Та особливості організації фінансів
ІХ. Фінанси житлово-комунального господарства
Склад житлово-комунального господарства
та особливості організації фінансів
Одним із ключових завдань формування соціально орієнтованої економіки є забезпечення високого рівня і якості життя населення, що, зокрема, передбачає задоволення найнеобхідніших потреб громадян у комфортному житлі, енергетичному, санітарно-технічному і гігієнічному та транспортному обслуговуванні. Зрозуміло, що належне задоволення вищезгаданого комплексу потреб можливе лише за умови функціонування ефективно організованого і забезпеченого сучасними технологіями та обладнанням житлово-комунального господарства. До того ж, надаючи послуги, спрямовані на відтворення людського капіталу, а також комунальні послуги підприємствам, установам і організаціям, необхідні для забезпечення нормального процесу їх господарської діяльності, суб’єкти господарювання даної сфери створюють передумови для ефективного соціально-економічного розвитку як окремих адміністративно-територіальних формувань, так і країни в цілому.
Загалом відзначаючи значну одностайність науковців при визначенні сутності поняття житлово-комунального господарства в економічній літературі, хочемо наголосити на окремих дискусійних моментах. Так, окремі автори (Р.І.Орлова, Л.К.Зайцев, О.З.Пронін) наголошують на тому, що житлово-комунальне господарство є складовою міського господарства і його розвиток визначається процесами урбанізації, тобто його існування є характерним для територій міст та селищ, де концентрується значна кількість населення[1]. На наш погляд, така позиція викликає певні сумніви, адже потреби у задоволенні житлово-комунальних послуг громадян та суб’єктів господарювання існують в будь-яких адміністративно-територіальних одиницях незалежно від їх розмірів та чисельності населення. Крім цього, створення належних санітарно-екологічних умов в містах та збереження здоров’я їх жителів зумовлюють необхідність винесення шкідливих виробництв за межі населених пунктів, що, в свою чергу, потребує розширення мереж житлово-комунальної інфраструктури (енерго-, водо-, теплопостачання, каналізації, міського пасажирського транспорту тощо).
Очевидно, вищеописаний аспект був врахований авторами навчального посібника „Муніципальний менеджмент” (за редакцією професора А.Ф.Мельник), у якому запропоновано наступне визначення вже відповідним чином уточненого терміну: „Житлово-комунальне господарство муніципального утворення – це багатогалузеве об’єднання підприємств та установ, що покликані забезпечувати зростаючі потреби населення у житлі, різного виду та класності житлово-комунальних послугах”[2]. Тим не менше, на нашу думку, у даній досить вдалій дефініції не враховано той момент, що споживачем комунальних послуг можуть виступати не лише фізичні, але й юридичні особи. Таке дещо звужене трактування зустрічається й в інших публікаціях з даної проблематики[3].
Третій спірний момент полягає в тому, що в окремих джерелах економічної літератури терміни „комунальне господарство” і „житлово-комунальне господарство” вживаються як тотожні за змістом. Хоча, з нашої точки зору, вони співвідносяться як частина і ціле, тобто перше є невід’ємним і ключовим компонентом останнього, що буде показано нижче.
Підсумовуючи вищесказане, пропонуємо таке узагальнююче визначення:
Говорячи про склад житлово-комунального господарства за галузевою ознакою (рис. 9.1), насамперед, в ньому можна виділити дві потужні підгалузі:
1) житлове господарство (утримання й експлуатація житлового фонду, гуртожитків, житлове будівництво та управління житловим господарством);
2) комунальне обслуговування (комунальне і побутове енерго- та водопостачання, каналізаційне господарство, санітарно-технічна очистка і прибирання територій населених місць, зовнішній благоустрій і освітлення вулиць, лазні і пральні, готельне господарство, громадський міський пасажирський транспорт та ін.).
До складу житлового господарства входять: житловий фонд, муніципальні дачні фонди, об’єкти інженерно-енергетичного устаткування для благоустрою житла та прилеглих до нього територій.
Управління житловим фондом і господарські функції з обслуговування житлових будинків, гуртожитків і прилеглих до них ділянок, здійснюють спеціалізовані підприємства та організації (житлово-експлуатаційні контори, житлово-експлуатаційні дільниці, товариства з експлуатації житла, ремонтно-будівельні управління, постачальницькі, транспортні та інші організації), які формують єдину систему житлового господарства. А функціональними завданнями роботи вищеперелічених підприємств та служб є: утримання в належному технічному стані та збереження об’єктів житлового фонду і прилеглих територій; підвищення ступеня комфортності проживання у житлових приміщеннях шляхом проведення загальних (комплексних) ремонтно-відбудовчих робіт та регулювання будинкових систем електро-, газо-, тепло-, водопостачання і каналізації; отримання доходів від експлуатації житлового фонду, достатніх для компенсації витрат на проведення вищевказаної господарської діяльності.
Рис. 9.1. Галузева структура житлово-комунального комплексу муніципального утворення[4].
Одними з головних індикаторів, які характеризують діяльність житлового господарства, є показники експлуатації житлового фонду, а саме: кількість будинків та квартир у них, кількість мешканців, розміри житлової площі за окремими видами благоустрою, площа нежитлових приміщень, зданих в оренду, доходи і витрати на експлуатацію об’єктів житлового фонду, терміни експлуатації житла, обсяг робіт з ремонту приміщень та благоустрою прилеглих територій тощо.
Метою комунального господарства є досягнення нормативного рівня забезпечення населення відповідними видами послуг та покращення якості обслуговування споживачів.
Відповідно до функціонального призначення в складі комунального господарства можна виділити наступні підгалузі та групи господарюючих суб’єктів:
санітарно-технічні підприємства (водопровідно-каналізаційне господарство, санітарна очистка і прибирання);
внутріміський пасажирський транспорт (трамвай, тролейбус, автобус, комунальний таксопарк, метрополітен);
підприємства комунально-побутового обслуговування (лазні, пральні, перукарні, будинки побуту, готельне господарство);
підприємства комунальної енергетики (електростанції й електромережі, газове господарство, опалювальні котельні з мережами теплопостачання);
зовнішній благоустрій (дорожнє і мостове господарство, вуличне освітлення, озеленення, прибирання кладовищ, парків і скверів, очищення водоймищ і архітектури малих форм – фонтанів, пам’ятників);
підсобні промислові та ремонтні підприємства, які обслуговують потреби комунального господарства.
Склад комунального господарства на кожній території різний, він залежить від кількості населення, особливостей господарського комплексу та інших специфічних умов (адміністративні центри, курортна місцевість, туризм тощо).
На початку 1990-х рр. основна частина житлово-комунальних підприємств належала до комунальної власності, незначна частина була державної і колективної власності. В даний час у житлово-комунальному господарстві діють державні, державно-комунальні, акціонерні, корпоративні, приватні підприємства.
Для оперативного прийняття управлінських рішень щодо коригування діяльності та розвитку комунального господарства органами місцевого самоврядування здійснюється моніторинг функціонування суб’єктів господарювання комунальної сфери за допомогою системи індикаторів, до яких, зокрема, можна віднести показники обсягу і структури наданих послуг в натуральному й вартісному виразі; індикатори використання ресурсів в процесі обслуговування; собівартість та рентабельність послуг; індикатори якості; показники оцінки фінансового стану. Крім цього, ці показники доповнює сукупність спеціальних індикаторів, які враховують техніко-економічні особливості окремих підгалузей комунального господарства.
Наприклад, основними показниками, що використовуються для оцінювання рівня розвитку водопровідного господарства, є наступні індикатори: нормативна потреба населення у водопостачанні, корисний відпуск води в розрахунку на одного мешканця протягом доби (водоспоживання на душу населення), відношення довжини водопровідної мережі до протяжності вулиць, обсяги подачі води у мережу, обсяги втрат води у водопровідній мережі.
З обсягами послуг із водопостачання певною мірою мають узгоджуватися масштаби виробничої діяльності каналізаційного господарства, яку характеризують такі спеціальні показники як протяжність каналізаційної мережі; кількість підключень до неї; обсяги водовідведення; об’єми стічних вод, пропущених через очисні споруди; співвідношення між довжиною каналізаційної мережі та протяжністю водогону та вулиць; відношення кількості мешканців у будинках, обладнаних каналізацією, до загальної чисельності місцевого населення; відношення стічних вод до подачі води у водопровідну мережу тощо.
Виробничо-господарська діяльність підприємств та організацій енергопостачання, спрямована на забезпечення відповідних комунально-побутових потреб мешканців та інших споживачів. Вказані потреби розраховуються згідно зі встановленими нормативами споживання на одного мешканця, одиницю продукції, робіт чи послуг, а потім порівнюються і узгоджуються з наявними виробничими можливостями діючих підприємств комунальної енергетики, визначеними на основі балансових розрахунків[5].
Роботу міського пасажирського електротранспорту характеризують натуральні показники чисельності перевезених пасажирів і загального пробігу пересувного складу, експлуатаційну діяльність готельного господарства – кількість наданих ліжко-діб, а пралень – вага обробленої білизни і т.д.
Окрім поділу за галузевим принципом, сукупність різноманітних підприємств, установ і організацій житлово-комунального господарства можна поділити на дві великі групи:
1) ті, що виробляють матеріальну продукцію;
2) ті, що надають послуги.
У свою чергу, до першої групи належать:
– заводи, виробничі цехи і майстерні, які випускають продукцію, що має речовий вираз (споживання такої продукції може відбуватися не відразу, вона може нагромаджуватись і зберігатися в складських приміщеннях та транспортуватися на значні віддалі). Як правило, зазначені суб’єкти господарювання носять підсобний характер і чисельність їх є незначною;
– електростанції і електромережі, організації газового господарства і газові мережі, підприємства водопостачання з водопроводами та теплопостачання з тепломережами, які виробляють специфічну продукцію (продукція вказаних підприємств має вигляд речовин або енергії з визначеними якостями і параметрами; процеси її виробництва і споживання або співпадають у часі (наприклад, електропостачання), або ж відбуваються один за одним (водопостачання); в силу описаних особливостей дана продукція не може нагромаджуватися і повинна випускатись в обсягах, що відповідають потребам на конкретний момент часу).
Друга група включає в себе такі види суб’єктів господарювання, які надають житлово-комунальні послуги (процеси виробництва і споживання послуг невіддільні і за часом співпадають):
– житлово-експлуатаційні організації, що створюють сприятливі умови для комфортного проживання в житлових будинках і гуртожитках;
– міський пасажирський транспорт, який задовольняє потреби населення в швидкому і зручному пересуванні територією населеного пункту;
– лазні, пральні, хімчистки і будинки побуту, які задовольняють побутові потреби громадян;
– готельне господарство, яке створює належні житлово-побутові умови для осіб, що тимчасово проживають на території населеного пункту;
– підприємства санітарної очистки, які забезпечують вивезення і знешкодження побутових відходів і сміття з житлових будинків та територій в межах населеного пункту.
При цьому житлово-комунальні послуги можуть бути трьох видів: особисті, виробничі і громадського призначення (локальні суспільні послуги). Перші надаються лише населенню, мають споживчий характер і оплачуються за рахунок особистих доходів домогосподарств (наприклад, послуги пасажирського транспорту, житлового господарства, лазень тощо). Другі – можуть надаватися як населенню (прання білизни громадян, видалення нечистот і вивезення сміття з їх власних будинків і т. ін.), так і господарюючим суб’єктам (перевезення вантажів, газо-, водо-, теплопостачання тощо), які оплачують їх за рахунок своїх грошових коштів. Суспільно корисні житлово-комунальні послуги, призначені для створення сприятливих умов проживання громадян та нормальної діяльності підприємств, установ, організацій у населеному пункті (утримання зелених насаджень, прибирання, миття та освітлення вулиць і доріг, благоустрій територій та ін.). Для них характерними є широкий контингент споживачів і відсутність оплати з їх боку за отримані послуги.
А тепер зупинимось на основних відмінних рисах організації фінансів підприємств житлово-комунального господарства, які зумовлені загальноекономічними, технологічними та управлінськими особливостями функціонування галузі.
Ціла низка особливостей фінансової діяльності підприємств житлово-комунальної сфери викликана своєрідністю виробленої продукції (наданих послуг), а також процесів її виробництва і споживання. Так, частина комунальних підприємств, що спеціалізуються на наданні послуг громадського призначення (про які згадувалось вище), є неприбутковими організаціями, оскільки відповідне обслуговування здійснюється на безоплатній основі. У вказаних підприємств відсутня виручка від реалізації, а затрати на проведення відповідних робіт (надання послуг) повністю відшкодовуються за рахунок коштів місцевих бюджетів. Зрозуміло, що за таких обставин вони звільняються від сплати податку на прибуток підприємств.
На фінансові показники також чинить вплив специфічний ритм роботи підприємств комунального господарства, який напряму залежить від ритмічності споживання їх продукції (послуг) в населеному пункті. Така залежність викликає нерівномірність виробництва продукції (надання) послуг як протягом доби (години пік), так і впродовж року (сезонні коливання). Тому необхідна виробнича потужність підприємств комунальної сфери розраховується за найбільшою потребою, яка виникає у певні проміжки часу (доба, літо або зима). Це вимагає придбання (виготовлення) дорогого запасного (резервного) обладнання, що неможливо без залучення централізованих фінансових ресурсів. Як результат – виробничі потужності протягом значних періодів часу використовуються не повною мірою, що зумовлює необгрунтоване зростання умовно-постійних витрат та собівартості загалом, погіршує фондомісткість, фондовіддачу і рентабельність капіталовкладень. Крім цього, внаслідок залежності від загального ритму життя населеного пункту доходи від реалізації продукції (послуг) надходять нерівномірно протягом року.
Як бачимо, для значної частини підприємств комунального господарства велике значення набуває забезпечення безперебійності виробництва і доставки продукції або послуг (насамперед, це стосується подачі водо-, електро- і теплопостачання, роботи пасажирського транспорту тощо). При цьому для забезпечення своєчасної доставки споживачам у складі багатьох комунальних підприємств створюється розгалужене мережеве господарство – розподільні трубопроводи, лінії і обладнання (водопроводи, газо-, енергомережі і т. ін.), які повинні перебувати в справному стані для уникнення втрат готової продукції на стадії її транспортування. У свою чергу, безперебійна робота суб’єктів господарювання комунальної сфери в комплексі досягається через проведення постійного технічного контролю за роботою обладнання і мереж, регулярних профілактичних (попереджувальних) ремонтів із заміною окремих вузлів та агрегатів, чіткого (регламентного) обслуговування виробничих потужностей, застосування доплат і премій за безаварійну роботу та стан об’єктів, якість обслуговування. Зрозуміло, що вищезазначені моменти знаходять своє відображення в особливому складі і структурі витрат на виробництво і реалізацію продукції (послуг).
Співпадіння в часі процесів виробництва, доставки і реалізації продукції (послуг) на більшості підприємств житлово-комунального господарства, на чому наголошувалось вище, позначається на формуванні особливого складу і структури їх оборотних активів. У результаті подібного співпадіння більшість житлово-комунальних підприємств немає незавершеного виробництва і готової продукції. Виняток складають пральні, хімчистки, ремонтні майстерні, які мають незначні залишки незавершеного виробництва, а також ремонтно-будівельні організації, що входять до складу житлово-комунального комплексу, які можуть мати доволі значні обсяги незавершеного виробництва.
Підчас виробництва продукції (послуг) переважна більшість комунальних підприємств не використовує такі види оборотних активів як сировина і основні матеріали, а в значних кількостях споживає допоміжні матеріали. Для прикладу, на спорудах, які забезпечують водопостачання, вода, забрана з природного середовища, шляхом обробки за допомогою допоміжних матеріалів набуває необхідної якості, що відповідає встановленим вимогам до питної води, після чого відбувається її доставка споживачам. Як правило, при наданні житлово-комунальних послуг використовуються лише допоміжні матеріали у вигляді палива і паливомастильних матеріалів, хімічних речовин і реактивів, миючих засобів, а також запасні частини для ремонту, малоцінні і швидкозношувані предмети.
Внаслідок діючого порядку розрахунків із споживачами за послуги (раз на місяць) у житлово-комунальних підприємств має місце значна дебіторська заборгованість по оплаті послуг, яка покривається власними оборотними коштами. В той же час по окремих послугах, які оплачуються наперед (придбання абонементів, місячних проїзних квитків), виникають додаткові кошти, які враховуються як стійкі пасиви.
Відмінності у складі оборотних засобів на підприємствах житлово-комунальної сфери обумовлюють особливості методики визначення оптимальної потреби в оборотних коштах як за кожною їх статтею, так і сукупного нормативу, про що детальніше піде мова в наступних підрозділах підручника.
Певною мірою особливості фінансів житлово-комунального сектора пов’язані також з специфікою управління даною сферою та її підпорядкованістю. Так, з метою забезпечення комплексного збалансованого розвитку адміністративно-територіальних одиниць, досягнення належного рівня та якості надання житлово-комунальних послуг, узгодження показників розвитку мережі окремих галузей житлово-комунального господарства з генеральними планами розвитку населених пунктів і регіонів відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” органи місцевого самоврядування наділені значними повноваженнями у цій сфері:
– управління об’єктами житлово-комунального господарства;
– облік громадян,які потребують поліпшення житлових умов;
– сприяння розширенню житлового будівництва;
– реєстрація житлово-будівельних кооперативів;
– забезпечення соціально-культурних закладів і населення усіма комунальними зручностями;
– збирання, утилізація відходів і сміття;
– благоустрій територій;
– встановлення зручного для населення режиму роботи комунальних підприємств;
– затвердження транспортних маршрутів;
– утримання в належному стані кладовищ, їх охорона;
– залучення на договірних засадах підприємств, які не належать до комунальної власності, до обслуговування населення засобами транспорту та зв’язку;
– встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати житлово-комунальних послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності. Крім цього, згідно з чинним законодавством органи місцевого самоврядування можуть надавати пільги по місцевих податках і зборах підприємствам комунальної власності, в межах сум, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів, та затверджувати обсяги бюджетних видатків на розвиток житлово-комунального господарства.
Одним із пріоритетних важелів, за допомогою якого органи місцевого самоврядування впливають на фінансове забезпечення комунальних підприємств, виступає регулювання тарифів на житлово-комунальні послуги, що може здійснюватися за допомогою таких методів:
– нормативного затвердження фіксованих тарифів;
– встановлення граничних меж рентабельності, дотримання яких є обов’язковим при формуванні цін (тарифів);
– оповіщення громадськості щодо підвищення тарифів та укладення договорів між місцевою владою і житлово-комунальними підприємствами.
Для того, щоб регулювання тарифів у сфері житлово-комунального господарства стимулювало залучення інвестиційних ресурсів у дану галузь, забезпечувало захист прав споживачів, сприяло впровадженню ресурсозберігаючих та маловідходних технологій на відповідних підприємства, які є природними монополіями, воно повинно базуватись на формульних уніфікованих методиках розрахунків та відповідати критерію прозорості для інвесторів, споживачів послуг та органів влади. Крім цього, порядок обчислення тарифів на житлово-комунальні послуги повинен враховувати нормативи ресурсомісткості, періодичність і повноту оплати споживачами, рівень якості, категорійності послуг та платоспроможного попиту громадян тощо.
Таким чином, важливою специфічною рисою організації фінансів підприємств житлово-комунального господарства є те, що органи місцевого самоврядування мають значні можливості для впливу на їх фінансово-господарську діяльність і, зокрема, на формування їх доходів і прибутків через відповідну тарифну політику, надання бюджетних дотацій, субвенцій та пільг по сплаті податків і зборів.