Застосування нормативних підходів

у бюджетному плануванні

Проведення ефективного і неупередженого вирівнювання бюджетної забезпеченості неможливе без використання формульних розрахунків і нормативних методів планування бюджетних видатків. Як показує практика багатьох ринкових країн, застосування таких підходів дозволяє встановити об’єктивний і справедливий перерозподіл бюджетних ресурсів, необхідний в умовах існування відмінностей у рівнях соціально-економічного розвитку територій, а в зв’язку з цим - в обсягах фінансових ресурсів, які акумулюються у місцевих бюджетах.

Процеси вирівнювання фінансового забезпечення адміністративно-територіальних одиниць передбачають застосування формул, які не повинні бути занадто складними. Чим простіша формула, тим легше вона сприймається, є зрозумілою і зручною у використанні, не потребує великих затрат праці і високої кваліфікації від працівників, які її застосовують. Проте не слід нехтувати і тим, що чим більше чинників враховує формула, за допомогою якої проводиться визначення обсягів трансфертів, тим більш ефективно і об’єктивно здійснюється фінансове вирівнювання.

Необхідність застосування нормативних методів у бюджетному плануванні вперше в українському законодавстві була підкреслена в Законі України від 16.04.1995 р. “Про Державний бюджет України на 1995 рік”, де зустрічається поняття “норматив мінімальної бюджетної забезпеченості одного жителя”. Використання цього нормативу передбачалося при розмежуванні регулюючих доходів між обласними бюджетами та бюджетами районів і міст обласного підпорядкування. Крім того, даним законом були обмежені можливості рад вищого рівня щодо зменшення доходів або збільшення видатків бюджетів рад нижчого рівня. При цьому необхідно було враховувати нормативи мінімальної бюджетної забезпеченості, а також збільшення видатків супроводжувати наданням упереджувальних субвенцій або компенсацій.

У цьому ж 1995 р. в законі “Про бюджетну систему України” у вітчизняну бюджету практику було введено поняття “мінімально необхідних видатків” бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Передбачалося обчислення мінімально необхідних видатків за єдиними або груповими мінімальними соціальними і фінансовими нормами та нормативами, які повинні були встановлюватися вищими органами виконавчої влади на основі діючих законодавчих актів, з урахуванням індексу інфляції в межах фінансових можливостей держави та відповідних територіальних утворень.

Постановою Верховної Ради України від 22.03.1996 р. “Про введення в дію Закону України “Про Державний бюджет України на 1996 рік” запроваджувалося чергове нове поняття: “середня мінімальна забезпеченість на одного жителя”, яке не зустрічалося до цього ні в одному із законодавчих актів з питань бюджету, а також в законі “Про бюджетну систему України”. Застосування такого показника передбачалося в процесі визначення пропорцій розщеплення частини загальнодержавних податків, зборів та обов¢язкових платежів між бюджетами Автономної Республіки Крим, місцевими бюджетами різних видів.

Наступна спроба запровадження нормативних підходів у бюджетне планування була зроблена в законі від 21.05.1997 р. “Про місцеве самоврядування в Україні”, там було дано тлумачення багатьох нових понять, серед них: “мінімальний бюджет місцевого самоврядування”, “мінімальний рівень соціальних потреб”. Мінімальний бюджет місцевого самоврядування, згідно даного закону, це - розрахунковий обсяг місцевого бюджету, необхідний для здійснення повноважень місцевого самоврядування на рівні мінімальних соціальних потреб, який гарантується державою. А сам мінімальний рівень соціальних потреб представляє собою гарантований державою мінімальний рівень соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України.

Головною метою запровадження даних показників у практику бюджетного регулювання, на думку законодавця, повинно бути забезпечення прав і гарантій, передбачених Конституцією України, громадянам країни незалежно від того, на якій території вони проживають. Проте, як показала подальша практика, розрахунок даних показників значно ускладнювався в зв¢язку з відсутністю певного досвіду і необхідного статистичного матеріалу, нестабільністю економіки, а, отже, змінністю таких важливих складових вказаних показників як рівень цін (особливо на енергоносії), заробітної плати, різноманітних соціальних допомог тощо.

За час, що минув від дня ухвалення цього закону мінімальні соціальні стандарти так і не були розроблені у зв¢язку з тим, що, як відзначають відомі практики, “відсутнє науково обгрунтоване чи підтверджене розрахунками єдине трактування рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України” [17].

Дійсно, процес визначення мінімального рівня соціальних потреб є надто складним з позицій наукового обгрунтування цього рівня. Більше того, проблема визначення гарантованих державою мінімальних соціальних послуг є швидше проблемою політичного характеру, аніж фінансового. Труднощі щодо обгрунтування мінімального рівня соціальних потреб підводять окремих економістів до висновку про беззмістовність спроб встановлення мінімальних соціальних стандартів в зв¢язку із значними відмінностями у рівнях розвитку регіонів, неможливості уточнення стандартів в залежності від наявних доходів центрального бюджету[18]. В.І.Кравченко зокрема вважає, що використання нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості на одного жителя та мінімальних соціальних потреб є некоректним[19]. І.Луніна підкреслює, що використання вказаних показників “суперечить самій ідеї місцевого самоврядування” [20].

На наш погляд, проблема розробки мінімальних соціальних стандартів потребує подальшого глибокого теоретичного дослідження і практичного обгрунтування. Такі стандарти необхідні, вони повинні стати своєрідними орієнтирами в процесі використання нормативів бюджетної забезпеченості. Співставлення мінімального рівня соціальних потреб і середньодушових видатків дасть можливість зробити висновки про ступінь задоволення найважливіших потреб населення, гарантованих Конституцією України. Робота по визначенню державних соціальних стандартів і нормативів в Україні вже розпочалася у відповідності із прийнятим 5.10.2000 р. законом “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”.

Важливим етапом на шляху запровадження нормативних методів у планування бюджетних видатків стало прийняття 1.07.1999 р. Верховною Радою України Постанови “Про основні напрями бюджетної політики на 2000 рік (бюджетна резолюція)”, де були вперше оприлюднені узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості в розрахунку на душу населення. Такі нормативи використовувались в процесі визначення обсягів видатків місцевих бюджетів на 2000 р. за такими основними напрямами делегованих повноважень: охорона здоров¢я, освіта (на одного учня), соціальний захист, компенсації органам самоврядування за виконання делегованих повноважень, культура, фізична культура і спорт; для обласних бюджетів - сільське господарство, лісове господарство, рибальство та мисливство.

У Бюджетній резолюції-2000 було передбачено застосування коригуючих коефіцієнтів для врахування відмінностей у вартості надання суспільних послуг громадянам, які проживають в різних населених пунктах, в першу чергу, залежно від того, де вони знаходяться: у сільській чи міській місцевості. Диференціація міст була проведена на основі чисельності населення. Адже абсолютні розміри таких видатків як охорона здоров¢я, соціальний захист населення, державне управління, культура і спорт в загальному визначаються саме кількістю населення. Виняток становлять видатки на освіту, які плануються в розрахунку на одного учня.

Таким чином, узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості враховували вартість надання основних соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів в розрахунку на одну особу населення, а коригуючі коефіцієнти відображали відмінності у вартості надання цих послуг різними категоріями територіальних громад. Застосування в бюджетному плануванні нормативів бюджетної забезпеченості стало першим кроком в реалізації такого важливого принципу організації міжбюджетних відносин як прозорість і гласність.

Ухвалення закону “Про Державний бюджет України на 2001 рік” започаткувало проведення в країні реформи міжбюджетних відносин. На виконання вимог статті 50 вказаного закону Кабінет Міністрів України 29 грудня 2000 року прийняв постанову, яка визначила Порядок розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів - дотацій вирівнювання, субвенцій та коштів, що передаються до бюджету вищого рівня, а також нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік.

Згідно нового порядку докорінно змінився підхід у розрахунках бюджетних видатків: відбувся перехід від планування виходячи з мережі бюджетних установ до формування місцевих бюджетів на основі єдиних нормативів на одного мешканця чи споживача соціальних послуг. Таким чином був запроваджений нормативний підхід до розрахунку видатків місцевих бюджетів.

В наступному розділі розглянуто механізм розрахунку обсягів дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з державного бюджету, в межах якого дана характеристика порядку обчислення видатків місцевих бюджетів.

5.4. Зміст програмно-цільового методу

бюджетного планування

Реформування бюджетної системи в Україні передбачає вдосконалення практики бюджетного планування на основі застосування сучасних методик та прогресивних підходів, які підтверджені світовим досвідом. Одним з таких підходів, що дають можливість спрямовувати бюджетні кошти відповідно до пріоритетів суспільного розвитку, є програмно-цільовий метод складання бюджету і, зокрема, визначення обсягів його видаткової частини.

Застосування програмно-цільового методу у бюджетному плануванні на місцевому рівні сприяє становленню ефективного місцевого самоврядування, зміцненню його матеріально-фінансової, правової та організаційної самостійності. Даний метод дає можливість змінити акценти у витрачанні завжди обмежених бюджетних коштів і спрямувати їх на вирішення найбільш важливих і першочергових проблем територіальних громад. Позитивні наслідки впровадження програмно-цільового методу досягаються завдяки тому, що він базується на середньостроковому плануванні, чітко окреслює пріоритети соціально-економічного розвитку територій, передбачає ефективне управління доходами і видатками бюджетів, сприяє виробленню довгострокової стратегії.

Однією з найбільш болючих проблем місцевого самоврядування в Україні є хронічний дефіцит фінансових ресурсів, який унеможливлює виконання повною мірою покладених на нього функцій і завдань. Тому в межах діючого нормативного поля і відсутності рельних перспектив щодо суттєвого збільшення обсягів податкових і неподаткових надходжень до місцевих бюджетів особливої актуальності набуває проблема ефективного використання наявних бюджетних ресурсів. Вирішити цю проблему можна завдяки впровадженню програмно-цільового методу, який базується не на врахуванні наявної мережі та штатів установ, які утримуються з бюджету, а на результатах виконання програм, що відповідають потребам громадян.

Застосування прозорих процедур визначення переліку та цілей бюджетних програм, показників їх результативності сприяє утвердженню демократичних засад у бюджетному процесі на місцевому рівні. Платники податків - члени територіальної громади одержують можливість оцінити ефективність роботи органів самоврядування, виявити ступінь задоволення суспільних потреб і на цій основі - приймати відповідні рішення щодо необхідних змін.

Поширення програмно-цільового методу на всіх рівнях бюджетної системи є одним з пріоритетних завдань сучасної бюджетної політики тому, що цей прогресивний підхід до формування бюджетної стратегії дозволяє підвищити ефективність управління бюджетними коштами. Застосування даного методу створює необхідні передумови для поєднання соціально-економічних пріоритетів із заходами бюджетної політики, що, в свою чергу, дозволяє досягнути збалансованості бюджетів у середньостроковій перспективі, покращити рівень надання послуг населенню органами державної влади та місцевим самоврядуванням.

В даний час застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі регулюється такими основними нормативними актами:

- Бюджетним кодексом України від 21 червня 2001 р.;

- наказом Міністерства фінансів України від 14 грудня 2001 р. № 574 "Про затвердження інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі";

- наказом Міністерства фінансів України від 27 грудня 2001 р. № 604 "Про бюджетну класифікацію та її запровадження";

- постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ";

- наказом Міністерства фінансів України від 8 серпня 2002 р. № 621 "Про запровадження результативних показників, що характеризують виконання бюджетних програм";

- Концепцією застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. № 538-р;

- наказом Міністерства фінансів України від 29 грудня 2002 р. № 1098 "Про паспорти бюджетних програм”.

Окремі елементи програмно-цільового методу з 2002 р. запроваджено на рівні державного бюджету. Протягом 2006 р. заплановано здійснити ряд заходів для подальшого удосконалення методу, провести експеримент за участю п¢яти міністерств: фінансів, освіти і науки, охорони здоров¢я, економіки та аграрної політики. З 2003 р. програмно-цільовий метод випробовується на рівні місцевих бюджетів України.

Програмно-цільовий метод реалізується у рамках проекту “Реформа місцевих бюджетів в Україні”, що фінансується Агенством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється RTI Int. У ході цього проекту передбачається покращити управління місцевими бюджетами у 140 містах країни, зміцнити автономію місцевого самоврядування шляхом цілеспрямованої законотворчої допомоги Верховній Раді України, технічної та методологічної допомоги Міністерству фінансів України з метою впровадження програмно-цільового методу на центральному рівні.

Розглянемо зміст та основні елементи програмно-цільового методу бюджетного планування відповідно до чинної нормативної бази та методичних матеріалів USAID.

Основною метою запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

Центральним елементом програмно-цільового методу є бюджетні програми.

Кожній бюджетній програмі присвоюється код, який складається із семи цифрових знаків, з яких:

· перший, другий і третій знак визначають головного розпорядника бюджетних коштів (відповідний код відомчої класифікації видатків бюджету);

· четвертий знак визначає відповідальних виконавців бюджетних програм головного розпорядника бюджетних коштів (якщо відповідальним виконавцем є структурний підрозділ центрального апарату головного розпорядника бюджетних коштів - ставиться цифра "1", щодо всіх інших відповідальних виконавців використовуються цифри від "2" до "9");

· п'ятий і шостий знак визначає бюджетну програму, виконання якої забезпечує один відповідальний виконавець. Якщо програма пов'язана з утриманням апарату органів державної влади, ставляться цифри "01", для всіх інших бюджетних програм - від "02" і далі залежно від номера бюджетної програми одного відповідального виконавця;

· сьомий знак визначає напрям діяльності в конкретній бюджетній програмі (цифри від "1" до "9").

Здійснення видатків на основі бюджетних програм передбачає визначення їх конкретних відповідальних виконавців.

Відповідальний виконавець бюджетної програми забезпечує виконання однієї або ряду бюджетних програм у системі головного розпорядника, він є юридичною особою, і несе відповідальність за виконання бюджетної програми.

Функціональна класифікація видатків бюджету застосовується виключно в аналітичних та статистичних документах. Прив'язка коду конкретної бюджетної програми до відповідного коду функціональної класифікації видатків бюджету використовується, зокрема, з метою складання зведеного бюджету, здійснення макроекономічного аналізу, формування державної політики у сферах економіки, проведення міжнародних порівнянь видатків за функціями.

Процес програмно-цільового планування включає наступні етапи:

Рис. 5.3. Етапи програмно-цільового планування

В процесі здійснення середньострокового бюджетного планування відбувається визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі урядових програм плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення поставлених цілей у середньостроковій перспективі.

Середньострокове бюджетне планування є необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Перехід до середньострокового бюджетного планування дасть можливість учасникам бюджетного процесу узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довгострокової бюджетної політики.

Основні завдання середньострокового бюджетного планування полягають у наступному:

Þ поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та реалістичних прогнозів доходів до бюджету;

Þ визначення загальних цілей бюджетної політики та забезпечення відкритості у їх досягненні впродовж багатьох років;

Þ визначення і дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків;

Þ забезпечення можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів контролю за їх реалізацією;

Þ удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення стратегічних пріоритетів, як за функціями, так і між відповідними функціями;

Þ підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за ефективне та раціональне використання бюджетних коштів;

Þ посилення загального бюджетного контролю.

Кожна бюджетна програма має ряд складових елементів:

1. Мета бюджетної програми – т.б. законодавчо визначені основні цілі, яких необхідно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми.

2. Завдання бюджетної програми – як конкретні цілі, яких необхідно досягти у результаті виконання бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду і оцінити які можна за допомогою результативних показників.

3. Напрями діяльності – конкретні дії, спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів. Напрями діяльності повинні відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів. Визначення напрямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми у межах коштів, виділених на дану мету.

4. Результативні показники – кількісні та якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю і які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми.

Застосування результативних показників дає можливість простежити ефективність використання бюджетних коштів, виявити співвідношення досягнутих результатів та витрат, визначити тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність і відповідність визначеній меті, а також порівнювати результати виконання бюджетних програм у динаміці за роками та між головними розпорядниками бюджетних коштів, визначати найефективніші бюджетні програми при розподілі бюджетних коштів.

Застосування результативних показників сприяє якісному та кількісному аналізу стану виконання бюджетної програми в частині фінансового забезпечення реалізації її заходів та ефективності виконання.

Результативні показники поділяються на такі групи:

¨ показники затрат – визначають обсяги та структуру ресурсів, які забезпечують виконання бюджетної програми:

- державне управління: кількість підвідомчих установ, кількість штатних одиниць, кількість отриманих листів, доручень, звернень громадян;

- освіта: кількість навчальних закладів за категоріями, кількість годин навчального процесу, численність працівників навчального закладу, кількість учнів;

- охорона здоров’я: численність працівників галузі (за категоріями), кількість медичних установ (за типами), кількість хворих, що знаходяться на стаціонарному лікуванні, кількість медичних засобів, обладнання);

- житлово-комунальне господарство: загальна житлова площа, що потребує проведення капітального ремонту.

¨ показники продукту – використовуються для оцінки досягнення поставлених цілей (кількість користувачів товарами, роботами, послугами, виробленими в процесі виконання бюджетної програми):

- державне управління: кількість підготовлених та прийнятих рішень, кількість перевірок, обсяг наданих послуг та отриманих коштів (дозволи, ліцензії), кількість вирішених питань, доручень;

- освіта: кількість випускників;

- охорона здоров’я: кількість відвідувачів поліклінік. амбулаторій, кількість амбулаторних візитів, кількість пролікованих;

- житлово-комунальне господарство: площа відремонтованого житлового фонду.

¨ показники ефективності – визначаються як відношення кількості вироблених товарів (виконання робіт, надання послуг) до їх вартості у грошовому або людському вимірі (витрати ресурсів на одиницю показника продукту):

- державне управління: кількість наданих послуг на одного працівника, кількість прийнятих рішень на одного працівника, витрати на утримання одної штатної одиниці, витрати на відрядження в розрахунку на 1 особу;

- освіта: вартість навчання одного учня, витрати на один навчальний заклад, кількість навчальних годин на одного вчителя;

- охорона здоров’я: кількість пацієнтів на одного лікаря, вартість ліжко дня, показник завантаженості ліжкового фонду, середня кількість днів перебування у лікарні;

- житлово-комунальне господарство: витрати на проведення капітального ремонту 1 кв. м житлової площі.

¨ показники якості – відображають якість вироблених товарів товарів (виконаних робіт, наданих послуг):

- державне управління: відсоток вчасно виконаних рішень до їх загальної кількості, зміна обсягу податкової заборгованості (недоїмки), зміна обсягу кредиторської заборгованості, кількість позовів на неправомірні дії органів влади;

- освіта: кількість випускників, які закінчили навчальний заклад з відзнакою, покращення рівня освіти (ступінь успішності);

- охорона здоров’я: рівень виліковності хворих, рівень захворюваності (за віковою структурою), рівень смертності, прогнозована тривалість життя;

- житлово-комунальне господарство: відсоток площі житлового фонду, що потребує ремонту до загальної площі житлового фонду.

Документ, який містить всю необхідну інформацію про бюджетну програму називається паспортом бюджетної програми. Він визначає суму коштів, затверджену в державному бюджеті для виконання бюджетної програми, законодавчі підстави її реалізації, мету, завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми. На основі цього паспорту здійснюється контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів, проводиться аналіз виконання бюджетної програми.

Паспорт бюджетної програми формується, виходячи з бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками коштів державного бюджету, та бюджетних призначень на відповідний бюджетний період.

Паспорти бюджетних програм складають усі головні розпорядники бюджетних коштів щороку за кожною бюджетною програмою.

Паспорти бюджетних програм затверджуються спільним наказом Міністерства фінансів України та відповідного головного розпорядника бюджетних коштів у місячний термін з дня набрання чинності законом про державний бюджет.

Програмно-цільовий метод бюджетного планування має низку переваг у порівнянні від застосовуваних раніше методів планування, які базувалися на розрахунках показників наступного бюджетного періоду на основі досягнутих раніше показників. Крім того потреби соціальної сфери загалом фінансувались за залишковим принципом. Основні переваги програмно-цільового методу полягають у наступному:

· забезпечення прозорості бюджетного процесу, чітке визначення цілей і завдань, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;

· забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм;

· упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм;

· посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотриманням відповідності бюджетних програм законодавчо визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

· підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.