Структура государственных финансов.

Государственные финансы – это денежные отношения, связанные с формированием денежных фондов, находящихся в распоряжении государства, и их использованием для решения задач, имеющих общегосударственное значение.

Структура государственных финансов определяется двумя факторами:

– степенью участия государства в социально-экономических процессах, происходящих в обществе;

– формой государственного устройства.

Первый фактор влияет на количественные характеристики государственных финансов: объем денежных средств, находящихся в распоряжении государственных органов управления и количество денежных связей этих органов с субъектами экономики. Второй фактор влияет на то, каким образом государственные средства распределяются между административными органами. С учетом этого фактора в составе государственных финансов выделяют их уровни, соответствующие уровням государственного управления, и функциональные элементы: виды денежных фондов государства со своей спецификой формирования и целями использования.

Государственное устройство Российской Федерации и принятые законодательные акты по организации государственных финансов образуют структуру государственных финансов РФ, схема которой приведена на рис. 4.

Государственные финансы

Федеральные финансы Финансы субъектов федераций Местные финансы

Бюджет Внебюджетные фонды Государственный кредит Финансы государственный предпр.

На схеме выделены уровни государственных финансов, соответствующие административному делению РФ (федеральный, субъектов федерации и местный) и функциональные элементы, которые создаются или могут быть созданы на любом из уровней (бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит и финансы государственных предприятий).

Государственный бюджет – это денежный фонд, выраженный сметой доходов и расходов государственного органа власти определенного уровня. Соответственно, в РФ формируются:

– федеральный бюджет, средства которого расходуются на реализацию мероприятий, имеющих одинаковое значение для всего населения РФ или таких, которые не могут быть реализованы за счет бюджетов более низкого уровня. Эти мероприятия, как правило, носят целостный характер и объединяются в виде государственных программ. Примерами таких программ являются программа реформирования армии, программа финансового оздоровления экономики и др.;

– бюджеты субъектов федерации, средства которых предназначены для регулирования социально-экономического развития отдельных государственных административных образований (областей, республик, округов и т.п.), имеющих соответствующий статус. Задачи, решаемые за счет средств бюджетов субъектов федерации, носят относительно локальный характер и требуют точного учета особенностей развития отдельных регионов. Эти задачи (по крайней мере, частично) могут быть решены за счет той части национального дохода, которая остается в распоряжении субъектов федерации, например, здравоохранение, среднее образование, социальное обеспечение и др.;

– местные бюджеты, за счет средств которых обеспечивается жизнедеятельность отдельных территорий (городов, районов, сел и т.п.). Задачи местных бюджетов носят в большей степени оперативный характер и касаются проблем повседневной жизни (часть коммунального хозяйства, содержание территорий и определенных объектов и др.). Роль местных бюджетов резко возрастет (за счет уменьшения значения бюджетов более высокого уровня) при создании муниципальных органов власти.

Общей характеристикой государственных бюджетов всех уровней является многообразие видов источников их пополнения и направлений использования средств. При этом отдельные источники не связаны с конкретными направлениями.

Внебюджетные фонды – это денежные фонды, которые образуются за счет целевых источников и предназначенные строго для финансирования целевых мероприятий. Примерами таких мероприятий являются пенсионное обслуживание, социальное страхование, медицинское обслуживание и другие. Мероприятия, входящие в сферу ведения внебюджетных фондов имеют, как правило, важное социальное значение, что требует отдельной от бюджета концентрации ресурсов для их выполнения. Эта особенность внебюджетных фондов определяет их организационную независимость от бюджета: управление ими осуществляется специальными исполнительными органами. Внебюджетные фонды могут создаваться на любом уровне государственного управления при условии выполнения законодательных ограничений. В практике деятельности администрации РФ внебюджетные фонды создаются на уровне федерации и ее субъектов. На местном уровне этот функциональный элемент встречается редко. Принципы создания внебюджетных фондов могут быть различными, но все они тяготеют к территориальной распределенности, что позволяет наиболее эффективно решать социальные задачи.

Государственный кредит – это денежный фонд, который создается путем привлечения государством временно свободных средств предприятий, организаций и населения на принципах возвратности, срочности и платности. Государственный кредит реализуется в виде размещения займов, т.е. является элементом системы прямого финансирования. Косвенное финансирование используется государством в исключительных случаях, т.к. приводит к появлению зависимости от финансового капитала. Средства государственного кредита расходуются на пополнение государственного бюджета и внебюджетных фондов. Это расходование носит в основном безвозвратный характер, однако, определенная их доля распределяется в виде казначейских ссуд: кредитования отдельных субъектов экономики. Примером такого кредитования является выдача ссуд сельскохозяйственным предприятиям в условиях низкой эффективности их работы, которая не позволяет пользоваться рыночным кредитом (ссудами банков). Государственное кредитование носит некоммерческий характер, т.е. не имеет своей целью получение доходов, а осуществляется для временной поддержки предприятий, деятельность которых имеет общегосударственное значение. Наибольшая доля государственного кредита в Российской Федерации в настоящее время приходится на федеральные финансы. Однако в последнее время растут заимствования субъектов федерации, причем не только национальные, но и внешние, получаемые за счет размещения займов за рубежом. Для местных финансов России заимствования в настоящее время нехарактерны, хотя в экономически развитых странах с четко структурированной системой государственных финансов эта форма весьма распространена.

Финансы государственных предприятий – это денежные фонды и денежные отношения тех предприятий, имущество которых является государственной собственностью. Порядок финансирования этих предприятий зависит от того, является ли оно хозяйственным товариществом (обществом) или унитарным. Государственные хозяйственные товарищества (общества) – это предприятия, в капитале которых большую долю имеет государство (например, акционерное общество с государственным контрольным пакетом акций). Такие предприятия создаются специальными законодательными актами, которые должны предусматривать особенности их финансов. Унитарные государственные (или муниципальные) предприятия – это коммерческие организации, за которыми закрепляется государственное имущество без права собственности на него. Финансы унитарного государственного предприятия определяется тем, на каком праве оно основано. Финансы унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, ничем практически не отличаются от финансов любого другого предприятия, т.к. по всем своим обязательствам отвечает оно само, а не государство. Исключение составляет распоряжение имуществом (его продажа, сдача в аренду, залог и т.п.), которое требует согласия собственника. Финансы унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (федерального казенного предприятия) отличаются тем, что ответственность по его обязательствам несет Российская Федерация.

В настоящее время происходит процесс формирования этого функционального элемента системы государственных финансов – приватизация государственных предприятий. Однако, этот процесс должен являться постоянным инструментом управления экономикой: в зависимости от складывающейся ситуации доля государственного сектора должна меняться, так же, как и его отраслевая структура.

Функционирование системы государственных финансов на макроуровне (независимо от уровня и функциональных элементов системы) представляет собой единство двух процессов, происходящих параллельно:

– мобилизации денежных ресурсов в распоряжение государства: формирование государственных доходов;

– распределения мобилизованных ресурсов: государственные расходы.

Государственные доходы могут образовываться за счет двух источников:

– внутреннего, т.е. части национального дохода государства, путем ее изъятия у предприятий и населения. Реже в качестве внутреннего источника государственных доходов выступает национальное богатство (имущество государства), например, через приватизацию;

– внешнего, т.е. поступлений из-за рубежа в виде кредитов, безвозмездной финансовой помощи, выручки от торговых операций государства.

В ходе формирования государственных доходов используются следующие основные формы мобилизации денежных ресурсов.

1. Налоги и отчисления субъектов экономики: обязательные платежи предприятий и населения в пользу государства. В системе государственных финансов эти платежи распределяются: по вертикали – по уровням финансов, и по горизонтали – между бюджетами и внебюджетными фондами. Это распределение образует налоговую систему государства, которая должна одновременно выполнять три функции:

– фискальную: обеспечение сосредоточения в руках государства ресурсов, необходимых и достаточных для решения возложенных на него задач;

– экономическую: обеспечение такого влияния на состояние отдельных предприятий, которое создаст условия общего экономического роста;

– социальную: обеспечение определенного выравнивания жизненного уровня отдельных слоев населения.

Противоречие между этими функциями является естественным и имеет ту же природу, что и общая противоречивость распределительной функции финансов. Разрешение этого противоречия состоит в постоянном развитии налоговой системы, ее приспособлении к реальным экономическим и социальным условиям.

2. Заимствования: средства, поступающие в распоряжение государства через систему государственного кредита. Заимствования следует считать доходами только условно, на определенный период времени. По истечении этого периода заимствования превращаются в расходы в силу возвратности и платности кредита. Обычной практикой государства является возврат заимствований за счет новых (рефинансирование), что возможно лишь до определенного предела. В отличие от налогов и отчислений эта форма мобилизации денежных ресурсов может использовать как внутренние, так и внешние источники. С точки зрения задач, которые решает государство с помощью заимствований, различают:

– общие заимствования, предназначенные для пополнения бюджета в целом, характерные для всех уровней финансов;

– целевые заимствования, предназначенные для финансирования конкретных мероприятий, характерные для уровней субъектов федерации и местных финансов.

3. Эмиссия: выпуск в обращение дополнительных денежных средств. Эмиссия может быть наличной, в виде новых денежных знаков, и безналичной, в виде записи на счетах правительственных учреждений и организаций. Любой вид эмиссии следует считать исключительной формой мобилизации государственных доходов, т.к. через небольшой промежуток времени она приводит к инфляции и, следовательно, не решает никаких экономических проблем. В то же время, в условиях кризисного состояния экономики, эмиссия может служить инструментом монетарного регулирования: строго определенные объемы новых денежных средств приводят к экономическому росту.

Государственные расходы обеспечивают перераспределение части национального дохода и национального богатства и внешних поступлений в целях обеспечения выполнения государством своих основных функций: социальной, экономической, военной и управленческой.

Структура государственных расходов на различных уровнях государственных финансов определяется тем, в какой степени теми или иными органами власти реализуется та или иная функция государства. В зависимости от содержания функции в ее выполнении принимают участие определенные функциональные элементы системы.

Социальные расходы требуют достаточно точного учета социальных потребностей конкретных территорий. В связи с этим они реализуются в большей степени через финансы субъектов федерации и местные финансы с помощью соответствующих бюджетов и территориальных отделений внебюджетных фондов. Это не исключает централизованного участия в них через трансферты федерального правительства.

Экономические расходы в настоящее время реализуются как через федеральные финансы, обеспечивая решение глобальных задач структурного развития экономики, которые представляют собой общенациональный интерес, так и через бюджеты субъектов федерации, создавая необходимую базу решения локальных региональных задач.

Военные расходы целиком сосредоточены в федеральном бюджете, как имеющие очевидное общегосударственное значение.

Управленческие расходы осуществляются на всех уровнях финансов через соответствующие бюджеты, т.к. структура органов государственного управления в точности соответствует бюджетной структуре.

Занятие 2.