд выносит определение о судебном поручении соответствующему или нижестоящему суду. Этот суд, исполняя судебное поручение, исследует указанное доказательство и направляет в суд, давший судебное поручение, протокол судебного заседания.
Судья вправе с учетом мнения участвующих в деле лиц назначить при подготовке дела к судебному разбирательству экспертизу во всех случаях, когда необходимость экспертного заключения следует из обстоятельств дела и представленных доказательств. Необходимость привлечения специалиста может возникнуть у суда для получения консультаций (п. 13, 14 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству").
4. Рассмотрение ходатайств лиц, участвующих в деле. Ходатайства могут носить самый разный характер. Как было отмечено ранее, это может быть ходатайство об истребовании доказательств, о проведении экспертизы, вызове свидетелей, консультации специалиста и пр. Особо закон выделяет рассмотрение ходатайств административного истца или его представителя о применении мер предварительной защиты по административному иску, о рассмотрении дела, в том числе в предварительном судебном заседании, путем использования систем видеоконференц-связи. По результатам рассмотрения указанных ходатайств суд выносит мотивированное определение.
Административный истец или его представитель могут заявить ходатайство о неотложном рассмотрении и разрешении административного дела. Если суд удовлетворяет такое ходатайство, то направляет участникам судебного разбирательства извещения, вызовы, копии определений в возможно короткие сроки с использованием любых технических средств связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты и др.), позволяющих контролировать их получение адресатом.
5. Содействие примирению сторон (если по данной категории административных дел возможно примирение).
Согласно ч. 1 ст. 137 КАС примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Законодатель отмечает три важных аспекта для примирения сторон по административным делам:
1) под примирением понимается исключительно компромисс, основанный на взаимных уступках, что препятствует заключению соглашений о примирении, в которых завуалирован отказ от иска;
2) примирение возможно при допустимости взаимных уступок. Такой подход характерен для административных дел, в которых государственные органы часто ссылаются на отсутствие законодательного разрешения на определенные уступки противоположной стороне, например, по вопросам взыскания налогов и пр.;
3) возможно заключение мирового соглашения по части заявленных требований (ч. 8 ст. 137 КАС).
Вместо привычного "мирового соглашения" КАС говорит о "соглашении о примирении сторон". Последнее должно содержать условия, на которых стороны пришли к примирению, порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей. Соглашение заключается в письменной форме и подписывается сторонами или их представителями при наличии у них соответствующих полномочий.
Традиционно суд не утверждает соглашение о примирении сторон, если его условия противоречат закону или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц. При этом КАС включил в противоречие закону несоответствие мирового соглашения ч. 1 ст. 137 данного Кодекса, т.е. отсутствие допустимых взаимных уступок.
По ходатайству сторон, их представителей суд приостанавливает производство по административному делу на срок, необходимый для примирения сторон (ч. 2 ст. 137 КАС).
В арбитражном процессе также уделяется внимание примирению сторон. В связи с этим судья разъясняет сторонам не только их право заключить мировое соглашение, передать дело на рассмотрение третейского суда, обратиться за содействием к посреднику, но и существо и преимущества примирительных процедур, а также правовые последствия этих действий. Так, в рамках подготовки дела к судебному разбирательству судья может отложить проведение предварительного судебного заседания, совершение других подготовительных действий по ходатайству обеих сторон в случае их обращения за содействием к посреднику в целях урегулирования спора или использования иных примирительных процедур (ч. 2, 7 ст. 158 АПК) (п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ "О подготовке дела к судебному разбирательству").
При подготовке административного дела к судебному разбирательству судья должен решить вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания, о дате, времени и месте его проведения. Закон приводит неисчерпывающий перечень действий, которые судья осуществляет на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.
Суд наделен властными полномочиями при подготовке дела. Например, если стороны противодействуют своевременной подготовке административного дела к судебному разбирательству, в том числе в случае непредставления или несвоевременного представления административным ответчиком возражений в письменной форме и необходимых доказательств в назначенный судом срок, невыполнения иных указаний суда, суд может наложить на виновную сторону судебный штраф. Отметим, что закон говорит об ответственности лишь сторон, но не лиц, участвующих в деле.
В соответствии с абз. 2 п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ "О подготовке дела к судебному разбирательству" "круг конкретных процессуальных действий по подготовке к судебному разбирательству каждого дела судья определяет, исходя из характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства, обстоятельств дела, представленных доказательств и других обстоятельств, и указывает на них в определении о подготовке дела к судебному разбирательству".
§ 3. Действия сторон по подготовке административного дела
к судебному разбирательству
Несмотря на то что в гл. 13 КАС говорится исключительно о действиях сторон на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, все лица, участвующие в деле, совершают определенные действия на данной стадии административного процесса.
При подготовке административного дела к судебному разбирательству административный истец или его представитель:
1) передает административному ответчику копии документов, в которых содержатся доказательства, обосновывающие фактические основания административного искового заявления и не приобщенные к административному исковому заявлению, если административный истец не освобожден от обязанности их доказывать;
2) заявляет перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда.
Административный ответчик или его представитель:
1) уточняет требования административного истца и фактические основания этих требований;
2) представляет административному истцу или его представителю и суду возражения в письменной форме относительно заявленных требований. Представление возражений на административный иск является обменом состязательными документами, что помогает суду определить предмет доказывания по делу, а сторонам сформировать правовую позицию по делу, собрать необходимые доказательства по административному делу;