Кантемирова З.Э. МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ РЕБЕНКА В РФ
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА Кудашкина Е.С.
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА
УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кудашкина Екатерина Сергеевна, аспирантка кафедры конституционного и административного права. Место учебы: Российский государственный социальный университет. E-mail: Kat200786@mail.ru
Аннотация: Работа посвящена проблемам становления института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации. На основе анализа и сравнительной характеристики основных этапов становления института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации, автор приходит к выводу, что результат деятельности Уполномоченных по правам ребёнка в Российской Федерации показывает их востребованность и необходимость, а разнообразие моделей работы уполномоченных по правам ребенка не в полной мере соответствуют мировым стандартам, но развивается методом проб и ошибок являясь единственным органом занимающимся профилактикой.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка, права детей, проблемы становления института, разнообразие моделей института, нарушения прав детей государственными органами, отношение государства и общества к правам ребёнка
PROBLEMS OF THE ESTABLISHMENT OF THE AUTHORIZED INSTITUTION OF CHILDREN'S RIGHTS
Ekaterina Sergeevna Kudashkina, postgraduate student at constitutional and administrative law chair. Place of study: Russian state social university. E-mail: Kat200786@mail.ru
Annotation: This work is dedicated to the establishment of the authorized institution of children's rights in Russian Federation. According to the analysis and comparative analysis author comes to the point that result of Authorized for the Children`s rights Institution activity shows its important and necessity. Also it shows that modals varieties of work of commissioner for the children`s rights don`t satisfy the world standard in full measure. But it is the only agency that is engaged in prevention and that is in progress with the help of trial and error.
Keywords: Authorized for the Children`s rights, children`s Rights, the problems of the institution establishment, the variety of institution`s models, children`s rights that are breached by governmental agencies, governmental attitude to the children`s rights.
Катастрофическая ситуация с положением детей в Российской Федерации требует новых подходов к анализу и решению этой проблемы. Важность этой темы неоднократно также отмечалась Президентом РФ в Послании к Федеральному собранию Российской Федерации.
На данный момент инновационным для Российской Федерации институтом по защите прав детей является институт Уполномоченного по правам ребенка.
В последние годы институт Уполномоченного по правам ребенка активно развивается во всем мире. Как показывает опыт государств, создавших у себя институт Уполномоченного по правам ребенка , наличие данного института является важным механизмом защиты прав и интересов ребенка, поскольку он является независимым органом, наделенным правом выступать от имени ребенка и одновременно сосредоточивающим свою деятельность исключительно на защите интересов всех детей.[9]
В России формирование института Уполномоченного по правам ребенка происходит с 1998 г., когда Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации совместно с ЮНИСЕФ начали реализацию пилотного проекта по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в отдельных субъектах Российской Федерации. На первом этапе было учреждено пять постов уполномоченных. Уполномоченные активно включились в работу и за довольно короткий срок добились определенного успеха. Однако все они относились к исполнительной власти. Функционирование аппарата Уполномоченного в структуре исполнительной власти ограничено некими рамками, что не способствует эффективной работе. Так как исполнительный уполномоченный по правам ребёнка представляет собой разновидность внутреннего самоконтроля исполнительной власти.[10]
Новый этап развития в России института Уполномоченного по правам ребенка начался с принятия в 2001 г. в городе Москве закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» и назначения Московской городской Думой по представлению Мэра первого Уполномоченного. В дальнейшем опыту города Москвы последовали другие субъекты Российской Федерации, где Уполномоченные по правам ребёнка назначаются, как правило, законодательным органом или с его согласия, а также приняты законы об Уполномоченном по правам ребёнка. В отличие от исполнительных омбудсменов, для парламентских является характерным законодательное установление срока полномочий их деятельности. Срок полномочий уполномоченного по правам ребенка, закрепленный в нормативном правовом акте, регламентирующем его деятельность, является важным элементом правового статуса и обеспечивает его независимость. Кроме того, деятельность Уполномоченного по правам ребенка финансируется за счет средств, специально выделенных для этого в бюджете. Таким образом Уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы. И заявление Уполномоченного может звучать достаточно убедительно и объективно, поскольку он не входит в систему исполнительных органов.
Также начали создаваться общественные уполномоченные по правам ребёнка и уполномоченные по правам ребёнка входящие в структуру аппарата Уполномоченного по правам человека, которые являются самыми не эффективными и не самостоятельными .
О какой самостоятельности можно говорить, когда функция по защите детей возлагается на руководителя того или иного ведомства в структуре органов исполнительной власти. А общественный уполномоченный по правам ребёнка не имеет никакого отношения к государственным органам и создается в качестве общественного института. Вследствие этого он не обладает
| 5'2012 Пробелы в российском законодательстве |
правами и прерогативами уполномоченного как государственного органа .
29 марта 2005 года между «детскими» уполномоченными было подписано соглашение о взаимном сотрудничестве в интересах детей и создана Ассоциация Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Ее задача — осуществление взаимодействия между региональными уполномоченными, оказание им методической, организационной и информационной поддержки с целью реализации принципов Конвенции ООН о правах ребенка и обеспечения наилучших интересов детей в регионах Российской Федерации.
Таким образом, Российская Федерация пошла путём сначала введения регионального уполномоченного по правам ребёнка, а потом федерального.
Хотя попытки становления этого института на федеральном уровне начались с 2002г. В январе 2002 г. по поручению Президента России Министерством труда начата подготовка необходимых документов по обоснованию введения института Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне, но каких-либо действий далее не последовало.
10 мая 2002 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию и План действий под названием "Мир, пригодный для жизни детей". В этом документе, за который голосовала и Россия, в пункте 34 говорится, что в каждом государстве, где ратифицирована эта Конвенция, необходимо создавать на национальном, региональном уровне службы уполномоченных по правам ребенка. В 2003 г. проект обоснования введения института Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне во второй раз был снят с рассмотрения. 24 января 2007 г. парламентарии снова вернулись к обсуждению вопроса о необходимости введения должности Уполномоченного по правам ребенка в РФ, но к единому мнению не пришли. Лишь в 2009 году Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября должность Уполномоченного по правам ребенка введена при Президенте Российской Федерации.Что является одним из неэффективных методов создания института уполномоченного по правам ребёнка Хотя на этапе становления, авторитет и возможности Президента Российской Федерации способствовали бы укреплению этого института . Но только на стадии становления, чтобы данный институт в дальнейшем не стал бы ещё одним отделом при аппарате Президента Российской Федерации. Поэтому в данный момент идёт разработка федерального закона об Уполномоченном по правам ребёнка.
Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. также дана рекомендация о создании подобных институтов в регионах.
По сути, данный Указ Президента субъекты Российской Федерации восприняли как руководство к действию, и процесс введения данной должности в регионах значительно активизировался. Но с другой стороны несмотря на Указ Президента решение о введении поста уполномоченного по правам ребенка до сих пор зависит от личной позиции региональных чиновников, от понимания ими актуальности проблем мира детства.[11]
В настоящее время уполномоченные по правам ребенка учреждены в 67 субъектах Российской Федерации, что превышает количество «детских» уполномоченных во всей Европе. Хотя многие из уполномочен-
ных по правам ребёнка в Российской Федерации не в полной мере соответствуют мировым стандартам.
Таким образом, деятельность Уполномоченного по правам ребенка в России возможна в нескольких формах: федеральной (парламентский статус), в структуре органов исполнительной власти, в структуре Уполномоченного по правам человека, общественной.
Уполномоченных по правам ребенка появляются не только на федеральном и региональном уровнях, но и в отдельных населенных пунктах и даже в школах.
Школа, семья, церковь - это социальные институты, которые формируют у ребёнка модель поведения. Школа как социальный организм отображает тот тип отношений власти и подчинения, который является наиболее приемлемым для общества в целом. Однако внедрения института уполномоченного по правам ребёнка в школу не даст сформировать такой модели поведения. Не надо забывать, что у ребёнка помимо прав есть ещё и обязанности.
Необходимо помнить, что уполномоченный по правам ребёнка является индивидуализированным институтом. В этом состоит одна из его весьма важных отличительных черт. В мировой практике уполномоченного по правам ребёнка сами рассматривают каждый отдельный случай нарушения прав, а довольно немногочисленный персонал службы уполномоченного по правам ребёнка лишь помогает ему готовить вопрос к рассмотрению.В силу того что Российская Федерация имеет большую территорию должен быть уполномоченный по правам ребёнка на уровне местных образований.Индивидуализированный характер института уполномоченный по правам ребёнка делает его наименее бюрократизированным среди органов современного государства и обусловливает сравнительно небольшие финансовые затраты на его функционирование.[12]
Службы Уполномоченного, систематически проверяют соблюдение прав ребенка в регионах так называемым «детским спецназом». Началась работа по созданию института общественных помощников Уполномоченного по правам ребенка. При региональных уполномоченных создаются экспертные и общественные советы. Общественники, волонтерские движения, добровольческие движения выстраивают партнерские отношения с профильными министерствами, чтобы работа была оперативной.Вместе с тем нет точных инструкций как должен работать уполномоченный по правам ребёнка, кто должен входить в его аппарат.
Такое разнообразие моделей работы уполномоченных по правам ребенка в известной мере оправдано — новый для России институт при самостоятельности регионов и отсутствии единого федерального законодательства по этому вопросу во многом развивается методом проб и ошибок.
По Конституции Российской Федерации все дети имеют равные права, но это не так, потому что на объем прав влияют разные условия жизни у детей в регионах.
Поэтому необходимо обеспечить единообразный подход к правовому регулированию деятельности уполномоченных по правам ребенка в регионах России. Эффективной деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации будет способствовать законодательное закрепление юридических, материальных, финансовых гарантий их незави-
| ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА Кудашкина Е.С. |
симости. Одним из путей решения указанной проблемы могло бы стать введение на первом этапе должности Уполномоченного по правам ребенка в перечень органов и лиц, оказывающих содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов, и внесение соответствующего дополнения в статью 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации.»[13]
Уполномоченные по правам ребенка наладили между собой взаимодействие и стремятся координировать свою работу, о чем свидетельствует, в частности, заключенное в 2005 г. Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Развивается также взаимодействие уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка. Для эффективного решения проблем заявителей между Уполномоченным по правам ребенка и органами государственной власти подписаны соглашения о взаимодействии, что позволяет оперативно реагировать в случае нарушения прав детей, проводить проверки фактов и оказывать помощь в восстановлении нарушенных прав детей. В отдельных случаях необходимы выезд на место встречи с руководителями различных структур, руководителем района и службами, обеспечивающими реализацию и защиту прав детей в районе.[14]
Но нет разграничений полномочий между Уполномоченным по правам ребенка на федеральном уровне и между Уполномоченным по правам ребенка на региональном уровне, что может способствовать дублированию полномочий.
Ещё одна проблема становления уполномоченного по правам ребёнка заключается в том, что он должен анализировать работу организаций и учреждений разной ведомственной подчиненности в части соблюдения или нарушения прав детей, воспринимая конкретную ситуацию через призму положений Конвенции о правах ребенка и российского законодательства без учета возможных объективных трудностей учреждений. Не всегда возможно оперативно наладить взаимодействие с учреждениями здравоохранения, которые не желают предоставлять информацию, необходимую для защиты прав детей.
Некоторые руководители муниципалитетов, выполняющих полномочия органов опеки и попечительства, рассматривают обращения Уполномоченного о нарушении прав несовершеннолетних как вмешательство в свою работу. Аналогичную позицию занимают и некоторые судьи, необоснованно отказывающие Уполномоченному по правам ребенка в участии в гражданском судопроизводстве, ссылаясь на то, что «достаточно участия органов опеки и попечительства».
Этот подход, обусловленный тем, что уполномоченный должен действовать только с позиции защиты прав и интересов ребенка, не всегда понимается и принимается руководством ведомственных структур, рассматривается как вмешательство в их деятельность. Такое противоречие способно привести к конфликту интересов. Но нужно понять,что уполномоченный по правам ребёнкане подменяет собой специализированные службы, организации и общества, занимающиеся охраной детей, а вмешивается лишь в тех случаях, когда предпринятые меры оказались безуспешными или применялись ненадлежащим образом.7 Безусловно, для решения этой задачи в Российской Федерации потребуются помощь, и прямое вмешательство Правительства Российской Федерации с целью распространения среди служащих, методических рекомендаций, писем в которых признавалась бы значительная роль уполномоченного по правам ребёнка в повышении эффективности деятельности органов .
Важным элементом контроля уполномоченного по правам ребёнка является стадия представления проекта отчета о расследовании в административный орган и обсуждение дальнейших действий с ним основанных на сотрудничестве. Так как использование принудительных средств контроля над административными органами в редких случаях даёт положительный эффект.
Результат деятельности Уполномоченных по правам ребёнка в Российской Федерации показывает их востребованность и необходимость. В тех субъектах и городах России, где учреждены Уполномоченные, в значительной степени снимается напряжение в работе с детьми; органы власти, организации и учреждения более ответственно исполняют возложенные обязанности по реализации прав ребёнка; граждане уверены в незамедлительном реагировании Уполномоченного по правам ребёнка в случае нарушения законных прав и интересов детей. В среднем (в зависимости от плотности населения в субъекте Российской Федерации) в год непосредственно к Уполномоченным по правам ребёнка по различным проблемам обращается от нескольких сотен до тысячи детей и взрослых.
Уполномоченные на местах активно инициируют процессы всестороннего исследования определенных явлений в детской среде, быстро реагируют на возникновение негативных и позитивных ситуаций и на основе анализа предлагают соответствующие законодательные изменения и управленческие решения для исполнительной власти. 8
Поэтому, определяя назначение, цели и задачи уполномоченных по правам ребенка в России, можно предполагать, что основным результатом их деятельности в перспективе, должно стать изменение отношения государства и общества к правам ребёнка.9 Новая модель поведения взрослых с детьми возникнет и будет развиваться только на основе принципа обеспечения прав и интересов детей.
Благодаря характеру своей деятельности, именно уполномоченные по правам ребенка располагают значительными правами и возможностями по привлечению уже на ранних стадиях детского неблагополучия широкого круга заинтересованных специалистов, социально активных граждан и институтов гражданского общества к партнерским действиям по налаживанию широкого, активного сотрудничества с семьей и ребенком. В целом институт уполномоченного по правам ребенка мо-
Ржевская Л . В . Институт уполномоченного по правам ребенка : опыт России и зарубежных стран // Юридический мир. - 2010. - N 8. - С. 41-44. 8
Широков С. В. Права ребёнка: необходимость внедрения новых механизмов защиты:
Монография. – Мурманск: (название издательства), 2009. – 155с
Т.Н. Алксеева Защита прав и интересов детей – правовая основа содержания и организации деятельности уполномоченного по правам ребёнка . Информационно-
методическое издание / Общая редакция, составление: О.В.Пишкова, А.Ф.Радевич. – Ижевск: ИГОО «Центр социальных и образовательных инициатив», 2002.- 88с
| 5'2012 Пробелы в российском законодательстве |
жет стать одним из главных инициаторов формирования в регионах и в целом по стране комплексной системы профилактической, экстренной и реабилитационной деятельности, направленной на обеспечение социально-правового сопровождения и социальнотехнологического насыщения работы с детьми, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, и их семьями, единственным органом занимающимся профилактикой.
Важно, что работа уполномоченных по правам ребенка показала остроту проблемы нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), призванными обеспечивать права детей, а также ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей по защите прав детей.[15] В этой связи учреждение на своей территории должности уполномоченного по правам ребенка рассматривается органами власти субъектов Российской Федерации как целесообразный шаг по созданию
качественно новой формы правовой защиты детей.[16]
Список литературы:
1. Автономов А.С. Уполномоченный по правам ребёнка и система ювенальной системы в России // Вопросы ювенальной юстиции – 2001. №1 URL:
http://www.juvenjust.org/index.php?showtopic=285(дата обращения 18.08.2012)
2. Алксеева Т.Н. Защита прав и интересов детей – правовая основа содержания и организации деятельности уполномоченного по правам ребёнка . Информационнометодическое издание / Общая редакция, составление: Пишкова О.В., Радевич А.Ф. – Ижевск: ИГОО «Центр социальных и образовательных инициатив», 2002.- С.88
3. Куприянова Е.И. Начало становления института Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации/ информационно-методическое издание. -
Ижевск: Ижевская городская общественная организация «Центр социальных и образовательных инициатив», 2003. -
С.5
4. Куприянова Е.И. О работе Уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации. /Институт уполномоченного по правам ребенка в России / Сост. и общ. ред. Г.В. Сабитова М. Государственный НИИ семьи и воспитания.
2005. С. 13
5. Институт уполномоченного по правам ребёнка в республике Бурятия: Становление и перспективы развития (2011): электронный ресурс. Режим доступа: http:// buryatia. rfdeti.ru /files. php. ( дата обращения 15.08.2012)
6. Ржевская Л . В . Институт уполномоченного по правам ребенка : опыт России и зарубежных стран // Юридический мир. - 2010. - N 8. - С. 41-44.
7. Шабанова, Зурида Муссовна Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах дис. … канд. юрид. наук. - М., 2004
8. Широков С. В. Права ребёнка: необходимость внедрения новых механизмов защиты: Монография. – Мурманск:
(название издательства), 2009. – с.155
Literature list:
1. Avtonomov A.S. Ombudsman for Children and the juvenile system in Russia / / juvenile justice - 2001. № 1 URL: http://www.juvenjust.org/index.php?showtopic=285 (date accessed 08/18/2012)
2. Alkseeva T.N. Protecting the rights and interests of children - the legal basis of the content and organization of the Ombudsman for Children. Information and methodological edition / general editing, compilation: Pishkova OV Radevich AF - Izhevsk: IGOO "Center for Social and Educational Initiatives", 2002. - P.88
3. Kupriyanova E.I. The beginning of the institute of Children's Rights in the Russian Federation / information and methodical edition. - Izhevsk Izhevsk-governmental organization "Center for Social and Educational Initiatives", 2003. P.5
4. Kupriyanova E.I .The work of the Children's Rights in the Russian Federation. / Institute of the Ombudsman for Children in Russia / Comp. and Society. Ed. GV Sabitova M. State Research Institute of Family and Education. 2005. P. 13
5. Institut Ombudsman for Children in the Republic of Buryatia: The Rise and Development Prospects (2011): an electronic resource. Mode of access: http:// buryatia. rfdeti.ru / files. php. (Date accessed 15/08/2012)
6. Rzhevskaya L. In. Ombudsman for children's rights: the experience of Russia and foreign countries / / Legal world. - 2010. - N 8. - S. 41-44.
7. Shabanova, Zurida Mussovna specialized ombudsmen in Russia and other countries dis. ... Candidate. jurid. Science. -
Moscow, 2004
8. Shirokov S.V. Child rights: the need for new security mechanisms: Monograph. - Murmansk (name of the publisher),
2009. - P.155