Місцеве господарство і місцеві фінанси
VІІІ. Фінансове забезпечення підприємств комунальної власності
Абсолютні розміри місцевих бюджетів, їх стан і збалансованість безпосередньо залежать від результатів функціонування господарського комплексу кожної адміністративно-територіальної одиниці, адже основним джерелом доходів є податки, які сплачують суб’єкти господарської діяльності, що діють на території місцевого самоврядування. Крім податкових надходжень, до місцевих бюджетів поступають неподаткові доходи: від власності та підприємницької діяльності, від некомерційного та побічного продажу. Значна частина даних надходжень формується за рахунок використання, здачі в оренду або продажу майна, на яке розповсюджується право комунальної власності.
Інститут комунальної власності як невід’ємний атрибут місцевих фінансів, почав формуватись в Україні у 1990 році. В Законі Української РСР від 7 грудня 1990 року “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” до складу фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, поряд з природними та фінансовими ресурсами, було включено місцеве господарство, комунальну та іншу власність, яка служить джерелом одержання доходів місцевого самоврядування і задоволення соціально-економічних потреб населення відповідної території.
Даним законом було введено поняття місцевого господарства, підкреслювалось, що місцеве господарство забезпечує безпосереднє задоволення потреб населення і функціонування системи місцевого самоврядування. Склад місцевого господарства був окреслений наступним чином:
¨ підприємства (об’єднання), організації, установи, об’єкти виробничої і соціальної інфраструктури, які є комунальною власністю відповідної адміністративно-територіальної одиниці;
¨ підприємства (об’єднання), організації, установи, що не належать до комунальної власності, діяльність яких пов’язана переважно з обслуговуванням населення і за згодою власника можуть бути включені до місцевого господарства;
¨ об’єкти, створені в результаті трудової участі громадян або придбані на їх добровільні внески, включені до місцевого господарства за згодою населення і органів місцевого самоврядування.
У законі від 7.12.1990 р. відзначалось, що основу місцевого господарства складає комунальна власність. Розпорядження і управління комунальною власністю від імені населення адміністративно-територіальних одиниць покладалось на місцеві ради та уповноважені ними інші органи місцевого самоврядування. До комунальної власності було включено майно, яке передавалось безоплатно Союзом РСР і Українською РСР, іншими суб’єктами і майно, що створювалось і купувалось місцевими радами за рахунок належних їм коштів.
Місцевим радам були надані широкі права у сфері розпоряджання і управління майном, яке належало до комунальної власності. Так, дозволялось передавати об’єкти комунальної власності у тимчасове або постійне користування, оренду, продавати їх підприємствам (об’єднанням), організаціям, установам, окремим громадянам та об’єднанням громадян; перерозподіляти об’єкти комунальної власності на договірній та конкурсній основі між власними підприємствами (об’єднаннями), організаціями, установами.
Легітимізація права комунальної власності була здійснена в Законі Української РСР “Про власність” від 7 лютого 1991 року. Проте комунальна власність була визнана як одна з форм державної власності. Суб’єктами права комунальної власності визначались адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад.
Закон “Про власність” визначив перелік об’єктів права комунальної власності наступними чином:
· майно, що забезпечує діяльність відповідних рад і утворюваних ними органів;
· кошти місцевих бюджетів;
· державний житловий фонд, об’єкти житлово-комунального господарства;
· майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров’я, торгівлі, побутового обслуговування;
· майно підприємств;
· місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв’язку та інформації;
· інше майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку території.
Практична реалізація закону “Про власність” розпочалась після прийняття 5 листопада 1991 року Кабінетом Міністрів України постанови “Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю”, в якій був затверджений перелік майна, що передавалось до комунальної власності областей, міст Києва та Севастополя. В межах областей подальший поділ майна між суб’єктами права комунальної власності покладався на відповідні органи місцевого самоврядування.
У постанові від 5.11.1991 р. був конкретизований перелік майна, що належить до комунальної власності. Так, до власності областей віднесено: промисловість будівельних матеріалів, місцеву і поліграфічну промисловість, зв’язок, агропромисловий комплекс, будівництво, житлове, водопровідно-каналізаційне, теплове, шляхове господарство, матеріально-технічне забезпечення, ремонтно-будівельні організації, багатогалузеві підприємства житлово-комунального господарства, міськелектротранспорт, комунальні автотранспортні підприємства, підприємства електричних мереж зовнішнього освітлення, промисловість, готельне господарство, ритуальне обслуговування, зелене господарство, інші підприємства і організації, організації технічної інвентаризації, народну освіту, охорону здоров’я, соціальне забезпечення, фізичну культуру і спорт, культуру, торгівлю, громадське харчування, побутове обслуговування, майно виконкомів місцевих рад.
26 березня 1992 року приймається Закон України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, в якому питання комунальної власності і місцевого господарства були викладені в контексті закону “Про власність”.
У 1992 році виходить Закон України “Про оренду майна державних підприємств та організацій”, який визначив організаційні і майнові відносини, пов’язані з передачею в оренду майна, що перебуває у комунальній власності. Так, закон від 10.04.1992 р. встановив, що об’єктами оренди можуть бути: цілісні майнові комплекси підприємств, їх структурні підрозділи; нерухоме майно (будівлі, споруди, приміщення) та інше окреме індивідуально визначене майно підприємств; майно, що не увійшло до статутних фондів господарських товариств, створених в процесі приватизації (корпоратизації).
У вищезгаданому законі знайшли висвітлення і фінансові аспекти оренди: проведення оцінки орендованого майна; порядок визначення, розміри, строки внесення і використання орендної плати; порядок нарахування і використання амортизаційних відрахувань.
До прийняття у 1996 році Конституції України комунальна власність розглядалась як різновид державної власності. Конституція і ухвалений в розвиток її положень закон “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року по-новому визначили комунальну власність як власність територіальних громад.
В Законі України від 21.05.1997 р. знайшли тлумачення окремі питання, що стосуються використання доходів від комунальної власності. Так, згідно статті 60 даного закону, доходи від відчуження об’єктів права комунальної власності повинні зараховуватись до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуватись на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку. Актуальною і важливою є вимога закону щодо ефективності майнових операцій, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об’єктами права комунальної власності - вони не повинні послаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.
Питання передачі об’єктів з державної у комунальну власність і, зокрема, фінансові аспекти даних процесів були визначені у 1998 році разом із прийняттям Закону України “Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності” від 3 березня 1998 р. Даним законом обумовлені особливості передачі об’єктів соціальної інфраструктури і порядок фінансування видатків, пов’язаних з їх утриманням. Встановлено, що видатки місцевих бюджетів по їх утриманню і капітальному ремонту протягом року, в якому вони були передані, фінансуються: 1) з місцевих бюджетів за рахунок трансфертів, що надходитимуть з державного бюджету і 2) пайової участі підприємств, господарських товариств, створених у процесі приватизації. З наступного року після передачі таких об’єктів у комунальну власність, видатки, пов’язані з їх утриманням, фінансуються повністю за рахунок коштів місцевих бюджетів.
Закон від 3.03.1998 р. встановив, що при визначенні нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів до місцевих бюджетів, повинні враховуватися видатки останніх по утриманню об’єктів соціальної інфраструктури.
16 січня 2003 р. були прийнято два важливих нормативних акта – Цивільний кодекс України та Гоподарський кодекс України, в яких правові питання фунціонування комунальної власності одержали подальший розвиток. Так, в статті 169 Цивільного кодексу відзначено, що територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин. Вони можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановленому законодавством. Територіальні громади можуть також створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не передбачено законодавством.
Гоподарський кодекс України (ст. 24) визначив особливості управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки, яке проводиться через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб¢єктів господарювання, які належать до комунального сектора і здійснюють свою діяльність на основі права відання або права оперативного управління.
Правовий статус окремого суб¢єкта господарювання у комунальному секторі економіки визначається уповноваженими органами управління. Відносини органів управління між такими суб¢єктами можуть здійснюватися на договірних засадах.
Суб¢єктами господарювання комунального сектора економіки визнаються суб¢єкти, які діють на основі лише комунальної власності, а також суб¢єкти, у статутному фонді яких частка комунальної власності перевищує 50% чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб¢єктів. Органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за наслідки діяльності суб¢єктів господарювання, що належать до комунального сектора.
Отже, чинне законодавство України визнає право комунальної власності, визначає об’єкти та суб’єкти цього права, їх права, а також регламентує основні фінансові моменти функціонування об’єктів і суб¢єктів права власності. Підприємства, що належать до комунальної власності, стали невід’ємним складовим елементом економічної системи держави, на початок 2005 р. їх кількість досягла 74252, що складає 7,6% усіх об¢єктів Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України. На підприємствах комунальної власності зосереджено 24,7% основних засобів.[1]
Більшість з об’єктів комунальної власності є неприбутковими підприємствами і утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів. Окрім передбачених законодавством податків та обов’язкових платежів, ніяких інших доходів підприємства комунальної власності, як правило, місцевим бюджетам не приносять.
У комунальній власності перебуває: житловий та нежитловий фонд та об¢єкти зовнішнього благоустрою (парки, сквери, дороги, скульптури, трамвайні колії, тролейбусна, водопровідна і каналізаційна мережа, електрична, газова, теплопровідна мережа).
У складі об¢єктів комунальної власності розрізняють:
¨ об¢єкти, що фінансуються з місцевого бюджету (школи, позашкільні установи, лікарні, будинки культури, установи соціального захисту – територіальні центри, органи місцевого самоврядування);
¨ інші об¢єкти.
Доходи від об’єктів комунальної власності згідно бюджетної класифікації в даний час включають:
· податок на прибуток підприємств комунальної власності;
· надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності територіальної громади;
· кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності;
· плату за оренду майнових комплексів, що знаходяться у комунальній власності власності;
· власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету.
У Бюджетному кодексі дані надходження віднесені до складу власних доходів місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
Податок на прибуток підприємств комунальної власності за своїм економічним значенням має виняткове значення у складі доходів від місцевого господарства. Це - прямий податок, стягнення якого відповідає засадам оптимального оподаткування. Крім того податок на прибуток підприємств, які належать до комунальної власності, є зручним для використання його у місцевому оподаткуванні. Проте особливості господарювання та сучасний незадовільний фінансовий стан більшості комунальних підприємств показують, що відчутних доходів дані суб¢єкти господарювання не приносять місцевому самоврядуванню. У 2004 р. надходження податку на прибуток комунальних підприємств складали лише 136,4 млн.грн. або 0,34% сукупних доходів місцевих бюджетів України (див. табл. 8.1).
Таблиця 8.1.