Зарубіжний досвід місцевих позабюджетних
Х. Основи організації фінансів місцевих органів влади
У зарубіжних країнах
Зміст та значення Європейської хартії
Місцевого самоврядування
Розвиток демократії передбачає поділ владних повноважень і відповідного поділу фінансових ресурсів, все більшої їх децентралізації. Як показує досвід, чим більше грошових коштів та інших видів фінансових ресурсів зосереджено у розпорядженні органів місцевого самоврядування, тим меншою є загроза встановлення диктатури і тоталітарного режиму правління. Зміцнення демократичних основ, яке відбувалося у другій половині ХХ століття, вимагало проведення організаційних реформ органів місцевого самоврядування, в результаті яких уся їх діяльність набула більш публічного і демократичного характеру; до прийняття рішень почали залучатися широкі верстви громадськості; посилилась роль мерів і місцевих виборних органів; відбувалися зміни у побудові місцевих органів самоврядування, кадровому складі тощо.
Метою фінансових реформ місцевого самоврядування стало збільшення обсягів фінансових ресурсів, які центральна влада передавала місцевій владі. Дане завдання вирішувалося за допомогою запровадження фіскальної автономії місцевих органів, наданням їм права залучати альтернативні джерела доходів, а також субсидуванням територій з боку держави.
У жовтні 1985 р. країни-учасниці Ради Європи підписали Європейську хартію місцевого самоврядування, яка узагальнила надбання тривалого етапу становлення і зміцнення місцевого самоврядування в Європі, стала першим багатостороннім правовим актом з даних питань. Невеликий за обсягом документ (всього 18 статей) концентровано виражає концепцію місцевого самоврядування, засади його функціонування, правову та фінансову основу. Зупинимося більш детально саме на фінансових аспектах діяльності органів місцевого самоврядування, які знайшли відображення у хартії.
Зміст цього документу, його провідну ідею багато в чому визначає вихідне положення, вміщене у преамбулі про те, що місцева владаі є однією з головних підвалин кожного демократичного режиму, найважливішим принципом якого повинно бути право громадян на участь в управлінні державними справами, а це право найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні.
Існування місцевої влади може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління за умови, що ця влада повинна бути наділена реальними і автономними функціями, мати створені на демократичній основі директивні органи, володіти відповідними ресурсами, необхідними для виконання покладених на неї завдань.
Важливою вимогою хартії є визнання і закріплення принципу місцевого самоврядування у національному законодавстві і, у міру можливості, в основному законі країни - конституції.
В статті 3 хартії дається концептуальне визначення місцевого самоврядування як права і спроможності місцевої влади, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до її компетенції, в інтересах місцевого населення.
Право місцевого самоврядування здійснюється відповідними органами (радами, зборами тощо), члени яких вільно обираються на основі прямого, рівного, загального виборчого права. Головні повноваження місцевої влади визначаються національним законодавством і в кожній країні мають свої специфічні межі, які сформувалися в результаті тривалого періоду становлення інституту місцевого самоврядування, особливостей історичного розвитку країни. В межах своєї компетенції місцева влада має право вирішувати будь-які питання.
Адміністративний нагляд за діяльністю місцевої влади, як правило, здійснюється загальнодержавними органами з метою забезпечення дотримання конституції та законодавства, крім того, за своєчасністю виконання завдань, які держава доручила місцевій владі.
Центральне місце в хартії займають питання фінансового забезпечення функціонування місцевого самоврядування. І це не випадково, адже зрозуміло, що ніякі широкі права та автономія місцевих органів не можуть бути реалізовані ефективно і повною мірою, якщо не будуть підкріплені реальними, чітко визначеними і, за можливостю, стабільними джерелами фінансових ресурсів. В зв¢язку із цим набувають особливого значення положення вищенаведеного визначення поняття місцевого самоврядування не тільки як права, але і як спроможності місцевої влади регулювати і управляти державними справами в межах їхньої компетенції в інтересах місцевого населення. Така спроможність гарантується відповідними фінансовими ресурсами, без яких вона не може бути реалізована на практиці.
У 9 статті хартії зазначено, що місцева влада має право на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вона може вільно розпоряжатися в межах своїх повноважень, а їх обсяг повинен відповідати функціям, наданим їй конституцією або законом.
Частина фінансових ресурсів органів місцевої влади формується за рахунок місцевих податків і зборів, розмір яких вони мають право встановлювати в межах закону. Становлення систем оподаткування в контексті розвитку національних держав, відокремлення державних і місцевих завдань і відповідно функцій центральної та місцевої влади закономірно визначило доцільність існування загальнодержавних і місцевих податків. Місцеві податки і збори виникли як плата за певні послуги, що надаються органами влади населенню. Кошти, залучені за допомогою даних податків використовуються для задоволення різноманітних місцевих потреб. І тому надходження від місцевих податків і зборів повинні поповнювати сукупні фінансові ресурси органів місцевого самоврядування.
Окрім місцевих податків і зборів у розпорядження органів місцевої влади можуть поступати також кошти від справляння загальнодержавних податків; бюджетні трансферти; доходи від власності, яка їй належить; кошти, одержані від випуску муніціпальних позик; кредити; добровільні пожертвування тощо.
Фінансові системи, що становлять підгрунття ресурсів органів місцевого самоврядування, зазначається у хартії, повинні бути пристосовані до можливого зростання вартості виконуваних ними послуг, т.б. мати диверсифікований і підвищувальний характер. Дане положення набуває особливого значення в умовах зміни дії економічних факторів таких як інфляція, падіння темпів виробництва та ін. Якщо фінансові важелі, що забезпечують поступлення коштів в розпорядження органів місцевого самоврядування не будуть достатньо гнучкими і різноманітними, то це поставить під загрозу у певних випадках реальне здійснення повноважень місцевого самоврядування.
Об¢єктивне існування значних розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій в кожній країні зумовило проголошення у хартії необхідності захисту більш слабкої у фінансовому відношенні місцевої влади, т.б. застосування процедур фінансового вирівнювання. Обов¢язковою умовою здійснення таких процесів повинно бути врахування повноважень органів місцевого самоврядування та не завдання їм шкоди чи утиску, інформування місцевої влади про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів.
Фінансова допомога держави органам місцевого самоврядування може надаватися в різноманітних формах (дотації, субсидії, субвенції), у міру можливості вона не повинна призначатись для фінансування конкретних проектів, тому що вимога цільового використання одержаних від держави коштів обмежує свободу органів місцевого самоврядування у проведенні своєї політики в межах власної компетенції.
Звичайно, що на початкових етапах становлення місцевого самоврядування в Україні при відсутності ефективної системи загальнодержавного фінансового контролю застосування повною мірою даної вимоги хартії викликає справедливе заперечення. Тому надання фінансової допомоги місцевим бюджетам в Україні, як правило, проводиться з умовою цільового використання виділених коштів.
Заключне положення статті 9 “Фінансові ресурси місцевої влади” стосується інвестиційної діяльності органів місцевого самоврядування, які, як відзначено у хартії, повинні мати доступ до національного ринку капіталу, а держава - створити для цього необхідні умови.
Отже, визначальними положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, які мають безпосереднє відношення до функціонування місцевих фінансів є положення про те, що:
¨ місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси;
¨ обсяг фінансових ресурсів повинен відповідати функціям, які виконує місцева влада;
¨ місцева влада має право вільно розпоряжатися власними фінансовими ресурсами;
¨ частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок місцевих податків та зборів;
¨ розміри місцевих податків та зборів органи місцевої влади мають повноваження встановлювати в межах закону;
¨ порядок формування фінансових ресурсів повинен бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зростанню вартості виконання завдань місцевої влади;
¨ захист слабкої у фінансовому відношенні місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансового вирівнювання);
¨ перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, які не призначаються для фінансування конкретних проектів і не обмежують свободу місцевої влади.
В даний час до Європейської хартії місцевого самоврядування приєдналося більше ніж 30 країн, у 1996 р. - Україна. Закономірно, що формування та вдосконалення нормативно-правової бази місцевого самоврядування в Україні проходить під впливом цього важливого документу, основних положень якого наша держава повинна дотримуватись.
Зарубіжний досвід місцевих позабюджетних