Функции электоральных институтов прямого волеизъявления местного сообщества в системе муниципального управления РФ.
Электоральный процесс, который включает в себя несколько форм участия населения в представлении своих интересов на основе реализации политико-правовой процедуры- голосование в рамках муниципального образования - выборы и референдум, отзыв депутата, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования являются важнейшими инструментами формирования механизмов выражения социальных интересов местного сообщества.
Эффективность организационно-правовой модели реализации электорального процесса определяет в последующем политико-правовые ресурсы органов власти и местного сообщества объективно и качественно формировать и осуществлять решения. В этой связи анализ системно-функциональный анализ институтов электоральных институтов прямого волеизъявления местного сообщества в системе муниципального управления РФ имеет особую научно-практическую актуальность.
Оценка эффективности деятельности институтов прямого волеизъявления граждан на местном уровне требует определение её критериев.
По мнению многих исследователей, ключевым параметром в данном случае является категория «легитимность»(основоположником теории легитимности политической власти является М. Вебер, концепция которого является классической).[1]
Политическая история России и зарубежных стран показывает, что в эпоху политических, экономических и социальных кризисов возникает дискурс понятия «легитимность» с одной стороны, и с другой стороны, понятий «национальные интересы», «национальная безопасность», «суверенитет».[2] Подобного рода дискурсы проявляются в рамках деятельности государственных и муниципальных органов государственной и муниципальной власти. Практика свидетельствует, что данные дискурсы обычно происходит в срезе острого конфликта(конфликта интересов) между представительными и исполнительными органами власти. Первые стремятся сохранить доверие избирателей, вторые, как правило, ратуют за восстановление бюджета субъекта любыми способами. Ярким примером данного вида политического явления может быть временный латентный конфликт января 2015 г.между депутатами Рязанской городской Думы и администрацией муниципального образования- городской округ г.Рязань по поводу передачи в частную собственность МУП «Водоканал».Очевидно, что представители местной законодательной власти, предвидя негативную реакцию избирателей и определенного круга бизнес- сообщества не поддержали инициативу администрации города о концессии данного муниципального предприятия.[3]
Достаточно объективно уязвимость использования категории
«легитимность» при оценке эффективности деятельности электоральных институтов непосредственной муниципальной демократии в демократических обществах с рыночной экономикой определят междисциплинарная теория общественного выбора.
В рамках, которой первостепенное внимание в контексте анализа эффективности прямой демократии уделяется регламенту, т.е. принципам голосования (единогласие, простое большинство и т.д.), выступающие в качестве детерминант легитимности политического решения, представителей теории общественного выбора интересует основа основ — конституционный выбор, т. е. правила выбора регламента. Дж. Бьюкенен и его сторонники считают, что конституционный регламент может сделать демократический строй более эффективным и действенным.
Подход Дж. Бьюкенена может быть дополнен анализом коллективного действия[4], который предполагает рассмотрение явлений и процессов с точки зрения взаимодействия не одного индивида, а целой группы лиц. Люди могут быть объединены в группы по социальному или имущественному признаку, религиозной или партийной принадлежности. Наиболее важными для нашего анализа будут процессы взаимодействия групп с особыми интересами, основу для коллективных действий которых составляет достижение некоторой единой цели (например, обеспечение определенного общественного блага- благоустройство придворовой территории и т.д.)[5].
При этом мы можем даже несколько отойти от принципа методологического индивидуализма, предполагая, что группа может рассматриваться как конечный неделимый объект анализа, со своей функцией полезности, ограничениями и т.д. Однако более рациональным кажется подход к рассмотрению группы, как объединению нескольких индивидов с собственными функциями полезности и интересами[6].
Основой для нашего анализа будет исследовательская программа неоиституционализма, сложившаяся в 70-90-е годы ХХ-го века[7]. Исследовательская программа неоиституционализма акцентирует внимание на том факте, что получаемый результат будет зависеть от модели поведения человека и условий, в рамках которых он функционирует (institutions matter).
Неоинституализм теории общественного выбора предлагает модель медианного избирателя (median voter model) — модель, характеризующая существующую в рамках прямой демократии тенденцию, согласно которой принятие решений осуществляется в соответствии с интересами избирателя-центриста (человека, занимающего место в середине шкалы интересов данного общества). Решение вопросов в пользу избирателя-центриста имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, оно удерживает сообщество от принятия односторонних решений, от крайностей. С другой — оно далеко не всегда гарантирует принятие оптимального решения.
Наш простой пример наглядно показал, что даже в условиях прямой демократии, когда решения принимаются большинством голосов, возможен выбор в пользу экономически неэффективного результата — например, недопроизводства или перепроизводства общественных благ. Дело в том, что такой механизм голосования не позволяет учесть всю совокупность выгод отдельного индивида. В рамках прямой демократии все решения сообщества имеют тенденцию соответствовать интересам медианного избирателя, что далеко не всегда экономически целесообразно. В этой связи формулируются издержки институтов непосредственной демократии, которые реализуются на основе голосования:
· Неполнота информации
( работы Ф. Найта по проблемам неопределенности и риска[8] теория ожидаемой полезности Дж. фон Неймона и О. Моргенштерна[9], теория поиска информации Дж. Стиглера [10] и др.).
· Ограниченная рациональность
Разработанная Г. Саймоном теория ограниченной рациональности предлагает альтернативные процедуры выбора в условиях неполной информации. Процесс принятия решения состоит из двух основных моментов: поиск и принятие удовлетворительного варианта.
Концепция Саймона схожа с теорией поиска информации, предложенной Дж. Стиглером, тем, что в ней также не существует готовых альтернатив, однако предполагается, что мы не в состоянии максимизировать какую-либо функцию полезности[11].
· Оппортунистическое поведение участников
Понятие оппортунистического поведения напрямую связано с мотивацией экономического агента. Мотив собственного интереса стоит в центре моделирования экономического поведения на протяжении всего периода существования экономической теории. Однако его интерпретация претерпевала существенные изменения.
Первоначально мотив собственного интереса трактовался исключительно как "эгоизм". Однако в связи с эмоциональной окраской от него постарались освободиться[12]. В неоинституционализме его место в значительной мере заняло понятие "оппортунистическое поведение". Оливер Ульямсон оппортунистическое поведение в общем случае трактует как "... предоставление неполной или искаженной информации"[13]. При этом непосредственно используется концепция собственного интереса[14].
Учет неполноты информации, ограниченной рациональности и оппортунистического поведения чрезвычайно важен для понимания политического процесса, в особенно при анализе различных процедур голосования. В рамках прямой демократии все решения сообщества имеют тенденцию соответствовать интересам медианного избирателя, что далеко не всегда экономически целесообразно.
Кроме этого, важно отметить, что актуальное социально-политическое явление-аномия так же накладывает отпечаток на восприятии категории «легитимность» предполагаемого критерия эффективности деятельности институтов непосредственной муниципальной демократии. Общество в состоянии аномии не способно проявлять доверие к формальным институтам, в частности к институтам власти. Корректнее определять состояние легитимности в управлении политико-правовыми процесса категорией «рациональный выбор»,который может быть двух видов «объективный рациональный выбор» и «субъективный рациональный выбор».
«Объективный рациональный выбор» формируется на основе истинных мотивов-интересов голосования избирателей.
«Субъективный рациональный выбор» базируется на социально-политических и социально-психологических установках манипулятивного характера.
Таким образом, на основе рассмотренной теоретико-методологической базы анализа электоральных институтов непосредственной муниципальной демократии можно выделить основные функции данных институтов непосредственной муниципальной демократии:
1.- Обеспечение объективного рационального выбора избирателей;
2.-Гарантирование устойчивого и безопасного развития местного сообщества и территории муниципального образования.
Понятие "референдум" (от лат. referendum - "то, что должно быть сообщено") - прямое волеизъявление граждан, осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни.
Референдум местный (местный референдум) - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.[15]
Местный референдум является составной частью организационной основы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации ставит местный референдум на первое место среди всех остальных форм осуществления местного самоуправления. Тем самым он является высшей формой народовластия на муниципальном уровне.
Главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления.
Местный референдум представляет собой одну из форм непосредственного выражения народовластия. Участвуя в референдуме, граждане принимают решения по значимым вопросам. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местный референдум является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне, а также составной частью организационной основы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации ставит местный референдум на первое место среди всех остальных форм осуществления местного самоуправления.
Впервые в нашей стране термин "местный референдум" как элемент системы местного самоуправления получил законодательное закрепление в ст. 2 Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Затем он нашел закрепление в ст. 2 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации".[16]
Суть местного референдума - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения.
Вопросы местного значения - это вопросы, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.
Местный референдум - это осуществляемое в пределах муниципального образования, посредством голосования, прямое волеизъявление граждан, проживающих в его границах, по решению вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта Федерации .
Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 22, посвященной местному референдуму, говорится, что "в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум".[17]
В г. Рязани, как и в других городах Российской Федерации, законодательный массив, регулирующий процедуру подготовки и проведения референдумов, закрепляется в Уставе муниципального образования - городской округ "Город Рязань".
Местный референдум назначается и проводится для решения наиболее важных вопросов местного значения на всей территории г. Рязани.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах г. Рязани, обладающие активным избирательным правом в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Рязанской области. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом г. Рязани:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, проживающими на территории г. Рязани, обладающими активным избирательным правом;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа г. Рязани и главы администрации г. Рязани, выдвинутой ими совместно.[18]
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом Рязанской области.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и законом Рязанской области.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом г. Рязани и главой администрации г. Рязани, оформляется решением представительного органа г. Рязани и постановлением главы администрации г. Рязани.
Представительный орган г. Рязани обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган г. Рязани документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.
В случае если местный референдум не назначен представительным органом г. Рязани в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, Рязанской областной Думы, губернатора Рязанской области, избирательной комиссии Рязанской области или прокурора.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию.
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории г. Рязани и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления г. Рязани.
Органы местного самоуправления г. Рязани обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным настоящим Уставом.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления г. Рязани, прокурором, иными уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.[19]
Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним Законом Рязанской области N 65-ОЗ от 09.06.2006 "О референдумах в Рязанской области".
Порядок назначения и проведения референдума устанавливается Уставом муниципального образования - г. Рязань в соответствии с законами Рязанской области, которые, в свою очередь, должны соответствовать Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ, устанавливающему правовую основу всех референдумов в Российской Федерации.[20]
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного решения населением г. Рязани наиболее важных для местного самоуправления вопросов.
На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, которые являются принципиально важными для организации жизни местного сообщества (например, о структуре органов местного самоуправления) либо по закону требуют выяснения воли жителей (например, изменения границ данного муниципального образования).
Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить законодательству, ограничивать или отменять общепринятые права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении муниципального образования г. Рязань. Вопросы должны формулироваться таким образом, чтобы исключилась возможность их множественного толкования.
Организация проведения референдумов в г. Рязани подобна организации проведения выборов. При проведении референдумов используется территориальный принцип. Территория разбивается на участки для голосования. Граждане осуществляют свое право участия в референдуме по месту своего проживания на соответствующих участках. Последние часто совпадают с избирательными участками.
Обязательным для процедуры референдумов является принцип гласности. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросов, выносимых на референдум, доводятся до сведения жителей, в том числе путем опубликования упомянутых решений местными средствами массовой информации.
Прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в референдуме в г. Рязани в зависимости от происхождения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются.
Данные принципы определяют демократический характер проведения местного референдума и референдумов вообще. Обозначенные принципы нашли закрепление в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г., в Законах "О местном самоуправлении в Рязанской области", "О референдуме в Рязанской области".[21]
Референдум на территории г. Рязани не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Право на участие в местном референдуме имеют все граждане России, достигшие 18 лет, проживающие на территории муниципального образования г. Рязань. Не имеют права участвовать в местном референдуме лица, признанные судом недееспособными.
Инициатива проведения референдума принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме. Каждый гражданин или группа граждан могут образовать инициативную группу для проведения местного референдума (не менее 10 человек). Инициатором может также выступить общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции за шесть месяцев до дня обращения с инициативой проведения референдума. В этом случае руководящий орган такого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению местного референдума, независимо от численности.
Инициативная группа по проведению референдума обращается в муниципальную избирательную комиссию, а в случае ее отсутствия - в представительный орган местного самоуправления с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве должны содержаться вопросы либо текст проекта нормативного правового акта, предлагаемого инициативной группой для вынесения на местный референдум. Там же указываются все необходимые данные членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени такой группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.
В избирательную комиссию г. Рязани поступают ходатайства от различных инициативных групп. Инициативы о проведении местных референдумов касаются внесения изменений в Устав города, приватизации муниципальных тепловых сетей, сетей водоснабжения, электросетей в городе Рязани и др. Комиссией местного референдума вследствие процессуального несоответствия инициативы референдумов были отклонены.
Лишь установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Закона Рязанской области "О местном референдуме в Рязанской области", в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимается решение о регистрации инициативной группы, выдается ей регистрационное свидетельство и извещается представительный орган местного самоуправления, а также сообщается об этом в средства массовой информации.
В случае отказа в регистрации инициативной группе по проведению референдума выдается решение, в котором указываются основания отказа. Основанием отказа в регистрации может быть только нарушение инициативной группой действующего законодательства и устава муниципального образования.
С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе организовать сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. При этом учитываются лишь подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.
Местный референдум назначается только на календарный выходной день, но не на праздничный день. Рязанский городской Совет обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
Подготовку и проведение местного референдума, защиту права граждан на участие в нем осуществляет избирательная комиссия муниципального образования г. Рязань.
Проведению голосования по вопросам референдума предшествует агитация, условия которой в целом сходны с предвыборной агитацией. Голосование проводится таким же образом, что и голосование на выборах. В бюллетене для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "да" или "нет", под которыми помещаются пустые квадраты. В случае вынесения на референдум нескольких вопросов, вариантов нормативного акта (его положений) они могут включаться в один бюллетень для голосования на референдуме, при этом вопросы, варианты нормативного акта (его положений) последовательно нумеруются и отделяются друг от друга горизонтальными линиями. Если на референдум вынесены варианты нормативного акта (его положений), то в бюллетене либо воспроизводится его (их) текст, либо однозначно определяется содержание этого текста.
Голосование является тайным. Граждане самостоятельно заполняют бюллетени в кабине тайного голосования.
После окончания голосования участковая комиссия проводит подсчет голосов "за" и "против", обсуждает итоги голосования и вносит их результаты в протокол голосования. Комиссия по проведению местного референдума на основании протоколов всех участковых комиссий определяет итоги референдума.
Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовали более 50% граждан, принявших участие в референдуме. Принять участие в референдуме, чтобы он был признан состоявшимся, должны не менее 50% общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме.
Результаты местного референдума могут быть признаны недействительными из-за допущенных в ходе референдума или при подсчете голосов нарушений закона о местном референдуме, повлиявших на результаты голосования.
Итоги местного референдума публикуются в местных средствах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводятся до сведения граждан иным путем комиссией местного референдума не позднее десяти дней со дня окончания голосования.
Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.[22]
Решения, принятые на местном референдуме, имеют обязательный характер и не требуют какого-либо подтверждения.
Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке.
Таким образом, главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкций органов местного самоуправления или иных представителей власти. Механизм принятия решения на референдуме может быть востребован как альтернатива представительному народовластию, в частности в тех случаях, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования.
В целях реализации основных конструктивных функций электоральных институтов непосредственной муниципальной демократии провести организационно-правовое развитие регулирования вопроса осуществления муниципального референдума, в частности, необходимо:
1.Важное значение, гарантирующее обязательность решения ключевых вопросов непосредственно народом, населением, имело бы закрепление в Конституции РФ либо в соответствующих федеральных законах положения о том, что наиболее важные вопросы государственного и местного значения должны выноситься на всенародное (всеобщее) обсуждение, а также ставиться на всенародное (всеобщее) голосование (референдум). Отсутствие такого положения наряду с предоставлением права инициировать проведение референдума только гражданам позволяет большинству органов власти вот уже длительное время вообще не проводить ни референдумов, ни всеобщих обсуждений даже судьбоносных для россиян вопросов.
2.Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.[23]установлено, что конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Федерации, местный референдум. Однако на местах, как правило, это не делается. К тому же, как показывает практика, при отсутствии контроля и ответственности подобные нормы могут тоже не выполняться так же, как не выполняется в настоящее время во многих муниципальных образованиях норма ст. 131 Конституции РФ, согласно которой структура (а надо бы записать «система и структура») органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, т. е. посредством референдума. Зачастую важные вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум, решают представительные органы местного самоуправления, тем самым безнаказанно превышая свои полномочия.
Даже принятие конституций (уставов) субъектов Федерации и уставов муниципальных образований, вопреки принципам народовластия, происходит нередко без референдума. Более того, Конституция РФ (ст. 66), а в соответствии с ней и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.[10] (ст. 5) вообще отнесли принятие устава субъекта Федерации и поправок к нему только к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации; при этом разрешение республикам предусматривать принятие конституций путем референдума усугубило неравенство субъектов Федерации. В результате уставы субъектов Федерации и муниципальных образований зачастую принимаются в тиши кабинетов, где без учета мнений избирателей в уставы вносят важные изменения, направленные в том числе и на увеличение сроков пребывания во власти самих депутатов и выборных должностных лиц, на учреждение правительств, которые не правят, а являются всего лишь консультативными органами при высших должностных лицах субъектов Федерации, на реформирование местного самоуправления и т. д.
2.Для того чтобы организация принятия решений по важнейшим вопросам путем прямого волеизъявления граждан не зависела от субъективизма властей, целесообразно в конституциях, уставах субъектов Федерации, в уставах муниципальных образований закрепить перечень вопросов, который должен находиться в исключительном ведении самого народа, населения, а следовательно, подлежать вынесению на референдум в обязательном порядке. В такой перечень вопросов в субъектах Федерации следовало бы внести, например, вопросы об изменении статуса субъекта Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом, изменении границы между субъектами Федерации, о радикальных реформах в той или иной сфере обеспечения жизнедеятельности населения, об осуществлении крупных проектов природопользования и др. В системе местного самоуправления, помимо изменения границ муниципального образования и определения структуры органов местного самоуправления, в уставах муниципальных образований целесообразно закрепить перечень конкретных вопросов, которые имеют важное значение для социально-экономического развития муниципального образования, требуют значительных финансовых затрат или могут вызвать обострение экологической обстановки, в том числе о застройке города, поселка, об определении приоритетов в развитии территории и другие вопросы, затрагивающие общие наиболее существенные интересы населения, которые должны решаться только на референдуме. Самый широкий круг вопросов, подлежащих решению путем прямого волеизъявления населения, следует установить в небольших по численности местных сообществах.
С помощью референдума можно сберечь или достигнуть согласия в обществе, погасить конфликт и противостояние. Предметом референдумов должны стать проекты важнейших решений, которые вызывают серьезные разногласия при их обсуждении как в соответствующих органах власти, так и в гражданском обществе.
Конечно, референдумы обходятся соответствующим бюджетам достаточно дорого. В целях экономии денежных средств было бы целесообразно совмещать их проведение с выборами.
Местные выборы- наиболее массовая форма участия населения в местном самоуправлении, посредством которой образуются представительный орган муниципального образования и другие выборные органы местного самоуправления, получают свои полномочия главы муниципальных образований. Муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Они назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом .
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки. от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, которыми устанавливаются виды избирательных систем и порядок ихрименения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.[24]
Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Развитие организационно-правовых ресурсов функционирования институтов непосредственной муниципальной демократии (муниципальные выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление и т. д.) является стратегической задачей реформы местного самоуправления в РФ. В настоящий период принято ряд законодательных актов, позволяющих увеличить спектр правовых инструментов выражения интересов избирателей во время участия в муниципальных выборах-это Федеральный закон от 05.05.2014 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон от 4 июня 2014 г. № 146-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".[25]
Практика проведения электоральных компаний на местном и региональном уровне в РФ показывает, что большинство участников электорального процесса рассматривают обеспечение легитимности результатов выборов как наиболее актуальный вопрос российской политико-правовой системы. Партийная представительность и максимальный учет мнения электората образуют основу легитимизации итогов выборов различного уровня.
Федеральный закон от 05.05.2014 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" нацелен именно на решение задачи эффективного осуществления поддержки избирателями выдвижения кандидата, списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.[26]
Законопроектом предусматривается снижение с 7% до 5% максимальной величины "проходного барьера", который может устанавливаться законом субъекта РФ на выборах депутатов законодательных (представительных) органов гос. власти субъекта РФ и представительных органов местного самоуправления.
Устанавливается, что необходимым условием регистрации кандидата, списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ, представительных органов муниципальных образований является поддержка выдвижения кандидата, списка кандидатов избирателями, наличие которой определяется по результатам выборов в Государственную Думу, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, а также выборов по пропорциональной системе в органы местного самоуправления соответствующего субъекта РФ.
Предлагаются следующие основания определения такой поддержки:
Кандидат или список считаются поддержанными избирателями и сбор подписей избирателей не требуется в следующих случаях:
1) На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований – при условии, что:
- федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов депутатов ГД был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;
- список кандидатов, выдвинутый политической партией, ее региональным отделением, был допущен к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе гос. власти данного субъекта РФ.
2) При выдвижении кандидата или списка кандидатов на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ политическая партия, которая не имеет указанной выше поддержки, считается поддержанной избирателями в случаях если:
- список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов в представительные органы муниципальных образований данного субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов хотя бы в одном из них;
- на последних выборах в представительные органы муниципальных образований данного субъекта РФ за списки кандидатов, выдвинутые политической партией, в сумме проголосовало не менее 0,5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта РФ.
3) При выдвижении кандидата или списка кандидатов на выборах депутатов представительного органа муниципального образования политическая партия, которая не имеет поддержки, указанной в п. 1, считается поддержанной избирателями если в этот представительный орган муниципального образования по результатам последних выборов был избран хотя бы один депутат, выдвинутый данной партией (в т.ч. в составе списка кандидатов).
4) При выдвижении кандидата или списка кандидатов на выборах депутатов представительного органа поселения, входящего в муниципальный район, политическая партия, которая не имеет поддержки, указанной в п. 1 или п. 3, считается поддержанной избирателями, если по состоянию на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов кандидат, выдвинутый этой политической партией по одномандатному (многомандатному) избирательному округу или в составе списка кандидатов и избранный на последних выборах депутатом представительного органа хотя бы одного поселения, входящего в этот муниципальный район, избран из состава данного представительного органа поселения депутатом представительного органа этого муниципального района.
Если у партии отсутствует указанная поддержка избирателей, она должна собрать подписи:
- в поддержку кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу - 3% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа (такое же количество подписей должны собрать и самовыдвиженцы);
- в поддержку списка кандидатов - 0,5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа.[27]
Федеральный закон от 4 июня 2014 г. № 146-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вводит возможность голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что на выборах в органы местного самоуправления строка «Против всех кандидатов» («Против всех списков кандидатов») в избирательном бюллетене не помещается.
Выборы будут признаны несостоявшимися, если число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов, оказалось больше, чем число избирателей, проголосовавших за кандидата, набравшего наибольшее число голосов в данном округе.
Если этот кандидат получил голосов меньше, чем было подано против всех кандидатов, то избирательная комиссия муниципального образования назначает повторные выборы. При проведении выборов в органы местного самоуправления по итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей по отношению к числу голосов избирателей, полученных другим кандидатом, при условии, что число голосов избирателей, полученных кандидатом, набравшим большее число голосов избирателей, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.
Следует отметить,что графа "против всех" появилась в бюллетенях на выборах депутатов Госдумы в 1993 году по указу Президента РФ Б.Н.Ельцина. Сначала она ничего не значила для итогов голосования, была справочно-статистической. В 1994 году графа была закреплена Законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ". При этом ей придали смысл: если против всех кандидатов проголосует больше граждан, чем за обладателя самого большого результата, то все партии (кандидаты) проигрывают, назначаются повторные выборы. В то время решение об утверждении графы "против всех" критиковалось политологами как противоречащее принципу демократии: так как в реальности кандидата "против всех" не существует, его нельзя выбрать и делегировать ему полномочия работать в органах власти.
Графа "против всех" была заимствована из практики советской политической системы. Дело в том, что в соответствии с законами, по которым в СССР проводились первые альтернативные выборы (народных депутатов СССР 1989 г., выборы народных депутатов РСФСР и местных Советов 1990 г., выборы президента РСФСР 1991 г.), избиратели должны были вычеркивать из бюллетеней кандидатов, против которых они голосовали. Они имели право оставить невычеркнутым только одного кандидата или не оставить никого. Последний вариант, по сути, и был голосованием "против всех".
В 1993 г. при разработке нового российского избирательного законодательства было решено изменить форму избирательного бюллетеня, чтобы избиратель не вычеркивал неугодных ему кандидатов, а отмечал значком того, за кого он голосует. Однако, учитывая уже сложившуюся традицию голосования части избирателей "против всех", разработчики нового закона решили сохранить такую возможность. Поэтому они ввели в бюллетень специальную строку.
Политическое нововведение сразу стало активно использоваться политтехнологами: партии-аутсайдеры, не имеющие шансов попасть в Думу зачастую призывали граждан голосовать не за них, а против других кандидатов. В итоге в 2005 году регионам, которые особенно страдали от раздутой популярности кандидата "против всех", предоставили право самостоятельно решать, включать или не включать графу "против всех" в бюллетени на региональных и местных выборах.
Голосование "против всех" – типично только для российской электоральной практики и полностью отсутствует в большинстве стран Европы и США.
Настойчивое внедрение пропорциональной системы в практику муниципальных выборов приводит к тому, что некоторые муниципальные районы вообще отказываются от выборов. Они переходят на формирование представительного органа из глав поселений, входящих в состав района, и из депутатов представительных органов данных поселений, избираемых ими из своего состава, в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ N 131-ФЗ. Распространение этой практики, безусловно, снижает демократический потенциал российского местного самоуправления.[28]
Таким образом, анализ актуальных организационно-правовых изменений в избирательном и муниципальном праве РФ показывает, что развитие политико-правовых инструментов участия граждан в осуществлении местного самоуправления формируются на основании определения критериев эффективности их деятельности. Легитимизация результатов муниципальных выборов один важных факторов, определяющих возможности реализации непосредственной муниципальной демократии.
Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления - это досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа муниципального образования и иного выборного лица на основе волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа, выраженного путем голосования.
Применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в современных российских условиях представляется не вполне целесообразным, поскольку приводит к снижению активности населения муниципальных образований, возможностей общественного контроля по отношению к выборным лицам, и в этом случае институт отзыва депутата ликвидируется. Право отзыва остается только у жителей поселений, причем преимущественно сельских. Институт отзыва выборных лиц и прежде являлся формальным и практически недействующим. Во-первых, основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке. Судебная процедура подтверждения противоправности того или иного деяния занимает довольно длительное время, неясно, кто именно должен обращаться в суд в этом случае. К тому же, если виновность выборного лица доказана в судебном порядке, неразумно проводить процедуру отзыва вместо того, чтобы прекратить его полномочия в ином, менее дорогостоящем порядке. Для отзыва выборного лица избирателями должны быть иные основания, обусловленные тем, что люди перестали доверять этому человеку. Уместно вспомнить слова Льва Тихомирова: "...народные представители должны являться непременно от совершенно определенных групп населения, получать от них наказы и находиться в течение заседаний в непрерывных сношениях с избирателями. Избиратели, будучи недовольными своим представителем, могут отозвать его и прислать на место его нового. В случае присылки явно непригодных людей (совершенно глупых, безобразников и т.п.) таковые не только могут быть Высочайшим повелением исключаемы из состава Думы, но избиратели получают выговор и подвергаются штрафу за нарушение обязанностей. Ибо основным цензом для членов Народной Думы должна быть разумность и добропорядочность"[29].
Во-вторых, выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), что практически невыполнимо в современных условиях. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева подчеркнул, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов.[30] Но вряд ли это означает обязательность голосования за отзыв абсолютного большинства избирателей, зарегистрированных в избирательном округе. Ведь в настоящее время на муниципальных выборах применяется преимущественно система относительного большинства, и кандидаты считаются избранными порой при весьма скромном количестве голосов "за" в их пользу.