Размер и порядок предоставления обеспечения
Третьим критерием сравнительной характеристики стала система гарантий. Юристы проанализировали требования к обеспечению заявок и контрактов.
| Открытый конкурс | При подаче заявки участник обязан внести залог или предоставить банковскую гарантию на сумму от 0,5 до 5 % начальной стоимости заказа. Лица, отнесенные законом к льготным категориям, вправе ограничится обеспечением в 2 % (ст. 44 закона 44-ФЗ). Гарантия исполнения контракта устанавливается в рамках от 5 до 30 %. Снижение в ходе торгов НМЦ на ¼ и более является основанием для увеличения обеспечения в 1,5 раза. При этом закон предусматривает повышенные ставки при заключении соглашений с крупным авансом или гонораром, превышающим 30 миллионов рублей. |
| Электронный аукцион | Если общая стоимость закупки находится в пределах 3 миллионов рублей, размер обеспечения заявки составляет 1 %. В остальных случаях применяется правило расчета, используемое при проведении открытого конкурса. Общие принципы распространяются и на установление обеспечения по контракту. |
| Запрос котировок | Подача заявки не требует предоставления каких-либо гарантий. Закупка до 500 000 рублей может производиться без условий об обеспечении, а вот превышение стоимостного лимита влечет необходимость применения общих принципов. |
| Запрос предложений | Правила об обеспечении заявок и контрактов не применяются. Исключением служит запрос предложений, проводимый в результате признания аукциона, либо конкурса несостоявшимися. В этом случае реализуют общий механизм. Потребовать гарантий надлежащего выполнения контракта необходимо, если заказ размещают повторно – после расторжения с недобросовестным исполнителем. |
| Закупка у единственного поставщика | Заявку принимают и рассматривают без каких-либо гарантий со стороны потенциального контрагента. Обеспечение договора не требуется в следующих ситуациях:
|
Сравнительная характеристика проведена по основным критериям. Дополнительно оценить способы выбора поставщика можно по правилам оценки заявок, порядку заключения договора или принципам определения победителя. В любом случае наиболее жесткими будут требования к проведению конкурсов и аукционов.
Связан такой подход с правовым значением процедур. Именно эти способы признаны ключевыми. Отказаться от их использования заказчик вправе лишь при наличии указанных в законе обстоятельств.
47. Открытый конкурс
По общему правилу заказчики должны будут осуществлять закупки посредством именно открытого конкурса (ч. 2 ст. 48 Закона N 44-ФЗ). Правительство РФ вправе установить требования к содержанию, составу, порядку разработки типовой конкурсной документации. Типовая конкурсная документация обязательна для применения заказчиками (ч. 4 ст. 48 Закона N 44-ФЗ).
Сейчас заказчик может отказаться от проведения открытого конкурса после размещения на официальном сайте извещения о его проведении (ч. 5 ст. 21 Закона N 94-ФЗ). Законом N 44-ФЗ такое право заказчика не предусмотрено. После того как заявление размещено, заказчик сможет только изменить его содержание, причем не позднее чем за пять дней до дня окончания подачи конкурсных заявок (ч. 4 ст. 49 Закона N 44-ФЗ). Более того, Закон N 44-ФЗ ограничивает указанное право заказчика: он не сможет изменить объект закупок или увеличить размер обеспечения заявок.
В Законе N 44-ФЗ изменены правила подачи и вскрытия конкурсных заявок (см. ст. ст. 51 и 52 Закона N 44-ФЗ и ст. ст. 25 и 26 Закона N 94-ФЗ).
В частности, в Законе N 44-ФЗ дополнен перечень документов, которые в некоторых случаях участники конкурса будут обязаны прикладывать к заявкам. Так, если начальная (максимальная) цена контракта составляет 15 млн руб. и менее, а предлагаемая участником цена контракта ниже начальной (максимальной) цены контракта на 25 процентов и более, необходимо будет представлять документы, подтверждающие добросовестность участника открытого конкурса.
Рассмотрение и оценка заявок
Некоторые изменения коснулись правил рассмотрения и оценки заявок. Во-первых, рассмотрение и оценка заявок будут осуществляться как единая процедура, для нее будет установлен единый срок - 20 дней со дня вскрытия конвертов с конкурсными заявками (ч. 1 ст. 53 Закона N 44-ФЗ).
В действующем Законе N 94-ФЗ установлены два отдельных срока:
- 20 дней со дня вскрытия конвертов (открытия доступа к поданным в электронной форме заявкам) - срок рассмотрения конкурсных заявок (ст. 27 Закона N 94-ФЗ);
- 10 дней со дня подписания протокола рассмотрения конкурсных заявок - срок оценки и сопоставления конкурсных заявок по общему правилу (ст. 28 Закона N 94-ФЗ).
Во-вторых, Законом N 44-ФЗ определены особенности рассмотрения и оценки заявок на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг в сфере науки, культуры и искусства. В таких случаях заказчик сможет продлевать срок рассмотрения и оценки конкурсных заявок на 10 рабочих дней; соответственно, максимальный срок для рассмотрения такого типа заявок составит 20 дней плюс 10 рабочих дней (ч. 1 ст. 53 Закона N 44-ФЗ). Напомним, что согласно ст. 31.6 Закона N 94-ФЗ срок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе и представленных проектов произведений литературы или искусства, кинопроектов, демонстрации части исполнения составляет 60 дней со дня подписания протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе.
Результаты рассмотрения и оценки заявок фиксируются в протоколе рассмотрения и оценки заявок либо в протоколе рассмотрения единственной заявки на участие в конкурсе (ч. 10 и 11 ст. 53 Закона N 44-ФЗ).
Заключение контракта
Законом N 44-ФЗ определены следующие сроки заключения контракта с победителем конкурса: контракт заключается не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе (при проведении закрытого конкурса - с даты подписания протокола). Для сравнения: в ч. 1.1 ст. 29 Закона N 94-ФЗ установлен только минимальный срок для заключения госконтракта - не ранее чем через 10 дней со дня размещения на официальном сайте протокола оценки и сопоставления заявок (при проведении закрытого конкурса - со дня подписания протокола).
Что касается уклонения победителя конкурса от заключения контракта, то предусмотренные Законом N 44-ФЗ последствия такого уклонения отличаются от установленных в ч. 2 ст. 29 Закона N 94-ФЗ. Теперь заказчик не вправе будет обратиться в суд с требованием о понуждении победителя конкурса заключить контракт - он сможет только подать иск о возмещении убытков (ч. 4 ст. 54 Закона N 44-ФЗ) и заключить контракт с участником конкурса, заявке которого присвоен второй номер. Принудить этого участника, если и тот будет уклоняться от заключения договора, заказчик также не сможет (ч. 4 и 5 ст. 54 Закона N 44-ФЗ и ч. 2 ст. 29 Закона N 94-ФЗ).
Законом N 44-ФЗ определен фиксированный срок для подписания победителем закупки контракта - 15 дней с даты получения проекта контракта от заказчика (ч. 3 ст. 54 Закона N 44-ФЗ). Напомним, что согласно Закону N 94-ФЗ этот срок устанавливается в конкурсной документации (ч. 1 ст. 29 Закона N 94-ФЗ).
Сроки для заключения контракта могут быть продлены, но не более чем на 30 дней, в случае наличия принятых судом или арбитражным судом судебных актов либо возникновения обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих подписанию контракта (ч. 9 ст. 54 Закона N 44-ФЗ).
48. Конкурс с ограниченным участием
Конкурс с ограниченным участием - новый способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя). При его проведении применяются положения о проведении открытого конкурса, но с учетом особенностей, определенных в ст. 56 Закона N 44-ФЗ (ч. 3 ст. 56 Закона N 44-ФЗ).
Законом N 44-ФЗ устанавливаются два возможных случая проведения конкурса в такой форме:
- если товары (услуги, работы) в силу их особой сложности, инновационного или специализированного характера могут быть поставлены или выполнены ограниченным числом поставщиков, имеющих необходимый уровень квалификации. Перечень случаев отнесения товаров (работ, услуг) к товарам (работам, услугам) высокосложного, инновационного или специализированного характера и (или) перечень видов таких товаров (работ, услуг) будет устанавливаться Правительством РФ (ч. 2 ст. 56 Закона N 44-ФЗ);
- если требуется выполнить работы по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, по реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, а также если требуется выполнить работы (оказать услуги), связанные с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда (ч. 2 ст. 56 Закона N 44-ФЗ).
Отличие конкурса с ограниченным участием от открытого конкурса состоит в том, что к участникам первого Правительство РФ может устанавливать дополнительные требования (см. Требования к участникам закупок). В ч. 2 ст. 31 Закона N 44-ФЗ приводится возможный перечень таких требований, однако он не является закрытым.
Дополнительными требованиями могут быть, в частности, требования к наличию финансовых ресурсов, необходимого оборудования и квалифицированных сотрудников. Соответствие указанным требованиям участники должны отражать в заявке на участие в конкурсе. Следует отметить, что дополнительные требования не могут использоваться в качестве критерия оценки заявок.
При проведении конкурса с ограниченным участием его участники сначала проходят предквалификационный отбор, в ходе которого заказчик выясняет их соответствие дополнительным требованиям, и только потом оцениваются поданные ими заявки (ст. 56 Закона N 44-ФЗ).
Двухэтапный конкурс
Законом N 44-ФЗ вводится такой способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), как двухэтапный конкурс. Нормы, регулирующие проведение открытого конкурса, применяются к двухэтапному конкурсу с учетом установленных в ст. 57 Закона N 44-ФЗ особенностей (ч. 3 ст. 57 Закона N 44-ФЗ).
Сфера применения двухэтапного конкурса значительно ограничена по сравнению с иными способами осуществления закупок. Заказчик вправе осуществить закупки данным способом при одновременном соблюдении следующих двух условий (ч. 2 ст. 57 Закона N 44-ФЗ):
- заказчику необходимо обсуждать и уточнять с участниками закупки те или иные характеристики объекта закупок;
конкурс проводится для заключения контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контракта, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности).
Особенность двухэтапного конкурса состоит в том, что в ходе его проведения заказчик может уточнить характеристики объекта закупки либо критерии оценки заявок.
На первом этапе участники подают первоначальные конкурсные заявки без указания предложений о цене контракта (ч. 4 ст. 57 Закона N 44-ФЗ). Они имеют право не предоставлять обеспечение заявки на первом этапе конкурса.
Заказчик рассматривает заявки и после завершения первого этапа может уточнить любое требование к функциональным, техническим, качественным или эксплуатационным характеристикам объекта закупок или к критериям оценки конкурсных заявок в соответствии с новыми характеристиками объекта закупок (ч. 9 ст. 57 Закона N 44-ФЗ). По окончании первого этапа конкурса заказчик уведомляет всех участников о внесенных в конкурсную документацию изменениях, а также публикует эту информацию в единой информационной системе.
На втором этапе конкурса участники вправе представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены и с учетом измененных параметров контракта либо отказаться от участия в конкурсе. Участие во втором этапе конкурса могут принимать только те участники, которые подали заявки на первом этапе (ч. 14 ст. 57 Закона N 44-ФЗ).
49 Электронный аукцион
Аукцион, согласно Закону N 44-ФЗ, может проходить либо в виде электронного аукциона (ст. ст. 59 - 71), либо в форме закрытого аукциона (ст. ст. 86 - 91). Проведение открытых аукционов не в электронной форме исключено. В Законе N 44-ФЗ определены случаи, когда заказчик будет обязан осуществлять закупки посредством электронного аукциона. Так, это будет необходимо при закупке товаров (работ, услуг), которые включены в перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом власти субъекта РФ при осуществлении закупки для обеспечения нужд субъекта РФ (ч. 2 ст. 59 Закона N 44-ФЗ).
Однако и товары (работы, услуги), не входящие в указанный перечень, заказчик сможет закупать путем проведения электронного аукциона.
Согласно Закону N 44-ФЗ сокращаются сроки проведения такого аукциона для случаев, когда начальная (максимальная) цена превышает 3 млн руб. В этом случае извещение о проведении электронного аукциона должно быть размещено не менее чем за 15 дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в аукционе. Напомним, что по смыслу ч. 1 ст. 41.5 Закона N 94-ФЗ при такой начальной (максимальной) цене контракта извещение по общему правилу публикуется минимум за 20 дней до даты окончания подачи заявок. Минимальный срок размещения извещения о проведении аукциона, начальная (максимальная) цена которого не превышает 3 млн руб., останется неизменным - семь дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в электронном аукционе (ч. 2 ст. 63 Закона N 44-ФЗ и ч. 2 ст. 41.5 Закона N 94-ФЗ).
Как и в ходе открытого конкурса, заказчик будет иметь право только изменить условия электронного аукциона, указанные в извещении о его проведении, но не отказаться от его проведения (ч. 6 ст. 63 Закона N 44-ФЗ). Сейчас заказчик имеет право отменить проведение аукциона в электронной форме (ч. 6 ст. 41.5 Закона N 94-ФЗ).
Установленные в Законе N 44-ФЗ правила заключения контракта по итогам электронного аукциона в целом повторяют правила, содержащиеся в ст. 41.12 Закона N 94-ФЗ. В то же время Закон N 44-ФЗ предусматривает, что победитель аукциона должен будет предоставлять при заключении контракта повышенное обеспечение исполнения контракта или дополнительную информацию в случае снижения начальной (максимальной) цены контракта на 25 процентов и более (подробнее см. Повышенный размер обеспечения как средство борьбы с демпингом).
В целом положения о действиях заказчика при уклонении победителя электронного аукциона от заключения контракта повторяют аналогичные нормы, установленные Законом N 44-ФЗ для открытого конкурса (подробнее см. Открытый конкурс).
Течение сроков для заключения контракта может быть приостановлено (но не более чем на 30 дней) при наличии принятых судом или арбитражным судом судебных актов либо при возникновении обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих подписанию контракта (ч. 16 ст. 70 Закона N 44-ФЗ).
В Законе N 44-ФЗ предусмотрены следующие ситуации, когда электронный аукцион признается несостоявшимся:
- только одна заявка на участие в аукционе подана (ч. 16 ст. 66 Закона N 44-ФЗ). Если она оценивается как соответствующая требованиям Закона N 44-ФЗ и документации об аукционе, с участником аукциона заключается контракт;
- только один участник аукциона признается аукционной комиссией участником (ч. 8 ст. 67 Закона N 44-ФЗ). Если он и его заявка соответствуют требованиям Закона N 44-ФЗ и документации об аукционе, то с ним заключается контракт;
- ни один из участников не подал предложение о цене контракта в течение 10 минут после начала проведения электронного аукциона (ч. 20 ст. 68 Закона N 44-ФЗ). В этом случае контракт заключается с тем участником, который подал заявку раньше, если несколько участников и заявок соответствуют требованиям закона и документации об аукционе (если требованиям соответствует только один участник, то контракт заключается с ним);
- ни одна заявка не была подана, либо ни один участник не был допущен к участию в электронном аукционе (ч. 16 ст. 66, ч. 8 ст. 67 Закона N 44-ФЗ). В этом случае заказчику нужно будет внести изменения в план-график и, по необходимости, в план закупок и провести запрос предложений или осуществить закупку иным образом;
- аукционной комиссией принято решение о несоответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, всех вторых частей заявок на участие в нем или о соответствии указанным требованиям только одной второй части заявки на участие в нем (ч. 13 ст. 69 Закона N 44-ФЗ);
- участник электронного аукциона, признанный победителем в результате уклонения от заключения контракта первоначального победителя аукциона, уклоняется от заключения контракта (ч. 15 ст. 70 Закона N 44-ФЗ).
Часть последствий признания электронного аукциона несостоявшимся установлены в ст. 71 Закона N 44-ФЗ.
50. Запрос котировок и запрос предложений
В Законе N 44-ФЗ закреплены два схожих способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): запрос котировок и запрос предложений. Напомним, что запрос котировок является одним из способов размещения заказа, предусмотренных в Законе N 94-ФЗ (гл. 4 и 5 данного Закона), а запрос предложений вводится впервые. Нормы о запросе котировок, установленные Законом N 44-ФЗ, в целом повторяют положения указанных глав Закона N 94-ФЗ. Сходство запроса котировок и запроса предложений состоит в том, что при проведении этих процедур заказчик через единую информационную систему сообщает неограниченному кругу лиц о своих потребностях в товарах, работах, услугах. Отличие между этими способами проведения закупок состоит в том, как определяется победитель, а также в основаниях их проведения.
При запросе котировок победителем признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта (ч. 1 ст. 72 Закона N 44-ФЗ), при запросе предложений - участник, представивший окончательное предложение, которое наилучшим образом отвечает потребностям заказчика (ч. 1 ст. 83 Закона N 44-ФЗ).
Запрос котировок заказчик вправе проводить только при одновременном соблюдении определенных условий, а запрос предложений - только в случаях, указанных в Законе N 44-ФЗ.
Условия проведения запроса котировок
Запрос котировок проводится при совокупности нескольких условий:
- начальная (максимальная) цена контракта составляет не более 500 тыс. руб.;
- совокупный объем закупок с помощью запроса котировок составляет в соответствии с планом-графиком не более 10 процентов от общего объема средств заказчика, предусмотренных на все закупки, но не более 100 млн руб. в год (ч. 2 ст. 72 Закона N 44-ФЗ).
Также предусмотрено два специальных вида запроса котировок, в отношении которых Законом N 44-ФЗ устанавливаются особенности регулирования. Эти запросы котировок проводятся в целях:
- обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства;
- оказания скорой медицинской помощи и нормального жизнеобеспечения граждан.
Случаи проведения запроса предложений
Закон N 44-ФЗ установил девять случаев, когда заказчик вправе проводить запрос предложений (ч. 2 ст. 83 Закона N 44-ФЗ). Например, такая процедура проводится при заключении договора энергоснабжения или договора купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком.
Путем запроса предложений заказчик сможет проводить закупки по контрактам, от исполнения которых он отказался (подробнее см. Расторжение контракта). Также посредством этой процедуры заказчик сможет осуществлять закупки после внесения изменения в план-график в случае, если электронный аукцион или повторный конкурс признаны несостоявшимися (подробнее см. Открытый конкурс и Электронный аукцион).
Отметим еще одно различие между запросом котировок и запросом предложений: при осуществлении запроса предложений заказчик не вправе изменять содержание извещения о проведении такого запроса (ч. 5 ст. 83 Закона N 44-ФЗ), в то время как для запроса котировок такая возможность имеется (ч. 6 ст. 74 Закона N 44-ФЗ).
При проведении закупки в форме запроса предложений заказчик не связан критериями оценки заявок, установленными в Законе N 44-ФЗ (ч. 2 ст. 32 Закона N 44-ФЗ) (подробнее см. Оценка заявок).
Как и в случае осуществления закупок в иных формах, течение срока для заключения контракта может быть приостановлено, но не более чем на 30 дней, в случае наличия принятых судом или арбитражным судом судебных актов либо возникновения обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих подписанию контракта (ч. 15 ст. 78 и ч. 21 ст. 83 Закона N 44-ФЗ).
Осуществление закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)
Процедура осуществления закупок у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя (ст. 93 Закона N 44-ФЗ) в целом повторяет аналогичную процедуру, описанную в ст. 55 Закона N 94-ФЗ.
В Законе N 44-ФЗ перечислены случаи, когда заказчик вправе осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Ниже будут рассмотрены некоторые из них.
Согласно Закону N 44-ФЗ любые заказчики смогут осуществить закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), если сумма контракта составляет не более 100 тыс. руб. и совокупный объем таких сделок не превышает 5 процентов от предусмотренных в плане-графике средств на все закупки заказчика, но не более 50 млн руб. в год. Заказчикам, осуществляющим закупки для нужд сельских поселений, предоставляются льготные условия для осуществления закупок из единственного источника по данному основанию - они смогут совершать такие закупки независимо от достижения пороговых значений для определения объема средств (п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ).
Для ряда образовательных учреждений и учреждений в сфере культуры предусмотрена возможность осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму, не превышающую 400 тыс. руб. Совокупный годовой объем таких закупок должен быть не более 50 процентов от общей суммы средств, предусмотренных по плану-графику на все закупки заказчика, и не более 20 млн руб. в год (п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ).
Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется, если работу или услугу может выполнить или оказать только орган исполнительной власти или подведомственное ему государственное учреждение либо унитарное предприятие. У них должны быть соответствующие полномочия, возникающие в силу федерального закона, нормативных актов Президента РФ или Правительства РФ, законодательного акта субъекта РФ (п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ).
Посредством закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть заключен контракт на оказание услуг адвоката в связи с назначением адвоката органом дознания, органом предварительного следствия, судом для участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ либо судом для участия в качестве представителя в гражданском судопроизводстве в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ (п. 27 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ). Сейчас данные отношения к сфере действия Закона N 94-ФЗ не относятся (п. 1 ч. 4 ст. 1 Закона N 94-ФЗ).
В случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик в документальном отчете обязан обосновать невозможность (нецелесообразность) использования иных способов осуществления закупок, а также цену контракта и его иные существенные условия. Контракт должен содержать расчет и обоснование цены (ч. 3 и 4 ст. 93 Закона N 44-ФЗ).
51 Закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)
Закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) регулируются параграфом 5 гл. 3 Закона N 44-ФЗ. Под закрытыми способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) понимаются такие процедуры определения поставщика, при которых информация о закупке сообщается ограниченному кругу лиц. Данные лица должны соответствовать установленным Законом N 44-ФЗ требованиям и должны быть способны осуществить поставки товаров (выполнить работы, оказать услуги), являющиеся объектом закупки (ч. 1 ст. 84 Закона N 44-ФЗ).
Положения параграфа 5 гл. 3 Закона N 44-ФЗ подробно регламентируют действия заказчиков по организации и проведению закрытых процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя). В Законе N 94-ФЗ также содержатся нормы о проведении закрытых конкурсов (ст. 30) и закрытых аукционов (ст. 39), однако Закон N 44-ФЗ регулирует рассматриваемые отношения более подробно.
В Законе N 44-ФЗ установлены следующие закрытые способы определения поставщиков:
- закрытый конкурс;
- закрытый конкурс с ограниченным участием;
- закрытый двухэтапный конкурс;
- закрытый аукцион.
С использованием закрытых способов Закон N 44-ФЗ позволяет определять поставщика только в четырех случаях:
- для закупки товаров (работ, услуг) в целях обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну;
- для закупки товаров (работ, услуг), сведения о которых составляют государственную тайну, если такие сведения содержатся в документации о закупке либо в проекте контракта;
- для заключения контрактов на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, а также услуг по страхованию, транспортировке, охране музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение и передаваемых заказчиками физическим или юридическим лицам (либо принимаемых заказчиками от физических или юридических лиц) во временное владение и пользование либо во временное пользование, в том числе в связи с проведением выставок на территории России и (или) территориях иностранных государств;
- для закупок услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.
Исполнение, изменение и расторжение контракта (..)
Исполнение контракта
В Законе N 44-ФЗ в отличие от Закона N 94-ФЗ указаны особенности исполнения госконтракта. Такое исполнение включает, в частности, следующие элементы:
- приемка поставленного товара, выполненных работ, оказанных услуг, а также отдельных этапов исполнения контракта. В Законе N 44-ФЗ подробно описано, каким образом заказчик должен осуществлять приемку товаров и документарно ее оформлять (ч. 6 - 8 ст. 94 Закона N 44-ФЗ).
Одним из элементов приемки товара является проведение заказчиком экспертизы соответствия условиям контракта в отношении предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов (ч. 3 ст. 94 Закона N 44-ФЗ).
Указанную экспертизу заказчик может провести самостоятельно либо с привлечением экспертов, экспертных организаций на основании контрактов, заключенных в соответствии с Законом N 44-ФЗ. Заказчик обязан привлекать экспертов, экспертные организации к проведению экспертизы поставленных товаров,
выполненных работ или оказанных услуг, закупленных у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Исключение предусмотрено только для отдельных случаев, указанных в ч. 4 ст. 94 Закона N 44-ФЗ;
- оплата заказчиком поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта;
- взаимодействие заказчика с поставщиком при изменении контракта, его расторжении или при применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения условий контракта (см. Изменение контракта и Расторжение контракта).
Для заказчика устанавливается обязанность размещать в единой информационной системе отчеты о результатах отдельных этапов исполнения контракта (ч. 9 ст. 94 Закона N 44-ФЗ). В таких отчетах он указывает на исполнение либо на ненадлежащее исполнение контракта, а также на его изменение или расторжение. К отчетам должны быть приложены заключения по результатам экспертизы. Порядок подготовки и размещения отчетов в единой информационной системе должно утвердить Правительство РФ.
Изменение контракта
Правила изменения контракта, содержащиеся в Законе N 44-ФЗ, во многом повторяют положения ст. 9 Закона N 94-ФЗ. Однако Закон N 44-ФЗ предусматривает и некоторые новые нормы.
По общему правилу изменение существенных условий контракта в ходе его исполнения допускаться не будет, за исключением определенных в Законе N 44-ФЗ случаев изменения контракта по соглашению сторон. Перечень, включающий семь таких случаев, содержится в ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ. Из них в двух случаях возможность такого изменения должна быть предусмотрена в документации о закупке и в контракте (если осуществляется закупка у единственного поставщика - только в контракте), а в остальных пяти не зависит от содержания этой документации (контракта).
В документации о закупках заказчик вправе установить возможность следующих изменений условий договора:
- снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества товара, работы или услуги и иных условий контракта (подп. "а" п. 1 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ). Сейчас такая возможность предусмотрена ч. 4.1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ;
- уменьшение или увеличение (не более чем на 10 процентов от общего объема контракта) количества (объема) товаров, работ или услуг по предложению заказчика. При увеличении количества (объема) товаров, работ или услуг также допускается увеличение цены контракта по соглашению сторон (но не более чем на 10 процентов), а при уменьшении количества (объема) товаров, работ или услуг цена обязательно должна быть снижена (подп. "б" п. 1 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ).
Вне зависимости от содержания конкурсной документации (контракта) по соглашению сторон можно изменить содержание контракта в следующих случаях:
- по решению Правительства РФ возможно изменение условий долгосрочных и дорогостоящих контрактов для обеспечения федеральных нужд, если их исполнение по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения условий невозможно. Срок таких контрактов должен составлять не менее трех лет, а их цена должна быть равна сумме, установленной Правительством РФ, или превышать эту сумму.
В Законе N 94-ФЗ также содержатся нормы об изменении условий долгосрочных госконтрактов с ценой не менее 10 млрд руб. на основании решения Правительства РФ (ч. 6.2 ст. 9 указанного Закона). Однако Закон N 94-ФЗ, во-первых, позволяет изменять только цену таких контрактов, во-вторых, непосредственно определяет стоимость контракта, при которой допустимо его одностороннее изменение (10 млрд руб. и более), в-третьих, устанавливает в качестве условия изменения контракта невозможность его исполнения вследствие существенного удорожания соответствующих работ, а в-четвертых, не связывает данное изменение с соглашением сторон;
- по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ могут быть изменены контракты для обеспечения нужд субъекта РФ, заключенные на срок не менее трех лет, ценой не менее суммы, установленной Правительством РФ, если их исполнение по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения условий невозможно.
Изменение контрактов, нацеленных на обеспечение нужд субъектов РФ, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений субъектов РФ, заключенных на срок не менее трех лет, допускается и Законом N 94-ФЗ (ч. 6.3 ст. 9). Однако решение о таком изменении должно быть закреплено в законе субъекта РФ, а цена контракта должна соответствовать установленной в Законе N 94-ФЗ (1 млрд руб. и более);
- по решению местной администрации могут быть изменены контракты, заключенные на срок не менее одного года, ценой не менее суммы, установленной Правительством РФ, если их исполнение по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения условий невозможно.
Закон N 94-ФЗ допускает изменение условий муниципальных контрактов о цене только на основании решения представительного органа местного самоуправления, если контракт заключен на срок не менее трех лет и его цена составляет 500 млн руб. и более;
- при изменении регулируемых государством цен (тарифов) (п. 5 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ). Подобная норма содержится в ч. 6.4 ст. 9 Закона N 94-ФЗ, однако она распространяется только на изменение регулируемых цен на товары и услуги организаций коммунального комплекса, субъектов естественных монополий, а также цен и тарифов в области газоснабжения;
- при уменьшении казенному учреждению ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящем к невозможности исполнения заключенных им государственных (муниципальных) контрактов (п. 6 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ). В этом случае заказчик должен обеспечить согласование новых условий контракта, в том числе условия о цене, сроках исполнения, количестве товара, объеме работ или услуг. Методика такого согласования должна быть утверждена Правительством РФ.
Расторжение контракта
7 июня 2013 г. вступили в силу поправки к Закону N 94-ФЗ, которые были внесены Федеральным законом от 07.06.2013 N 114-ФЗ. Изменения коснулись возможных способов расторжения госконтракта. С указанной даты расторгнуть контракт можно не только по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (как это было установлено ранее), но и вследствие одностороннего отказа стороны контракта от его исполнения.
Отметим, что процедура одностороннего отказа, введенная данным законом, аналогична той, которая установлена в ч. 9 - 16, 19 - 22, 26 ст. 95 Закона N 44-ФЗ.
В соответствии с Законом N 44-ФЗ односторонний отказ допускается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. В частности, любая из сторон сможет отказаться от исполнения контракта, если заказчик установит соответствующее условие в контракте. Отметим, что включение в контракт условий о возможности одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта одновременно означает возникновение у поставщика (подрядчика, исполнителя) права на аналогичный отказ (ч. 19 ст. 95 Закона N 44-ФЗ).
В Законе N 44-ФЗ определено, что до принятия решения об одностороннем отказе от исполнения контракта заказчик вправе привлекать экспертов, экспертные организации. Если заказчик привлекает экспертов, экспертные организации для проведения экспертизы, то он сможет отказаться от исполнения контракта, только если эксперты подтвердят нарушения условий контракта, послужившие основанием для одностороннего отказа (ч. 11 ст. 95 Закона N 44-ФЗ). В ч. 12 ст. 95 Закона N 44-ФЗ очень подробно регламентируется, как должно оформляться решение об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта и каким образом оно должно быть направлено поставщику (исполнителю, подрядчику). Общее требование к направлению уведомления о таком решении состоит в том, что средства связи и доставки должны обеспечивать фиксирование уведомления и получения заказчиком подтверждения о его вручении. Данные правила обусловлены тем, что решение об отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через 10 дней со дня надлежащего уведомления поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч. 13 ст. 95 Закона N 44-ФЗ).
Заказчик обязан отменить указанное решение, если в течение названного срока устранены нарушения условий контракта, послужившие основанием для принятия этого решения, а также компенсированы затраты заказчика на проведение экспертизы (ч. 14 ст. 95 Закона N 44-ФЗ). Однако при повторном нарушении условий контракта, которое в соответствии с гражданским законодательством является основанием для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, данное правило не применяется.
В случае расторжения контракта в связи с односторонним отказом заказчика от его исполнения заказчик вправе осуществить закупку товара, работы, услуги, поставка, выполнение, оказание которых являлись предметом расторгнутого контракта, путем проведения запроса предложений (ч. 17 ст. 95 Закона N 44-ФЗ, подробнее см. Запрос котировок и запрос предложений).
Условия отказа от исполнения контракта по инициативе поставщика (подрядчика, исполнителя) в целом сходны с условиями отказа от исполнения контракта по инициативе заказчика.
После принятия решения об отказе от исполнения контракта поставщик (подрядчик, исполнитель) обязан направить соответствующее уведомление заказчику, и по истечении 10 дней с даты надлежащего уведомления заказчика данное решение вступит в силу. Заказчик может в течение указанного срока устранить нарушения контракта, ставшие основанием для одностороннего отказа от его исполнения, в этом случае поставщик (подрядчик, исполнитель) обязан отменить решение (ч. 22 ст. 95 Закона N 44-ФЗ). Подобным образом заказчик может поступать неоднократно в отличие от поставщика (подрядчика, исполнителя).
При расторжении контракта в связи с односторонним отказом стороны от его исполнения другая сторона вправе потребовать возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного обстоятельствами, являющимися основанием для принятия решения об одностороннем отказе от исполнения контракта (ч. 23 ст. 95 Закона N 44-ФЗ).
Мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. Обжалование действий заказчика (
Законом N 44-ФЗ предусмотрено больше способов оценки эффективности осуществления госзакупок, чем Законом N 94-ФЗ. Помимо контроля в сфере закупок Закон N 44-ФЗ содержит еще и правила проведения мониторинга закупок и аудита в сфере госзакупок. Правила осуществления контроля в сфере закупок, содержащиеся в Законе N 44-ФЗ, существенно отличаются от правил, установленных Законом N 94-ФЗ.
Мониторинг закупок
В соответствии с Законом N 44-ФЗ мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые осуществляются на постоянной основе путем сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе о реализации планов закупок и планов-графиков (ч. 1 ст. 97 Закона N 44-ФЗ). Нормы о мониторинге в сфере закупок вступят в силу с 1 января 2016 г. (ч. 3 ст. 114 Закона N 44-ФЗ).
В ходе осуществления мониторинга будет оцениваться степень достижения целей закупок, а также обоснованность закупок.
Мониторинг закупок будет обеспечиваться федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (вероятно, данным органом будет являться Минэкономразвития России), органом исполнительной власти субъекта РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, местной администрацией (ч. 10 ст. 97 Закона N 44-ФЗ).
Ежегодно результаты мониторинга будут оформляться в виде сводного аналитического отчета, который будет представляться в Правительство РФ федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, а также размещаться в единой информационной системе.
Аудит в сфере закупок
Аудит, согласно Закону N 44-ФЗ, будет осуществляться Счетной палатой, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований (при наличии) в соответствии с предоставленными им полномочиями. Органы, осуществляющие аудит, будут проводить анализ и оценку результатов закупок, достижения целей закупок (ст. 98 Закона N 44-ФЗ).
Органы аудита в сфере закупок будут проверять, анализировать и оценивать информацию о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по контрактам, планируемым к заключению, заключенным и исполненным (ч. 3 ст. 98 Закона N 44-ФЗ). Кроме того, органы аудита в сфере закупок будут обобщать результаты своей деятельности и устанавливать причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, готовить предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизировать информацию о реализации указанных предложений и размещать в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах (ч. 4 ст. 98 Закона N 44-ФЗ).
Контроль в сфере закупок
В соответствии с Законом N 44-ФЗ значительно изменены правила осуществления государственного и муниципального контроля в сфере госзакупок (по сравнению с правилами, установленными в ст. 17 Закона N 94-ФЗ):
- полномочия по осуществлению контроля разделены между органами, указанными в ч. 1 ст. 99 Закона N 44-ФЗ;
- подробно определено, как должны разрешаться противоречия между результатами проверок муниципальных, региональных и федеральных органов.
Разграничение полномочий контролирующих органов
Сейчас контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (в настоящее время это ФАС России), а также уполномоченными органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципального района, городского округа (ч. 2 и 3 ст. 17 Закона N 94-ФЗ). Вопросы контроля за расходованием бюджетных средств не входят в сферу действия Закона N 94-ФЗ.
Закон N 44-ФЗ существенно расширил систему контролирующих органов в сфере госзакупок, включив в нее Казначейство России и органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. Теперь контроль в сфере закупок в пределах своих полномочий будут осуществлять следующие органы:
- федеральный орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления муниципального района (городского округа), уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, Рособоронзаказ;
- Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;
- Счетная палата, а также органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами.
Полномочия указанных органов по проведению контроля разграничены в самом Законе N 44-ФЗ. Первая группа перечисленных органов (за исключением Рособоронзаказа) будет осуществлять все виды контроля, не обозначенные в качестве исключений в ч. 5, 8 и 10 ст. 99 Закона N 44-ФЗ. Отметим, что порядок осуществления такого контроля детально урегулирован в ст. 99 Закона N 44-ФЗ и в целом он совпадает с порядком, установленным в ст. 17 Закона N 94-ФЗ.
Казначейство России и иные органы, указанные в ч. 5 ст. 99 Закона N 44-ФЗ, будут проверять, в частности, соответствует ли информация о предоставленных объемах финансового обеспечения информации, зафиксированной в различных документах на всех этапах осуществления закупок, начиная с планирования (см. Планирование) и заканчивая реестром контрактов. Порядок осуществления такого контроля должно будет утвердить Правительство РФ. Счетная палата и иные органы, перечисленные в ч. 8 ст. 99 Закона N 44-ФЗ, будут осуществлять контроль в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с закупками, а также установления достоверности учета расходов на осуществление таких закупок.
Контроль они будут осуществлять в отношении:
- соблюдения требований к обоснованию закупок при формировании планов закупок и документов, подтверждающих обоснованность закупок;
- нормирования в сфере закупок при их планировании;
- определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при формировании планов-графиков;
- применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
- соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
- своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
- соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.
Порядок осуществления такого контроля установит Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, местные администрации в соответствии с требованиями, определенными в ч. 11 ст. 99 Закона N 44-ФЗ.
Разрешение противоречий между результатами проверок муниципальных, региональных и федеральных органов В Законе N 44-ФЗ определено, как решаются вопросы при возникновении противоречий между решениями, вынесенными контрольными органами различных уровней (федерального, регионального и местного). Общее правило таково: решения, вынесенные органом более низкого уровня, не могут противоречить решениям органа более высокого уровня, вынесенным в отношении одной и той же закупки (ч. 17 и 18 ст. 99 Закона N 44-ФЗ).
Если в отношении одной и той же закупки принято несколько решений контрольных органов разного уровня, то применению подлежит решение контрольного органа более высокого уровня (ч. 19 и 20 ст. 99 Закона N 44-ФЗ).
52 Система государственных (муниципальных) учреждений представлена тремя типами: казенные, бюджетные, автономные учреждения. В отличие от торговых операций других субъектов гражданских правоотношений, их закупки товаров (работ, услуг) регламентированы законодательно с целью эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Однако закупки этими учреждениями осуществляются по-разному, что и является предметом рассмотрения в настоящей статье.
Ключевые слова: казенные учреждения, бюджетные учреждения, автономные учреждения, контрактная система, публичные закупки.
В настоящее время в нашей стране выстроена система участия государственных (муниципальных) учреждений в гражданском обороте, в которой расходование государственных (муниципальных) средств, средств казенных, бюджетных, автономных учреждений осуществляется на конкурентной основе. Нормативную основу этой системы составляли прежде всего положения Федеральных законов от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов) [1] и от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках) [2]. Однако 5 апреля 2013 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3], который вступил в силу с 1 января 2014 г. (далее — Закон о контрактной системе).
Проведем разграничение гражданско-правового статуса казенных, бюджетных и автономных учреждений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом обновившегося законодательства [4].
Согласно ст. 4 Закона о размещении заказа казенные учреждения выступали государственными заказчиками. Не изменился этот статус и со вступлением в силу Закона о контрактной системе [5].
Бюджетные учреждения также закупают товары, работы, услуги по результатам размещения заказа в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», но не в качестве государственного (муниципального) заказчика, а в качестве иного заказчика.
Следует отметить, что государственные заказчики (в том числе казенные учреждения) в силу закона могут размещать заказы на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг только в рамках доведенных им лимитов бюджетных средств. Размещение заказов в отсутствие доведенных лимитов может привести к тому, что возникшей по результатам процедуры размещения заказа обязанности заказчика по заключению контракта будет противостоять отсутствие доведенного лимита. Отказ от заключения контракта в этом случае будет считаться нарушением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а заключение его — нарушением Бюджетного кодекса РФ. Во избежание поиска заказчиками правомерных оснований для оплаты исполненных по муниципальным контрактам обязательств при отсутствии доведенных лимитов информация о заказе поступает на официальный сайт РФ (www.zakupki.gov) только после подтверждения наличия доведенных лимитов.
В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.
Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.
При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.
До 1 января 2011 г. остро стоял вопрос о распространении действия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» на доходы от внебюджетных источников (от платных услуг) [6].
По мнению Минэкономразвития России, установленный Законом о размещении заказа порядок распространялся на все средства учреждений, независимо от источника их происхождения [7].
Аргументы сводились к следующему: финансирование бюджетных учреждений осуществлялось за счет бюджетных средств. Бюджетное учреждение в порядке, предусмотренном законом и определенном уставом учреждения, вправе осуществлять свою деятельность за счет внебюджетных источников. При этом доходы учреждения от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, относились к неналоговым доходам бюджета (ст. 41 Бюджетного кодекса РФ в редакции, действующей до 1 января 2011 г.).
Нужды бюджетных учреждений обеспечивались за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета и внебюджетных источников финансирования и являлись соответственно государственными или муниципальными нуждами.
Закон № 83-ФЗ внес ясность по данному вопросу. С 1 января 2011 г. положения Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» стали применяться к бюджетным учреждениям в полном объеме. Таким образом, средства, находящиеся в распоряжении бюджетного учреждения, независимо от источника их появления, стали расходоваться исключительно с применением процедур, предусмотренных названным Законом.
Однако даже с учетом законодательной позиции специалистами ставились под сомнение законность и целесообразность распространения действия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» на доходы бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности [8].
Примечательно, что именно этот подход отражен в Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В нем предусмотрено, что бюджетные учреждения будут осуществлять закупки товаров, работ, услуг за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При наличии правового акта, принятого бюджетным учреждением в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и размещенного до начала года в единой информационной системе, данное учреждение будет вправе осуществлять в соответствующем году с соблюдением требований указанных Федерального закона и правового акта закупки:
1) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;
3) за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).
Автономные учреждения в настоящее время не входят в перечень получателей бюджетных средств, предусмотренных положениями ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, и, следовательно, не могут выступать в качестве государственных или муниципальных заказчиков в отношениях, регулируемых Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Фактически до 2011 г. автономные учреждения, наряду с другими государственными и муниципальными заказчиками, получали субвенции и субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников, но осваивали их не по процедуре, предусмотренной Законом № 94-ФЗ, что приводило к ограничению конкуренции, непрозрачности размещения заказов автономными учреждениями, а также к созданию преимущественных условий некоторым компаниям, с которыми заключались контракты на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для автономных учреждений [9].
На ликвидацию подобного законодательного пробела направлен Федеральный закон от 18 февраля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», который и обязаны применять автономные учреждения при закупках товаров, работ и услуг.
При этом стоит отметить, что указанный Закон подробно не регулирует отношения, связанные с ведением закупочной деятельности. В соответствии с его нормами заказчик должен самостоятельно формализовать, упорядочить и внедрить процессы ведения закупочной деятельности в своем учреждении, создав свод правил под названием «Положение о закупочной деятельности», учитывая требования действующего законодательства.
В отличие от действующего законодательства, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусматривает применение автономными учреждениями его положений. Это касается случаев предоставления им средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при осуществлении капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности.
Таким образом, рассмотрев изменения в статусе казенных, бюджетных, автономных учреждений, связанные с осуществлением ими закупочной деятельности, можно сделать следующие выводы.
1. В отличие от иных юридических лиц, субъектов гражданских правоотношений, закупки товаров, работ, услуг казенными и бюджетными учреждениями для обеспечения государственных и муниципальных нужд учреждений являются регулируемыми, осуществляются с целью повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
При этом казенное учреждение относится к категории «государственный заказчик», бюджетное учреждение — «заказчик».
2. Казенные учреждения во всех случаях производят закупки в соответствии с Законом о контрактной системе.
Бюджетные учреждения производят закупки в соответствии с Законом о контрактной системе за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ.
Бюджетным учреждениям предоставлено право с 2014 г. закупать товары (работы, услуги) без учета требований Закона о контрактной системе, если они будут соблюдать следующие условия:
1) до 1 января 2014 г. примут и разместят на официальном сайте Положение о закупке в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;
2) будут осуществлять закупки:
— за счет грантов (если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное);
4) для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг согласно контракту, по которому бюджетное учреждение является исполнителем;
5) за счет средств, полученных от иной приносящей доход деятельности.
3. Закупки автономных учреждений регламентированы не так жестко, как закупки казенных и бюджетных учреждений. Для них установлено обязательное правило: обо всех закупочных процедурах размещать информацию на официальном сайте — «www.zakupki.gov, принять Положение о закупках, т.е. сделать закупки прозрачными, чтобы каждый хозяйствующий субъект имел возможность на конкурентных началах стать участником закупки.
Исключением из этого правила является случай предоставления в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям, государственным, муниципальным унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности. На такие юридические лица при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения Закона о контрактной системе. При этом в отношении таких закупок применяются положения Закона о контрактной системе, регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок и контроль в сфере закупок.
Таким образом, разграничение порядка осуществления закупок в зависимости от источника финансирования детерминировано появившимся правом самостоятельного распоряжения имуществом бюджетного учреждения от приносящей доход деятельности.