Местное самоуправление. Понятия и юридическая природа местного самоуправления

ТЕМА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЕГО ОСОБЕННАЯ РОЛЬ В ГОУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ. СРС№4 от 15.12.11

Принцип самоуправления является одним из самых давних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Он отвечал потребностям человеческого общества, начиная с ранних стадий его развития и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации человечества.

С принятием Конституции Украины 1996 года в политической системе Украины происходят коренные изменения. В значительной мере они обусловлены и изменением правового статуса местных советов, которые закрепляются на конституционном уровне уже не как органы государственной власти, а как органы местного самоуправления. Современное правовое государство нельзя представить без эффективно действующей системы местного самоуправления.

Местное самоуправление, по определению Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3), является правом и реальной способностью органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в пределах закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Согласно с Европейской хартией, это право осуществляется как выборными и исполнительными органами, так и непосредственно территориальными общинами путем использования разных форм прямой демократии.

В соответствии с Конституцией Украины, местное самоуправление является правом территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопрос местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Это положение ч. 1 ст. 140 Конституции Украины коррелирует с ее ст. 7, которая устанавливает, что в Украине признается и гарантируется местное самоуправление.

Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г. дает такое определение: «Местное самоуправление в Украине - это гарантированое государством право и реальная способность территориальной общины жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка, города - самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины» (ст. 2). Такое определение является более детализированным сравнительно с понятием, поданным в Конституции Украины.

Местное самоуправление осуществляется территориальными общинами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин. Таким образом, первичным субъектом местного самоуправления Конституция Украины провозглашает не административно-территориальную единицу, а территориальную общину как определенную самоорганизацию граждан, объединенных по территориальному признаку с целью удовлетворения своих коллективных потребностей в пределах законодательства и защиты своих законных прав и интересов.

Местное самоуправление, его гарантирование со стороны Украинского государства является не только правом территориальной общины, но и принципом конституционного строя Украины. Это нашло свое закрепление в ст. 7 Конституции Украины.

В теории местного самоуправления есть разные подходы относительно его юридической природы. Существуют теории: государственническая, общинная, теория муниципального дуализма. На процесс становления местного самоуправления в Украине наибольшее влияние имеют государственническая и общинная теории.

Государственническая теория местного самоуправления прямо провозглашала тесную связь органов самоуправления с общими основами государственного строя и выходила из необходимости включения этих учреждений к общегосударственной системе. Ее творцами считаются немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст, по мнению которых местное самоуправление, - это часть государственного механизма. Дела передаются в ведение органов самоуправления законом, но по своей природе они остаются делами государственными….пушкин

Основой государственнической теории является теория децентрализации части государственной исполнительной власти, ее передачи на уровень территориальных сообществ граждан и тех органов, какие они избирают. Местное самоуправление рассматривается сторонниками этой теории как средство осуществления государственных функций с помощью негосударственных своей сутью субъектов права (местного населения и его органов). При таком подходе, по их мнению, местное самоуправление органически вписывается в механизм народовластия, поскольку его корни - в той власти, источником которой является весь народ, а не его часть (общество). Органы местного самоуправления при этом должны действовать по принципу: «Разрешено лишь то, что предусмотрено законом». Местное самоуправление может функционировать не только на уровне территориальных общин, но и на уровне регионов, в частности районов, областей, поскольку государство может признавать их тоже местными коллективами, то есть первичными субъектами местного самоуправления. Местными коллективами, например, согласно со ст. 72 Конституции Франции, есть коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в условиях, определенных законом. Наибольшее распространение государственническая теория получила в Европе, ее истоки идут от магдебургского права. Эта теория нашла воплощение в Европейской хартии местного самоуправления.

Сторонники общественной теории местного самоуправления рассматривают его первичные субъекты - общества как самостоятельный источник такой публичной власти, которая не принадлежит государству, а является самостоятельной, так называемой муниципальной. При таком подходе местное самоуправление возможно лишь на уровне населенных пунктов. Что же касается других уровней административно-территориального деления государства (например, районов, областей), то, по мнению сторонников общинной теории, там местное самоуправление возможно лишь в форме добровольных объединений территориальных общин сел, поселков и городов - ассоциаций. Соответственно местное самоуправление, его органы должны решать вопрос лишь местного значения, а осуществление полномочий государственной власти должно возлагаться на местные органы государственной исполнительной власти. По мнению сторонников этой теории, право на самоуправление является естественным и неотъемлемым от самого общества, а тому государство лишь его признает и гарантирует. Решая вопрос местного значения, органы местного самоуправления должны действовать по принципу: «Разрешено все, что не запрещено законом». Общинной теорией местного самоуправления было положено начало практики создания государства в США.

Теория муниципального дуализмаявляется определенной модификацией государственнической и общинной теорий. Согласно этой теорией, органы местного самоуправления являются независимыми от государства только в сугубо общинных делах, к которым государство безразличное, а в сфере политической они рассматриваются как органы государства, которые выполняют ее функции и полномочия. Исходя из этого, и те дела, которые призваны решать органы местного самоуправления, должны разделяться на так называемые собственные и делегированные. Если при решении собственных дел, по мнению сторонников этой теории, органы местного самоуправления могут действовать независимо и самостоятельно от государственных органов, придерживаясь лишь закона, то, решая «делегированные» полномочия, они должны действовать под контролем и административной опекой.

Конституционно-правовая регуляция статуса местного самоуправления несет на себе отпечаток отмеченных теоретических подходов. Да, согласно с частью первой ст. 140 Конституции Украины, территориальную общину рассматривается как первичный субъект местного самоуправления, что в полной мере отвечает общинной концепции местного самоуправления. Об этом свидетельствует и то, что местное самоуправление ограничивается самостоятельным решением вопросов местного значения в пределах Конституции и законов Украины и сосредоточивается лишь в селах, поселках и городах, поскольку население районов и областей не признается самостоятельным субъектом местного самоуправления.

Частью 3 ст. 143 Конституции Украины установлено: «Органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти», а ч. 4 ст. 143 закрепляет: «Органы местного самоуправления по вопросам осуществления ими полномочий органов исполнительной власти подконтрольные соответствующим органам исполнительной власти». Эти положения построены на основе модели муниципального дуализма.

В то же время наиболее существенные положения Конституции Украины выполнены в аспекте государственнической теории местного самоуправления. У них четко отмечается на том, что местное самоуправление базируется, прежде всего, на власти, источником которой является народ, а не его часть (общество), а объем полномочий - на законе. Да, согласно со ст. 5 Конституции Украины, «носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы местного самоуправления». В соответствии с частью второй ст. 19 Конституции Украины, «органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и в способ, что предусмотрены Конституцией и законами Украины», то есть по принципу: «Разрешено лишь то, что предусмотрено законом».

Некоторые теоретики считают, что государственническая теория местного самоуправления является более жизненной и приемлемой для Украины, для практики ее государственного строительства. Однако такой подход не дает оснований считать орган местного самоуправления государственным органом, даже, невзирая на то, что функционально органы местного самоуправления достаточно подобны по своей деятельностью к работе местной государственной администрации. Система органов государственной власти построена на другой концептуальной основе - на базе централизации, подчинения и подконтрольности более низких за принадлежностью органов более высоким, а система местных советов - на основе самостоятельности в реализации своих функций.

Рассмотренные теории местного самоуправления существенно повлияли на конституционно-правовое закрепление местного самоуправления и его органов в Украине.

Местное самоуправление в мире основывается на разных концептуальных основах с учетом исторического опыта, традиций, менталитета народа. Выделяют четыре основные системы местного самоуправления.

Англо-американская (англосакская)система характеризуется тем, что на всех субстанциональних уровнях управления функционируют органы местного самоуправления, а местные органы исполнительной власти общей компетенции не создаются (США, Большая Британия, Канада, Австралия).

Континентальная(романо-германская, или европейская) система строится на сочетании местного самоуправления и местного управления. Такая система имеет две разновидности. На всех субнациональных уровнях, за исключением низового, одновременно функционируют выборные органы территориальной общины и назначенные представители центральной власти (местные государственные администрации), которые осуществляют административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. При этом на низовом уровне функционируют исключительно органы первичного территориальной общины. Такая система существует, в частности, в Италии и Франции. Другой вариант этой системы основан на создании органов местного самоуправления лишь на низовом уровне, а на региональном и субрегиональном уровнях функционируют назначенные местные государственные администрации общей компетенции. Такая система применяется, в частности, в Болгарии, Польше, Турции, Финляндии.

Иберийская система(Бразилия, Португалия, Мексика) заключается в том, что управление на всех субнациональных уровнях осуществляют избранные населением представительские органы местного самоуправления (советы) и соответствующие главные должностные лица местного самоуправления (мэры, префекты и тому подобное). Эти должностные лица становятся председателями соответствующих советов и одновременно утверждаются центральными органами государственной власти в административно-территориальных единицах.

Советская система(система советов и их исполнительных комитетов) базировалась на возражении деления власти и признании полновластия представительских органов снизу вверх. Все советы считались органами государственной власти на своей территории, все другие органы государства прямо или опосредствовано подчинялись советам. Система советов характеризовалась иерархической подчиненностью всех ее элементов. Сегодня подобная система сохранилась лишь в некоторых странах, в частности в КНР, КНДР.

Анализ положений Конституции Украины и Закона «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г., других законодательных актов дает основания для вывода, что в Украине применяется континентальная (европейская) система управления на местах. И это является вполне закономерным, поскольку на разработку в Украине законодательства о местном самоуправлении существенно повлияли положения Европейской хартии о местном самоуправлении. Особенно это касается Закона «О местном самоуправлении в Украине». Но этот Закон не является копией или аналогом хартии, как и национального закона какой-то другой страны. Это оригинальный за концепцией, структурой, комплексом общих принципов нормативно-правовой акт, что регламентирует организацию местного самоуправления в унитарном государстве. Создана на сегодня в Украине правовая база местного самоуправления, что воплотила богатый опыт законодательного обеспечения реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, является взносом в общеевропейский процесс развития демократии путем защиты и гарантирования местного самоуправления. Следовательно, Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» достаточно четко и детально регламентирует правовой статус местного самоуправления. Впрочем, как показала жизнь, немало его положений являются несовершенными, и назревшая объективная необходимость его изменения (новелизации).