У групі структурних принципів виділяють: структурно-цільові; структурно-функціональні; структурно-організаційні; структурно-процесуальні принципи.
Структурно-цільові принципи , пов'язані з цілями державного управління, включають:
1) узгодженість цілей державного управління між собою;
2) взаємодоповнюваність цілей, коли одна ціль сприяє іншій і підсилює її;
3) підлеглість часткових, локальних цілей загальним (стратегічним);
4) послідовність у досягненні всієї сукупності цілей державного управління;
5) розподіл цілей відповідно до функцій державного управління, що перетворює цілі державного управління в функціональну структуру державного управління.
До структурно-функціональних принципів, пов'язаних із організацією функціональної структури державного управління, належать:
1) диференціації та фіксування функцій у формі правових норм шляхом закріплення управлінських функцій у компетенції органів виконавчої влади;
2) сумісності, що передбачає сумісність однорідних управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також сумісності функцій даного органу з функціями інших органів у межах підсистеми або організаційної структури державного управління в цілому;
3) концентрації, тобто надання певному органу таких функцій та відповідних ресурсів, які б забезпечили здійснення цим органом організаційно-регулюючих дій відносно об'єктів управління;
4) комбінування, спрямований на виключення дублювання і паралелізму управлінських функцій, що виходять із різних управлінських суб'єктів організації;
5) відповідності управлінських дій реальним потребам і запитам об'єктів управління.
До структурно-організаційних принципів що відносяться до побудови організаційної структури державного управління, належать:
1) єдність системи державної влади, яка забезпечує цілісність, узгодженість і дієвість державного управління;
2) територіально-галузевий, що обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі народного господарства, сфери суспільної життєдіяльності;
3) різноманітність організаційних зв'язків, що пронизують систему державного управління вертикальними та горизонтальними організаційними взаємодіями;
4) лінійно-функціональний розкриває об'єм і зміст підпорядкованості і управлінської взаємодії в організаційній структурі державного управління.
До структурно-процесуальних, які організують державно-управлінську діяльність належать:
1) відповідності елементів управлінської діяльності (методів, форм і стадій) органів державного уравління їх функціям і організації;
2) конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати;
3) стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності.
Третю велику групу — групу спеціалізованих принципів державного управління утворюють: принципи державної служби; принципи роботи з персоналом управління; принципи інформаційного забезпечення державного управлшня; принципи діяльності органу виконавчої влади; принципи прийняття управлінських рішень.
Дуже важливо, щоб ці спеціалізовані принципи не суперечили загальносистемним та структурним принципам і сприяли цілісності державного управління.
5. Еволюція дослідження предмету державного управління. Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок у сивій давнині. У Стародавній Греції існувала наука про управління державою, яка визначала правила управління, ідеальні завдання держави. "Природність" управління для багатьох античних мислителів була очевидною, але питання про те, хто повинен управляти державою, про форми і механізми цього управління та інші проблеми державного адміністрування, вирішувалися по-різному. Управління здавна було інтегроване у життя суспільства, тому воно як універсальна теорія існувало завжди, здійснюючи пошук своєї оптимальної форми. Значний вплив на управлінську науку" справили погляди Платона, Сократа, Макіавеля, Монтеск'є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіла. Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як Вудро Вільсон, Макс Вебер, Фредерік Тейлор, Честер Бернард, Леонард Байт, Дуайт Валдо, Отто Майєр. У наш час продовжують наукові пошуки Глен Райт, Бернар Гурне, Наомі Лінн, Фелікс Нігроу, Річард Стільман, Клаус Коніг, Бернард Беккер та ін.
Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному розумінні - це здобуток новітнього часу. Воно виникло на певному етапі людської цивілізації, в час становлення індустріального демократичного суспільства, коли зародилися нетрадиційні нові стосунки між людьми. У цих умовах демократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного життя і вимагає наукового обгрунтування світових досягнень управлінської думки. Саме конкурентне суспільство породжує попит на адміністративно-управлінську науку, створюючи оптимальні умови для її розвитку. Адже досвіду і навиків, логіки і мистецтва керівництва вже недостатньо для ефективного управління соціально-економічними процесами і явищами. Потрібен науковий підхід до організації роботи апарату державного управління.
Формування теорії управління як галузі науки передбачає вивчення теоретичних підходів, що сформувалися протягом тривалого періоду і знайшли підтвердження в рамках загальносистемних, теоретико-інформаційних, кібернетичних, економічних, правових, соціологічних досліджень.
М. Мескон виділяє чотири основні підходи в розвитку теорії та практики управління: школи в управлінні; процесний підхід; системний підхід; ситуаційний підхід.
Треба зазначити, що перший напрям, який названий школою в управлінні, містить низку підходів, характерних для різних шкіл, а саме:
• підхід з погляду наукового управління — школа наукового управління (1885—1920); (Ф. Тейлор, Ф. Гілберт, Л. Гілберт, Г. Гантт)
• адміністративний підхід — класична або адміністративна школа в управлінні (1920—1950); (А. Файоль, Л. Урвік, Дж.Д. Муні, А.К. Рейлі, Ал.П. Слоун, М Вебер)
• підхід з погляду людських відносин — школа людських відносин (1930—1950); (М.П. Фоллет, Е. Мейо, А. Маслоу, К. Алдерфер, Ф. Герцберг, Д. Мак-Клеланд)
• підхід з погляду поведінки — біхевіористична школа (1950 — донині);( К. Арджіріс, Р. Лайкерт, Д. Мак-Грегор, Ф. Герцберг)
• підхід з погляду кількісних методів — школа науки управління, або кількісний підхід (1950 — кінець 1960); Наука управління або кількісний підхід безпосередньо пов'язані з використанням таких напрямів науки, як дослідження операцій та моделювання. Ключовою ознакою науки управління є заміна словесних розмірковувань і описового аналізу моделями, символами та кількісними показниками параметрів моделі.
• підхід з погляду «чутливої» адміністрації, поліцентризму, «плоских» структур.(1970- 1990) (Д. Вальдо, В. Остром). Відхід від ієрархічних структур, перехід до функціонального управління спрямовані на децентралізацію управління, наближення його до людини та задоволення її потреб.
На відміну від різних шкіл в управлінні процессий підхід, вперше запропонований прибічниками школи адміністративного управління, розглядає управління як процес, як здійснення певної серії взаємопов'язаних послідовних дій, що становлять собою управлінські функції. При цьому реалізація кожної управлінської функції є також певним процесом. Процес управління, на думку авторів процесного підходу, є сумою всіх функцій.
Системний підхід (Людвігу фон Берталанфі) - перевага застосування системного підходу полягає в тому, що він дає змогу розглядати державне управління в єдності його складових, які нерозривно пов'язані з зовнішнім середовищем .
Ситуаційний підхід, як подальший розвиток системного підходу, має надати можливість прямо використовувати досягнення науки конкретних ситуаціях і умовах. Його центральним моментом є ситуація, тобто конкретний комплекс обставин, що впливають на об'єкт дослідження в певний час.
Залежно від предмета, концепцій, принципів державного управління в зарубіжних країнах сформувались певні школи державного управління,
Європейська школа. Підхід до визначення галузі державного управління та його змісту в ній дуже точний. В європейських країнах державне управління ґрунтується на традиціях статутного права, яке вводить його у площину юридичної науки і практики.Державне управління, традиційно розуміють як адміністративну діяльність, що чітко регламентована законом. Державне управління в європейському підході — це підгалузь права.
Особливістю, що виражає сутність європейської школи, е орієнтація на законодавство та погляди французьких і німецьких науковців та практиків. У Франції одним із перших, хто вжив термін «державне управління» був Александр Франсуа Вів'єн, праця якого «Нариси про адміністрацію» вийшла в 1845 р. У своїх поглядах він протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленувавши її з останнього, що стало новим підходом на той час. За німецького підходу завдання і функції державного управління також випливають із правових норм. Ці норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої функції. Класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїх працях обґрунтував теорію правової держави (тобто держави, в якій править закон), яка визнає ідею верховенства права і в якій належним чином впорядковано адміністративне право, яке визначає зміст і межі державного управління.
Американська школа. (Вудро Вільсона, Леонарда Байта , Дуйт Валдо) Дещо інакший американський підхід до державного управління. В американському сприйнятті воно є комплексною сферою відносин, яка складається з багатьох галузей знань (економіки, організації, кібернетики, психології, соціології), сфокусованих на процесах і функціях управління. Модель, яку застосовують до американського підходу, грунтується на перевазі методів господарського управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і економічна доцільність.
Американська концепція державного управління, що виросла з теорії і практики промислового і фінансового менеджменту, на відміну від європейської моделі, спирається не стільки на законодавчу базу, скільки на раціональність і доцільність прийняття тих чи інших управлінських рішень. В американському підході державне управління перебуває ближче до господарських методів управління, ніж до правових чи конституційних засад. Воно спрямовується на розвиток високоформалізованого комплексу правил чи принципів для керування діями з тим, щоб отримати украй структуровану й засновану на правилах систему, де правила знатимуть і розумітимуть ті, хто працює в уряді чи прагне заручитися його підтримкою.
Як приклад американського розуміння державного управління можна навести два такі визначення. «Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів».
Інше, більш широке визначення, трактує державне управління (Ф. Нігороу) як таке:
1. Спільні зусилля певної групи в контексті держави.
2. Охоплює всі три гілки влади — законодавчу, виконавчу і судову, а також їхній взаємозв'язок.
3. Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу.
4. Істотно різниться від приватного управління.
5. Тісно пов'язане з численними приватними групами і окремими індивідами у забезпеченні громадських послуг».
Отже, якщо у європейському підході перевага надається теоретичному навчанню перед практичними методами з наголосом правових знань, то в американському, навпаки, переважає підхід розв'язання проблем, заснований на багатодисциплінарній основі. Обидва підходи є пристосованими до відповідних політичних, економічних і соціальних умов.
Комплексне вивчення проблем державного управління в Україні до недавнього часу було майже відсутнє. Правовий аспект управління був монополією юридичної науки, яка торкалася лише нормативних аспектів роботи адміністративних органів, проблем судової практики, не ставлячи собі за мету дослідження конкретної діяльності апарату державного управління.
Марксистсько-ленінське вчення трактувало державне управління як
функцію класового панування і придушення.
Разом з тим, слід відзначити праці радянських вчених А.Гастєва, П.Керженцева, Н.Вітке, Є.Розміровича, навколо яких у 20-ті роки формувалися перші школи управління. Вже в той час вони перейшли від критичного аналізу зарубіжних вчених до власних позитивних узагальнень, передбачивши деякі сучасні тенденції розвитку науки управління.
У радянських умовах державне управління як наука розвивалося значною мірою в рамках науки адміністративного права, і це наклало на його розуміння і сприйняття специфічний, адміністративно-правовий відбиток. Один з корифеїв науки адміністративного права професор О.Є.Луньов під останнім розумів "організаторську виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів".Саме таке розуміння змісту державного управління, яке стало в радянській науці традиційним, і загальноприйнятим, простежується від першого підручника з радянського адміністративного права, виданого у Москві у 1938 році, практично у всіх авторських та колективних монографіях і аж до останнього підручника, виданого за часів колишнього СРСР у 1990 році. Саме так, в загальних рисах розуміли зміст адміністративно-правових відносин провідні вчені-адміністратори радянського періоду (С.С.Студенікін, Ю.М.Козлов, Ю.О.Тихомиров, Г.В.Атаманчук, Ц.Я.Ямпольська, В.М.Манохін, Н.Г.Саліщева, Б.М.Лазарєв, М.І.Піскотін та інші), які у своїх працях розвинули теорію радянського державного управління, в основі якої лежала модель адміністративно-командної системи управління.
Лише в останні роки незалежної України становище у цій галузі кардинально змінилося. З'явилось усвідомлення розгляду проблеми державного управління як окремої дисципліни, відмінної від публічного права, політології, політекономії - науки управління суспільством, або адміністративно-управлінської науки. Подібне визнання є новим для України, як і для переважаючої більшості країн колишнього соціалістичного табору, на відміну від Сполучених Штатів Америки та країн Західної Європи, де державне управління давно стало повноцінною науковою галуззю. Після закінчення Першої світової війни наукові дослідження механізмів управління дістали бурхливого розвитку в СІЛА, а у 50-х роках - у країнах Європи. У результаті цього були створені дослідницькі центри, а наука управління посіла офіційне місце у програмах правничих факультетів та інститутів політології. Разом із розвитком різноманітних теорій виникли питання прикладного характеру та необхідність їх вивчення. У зв'язку з цим у 1960 році в США паралельно з підйомом урядової активності запроваджується навчальна програма М.Р.А. (магістр державного управління). Поряд з іншими критеріями цей процес вимагав управлінської майстерності та методичних знань більшою мірою, ніж політичні науки, які до цього забезпечували ступені майстрів у державному секторі. Саме в цей період чітко визначився термін "державне управління", що означав активне та ефективне управління в урядових організаціях, на відміну від попереднього розуміння його як політичної діяльності чи виконання суто адміністративної ролі.
В нашій країні галузь державого управління знаходиться на стадії формування.
Отже, державне управління — явище універсальне і притаманне всім без винятку країнам. Однак його розуміння в різних країнах є неоднаковим і значною мірою різниться між собою. На його зміст впливають історичний та політичний досвід народу певної країни, рівень його економічного і суспільно-політичного розвитку, національні традиції, ментальність та багато інших факторів.
Контрольні питання до теми
1. Чим на вашу думку викликана необхідність виокремлення галузі знань Державне управління в самостійний науковий напрямок ?
2. Визначте суть управління та його відмінності від об’єктивної саморегуляції і стихійних механізмів.
3. Які основні риси сучасної держави?
4. Як співідносяться між собою поняття соціальне управління, державне управління, державне регулювання?
5. Розкрийте сутність та специфіку державного управління.
6. Охарактеризуйте основні групи принципів державного управління.
7. Оцініть переваги та недоліки основних теорій та шкіл управління.
Список рекомендованої літератури
1.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997.
2. Державне увправління та державна служба. Словник – довідник . Укладач О. Ю. Оболенський.: КНЕУ, 2005
3. Державне управління: Словник-довідник / За заг. ред. В. М. Бакуменка.-К.: Вид-во УАДУ, 2002.- 228 с.
4. Основи адміністративного менеджменту.- Навч. Пос. ЦУЛ.- Новіков Б. Сініок Г. Ф., Круш П. В. : Навч. посіб. - К.: Центр навчальної літератури", 2004. – 560
5. Менеджмент у державних організаціях. Навч. пос. –Воронкова В.Г. – 2004.- 256 с
6. Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика. Навчальний посібник.- К.: Атіка, 2003.- 104 с.
7. Малиновський В.Л. Державне управління: Навч.посіб. Луцьк: Вежа, 2000.
8. Мельник А.Ф. Державне управління // навч . посіб. К.: знання –прес, . 2003.
9. В.Я. Малиновський. Словник термінів і понять з державного управління. К.: Атіка.2005
* Номер кафедри відповідно переліку кафедр, наведеному в інформаційному віснику ректорату ХДАУ №15
** Номер дисципліни відповідно тематичного плану під яким вони будуть включені до тимчасового каталогу
*** Номер теми лекції