Тенденции реформирования
Процессы глобализации на основе преобладающих неолиберальных теорий и концепций и системный кризис государства благосостояния в 90-х гг. прошлого века послужили отправной точкой для социальных реформ во многих странах мира. Экономический кризис в северных странах с социал-демократическими моделями государственного управления и приход к власти правых и либеральных политических сил в первой половине 90-х гг. ХХ в. во многих странах как Западной, так и Восточной Европы, создали благоприятный политический фон для разгосударствления социальной политики.
Повесткой дня европейской и российской социальной политики стал переход от государства благосостояния к «смешанности благосостояния» (от англ. welfare mix). Концепция смешанности благосостояния подразумевает:
1) привлечение негосударственных организаций к разработке и реализации социальной политики;
2) распределение социальной ответственности между государством, бизнесом и общественными организациями в рамках систем социального партнёрства;
3) широкое использование негосударственных источников финансирования социальной сферы;
4) сокращение функций государства в управлении социальным сектором путём размещения заказов на исполнение социальных программ и проектов на тендерных основаниях среди негосударственных подрядчиков (аутсорсинг);
5) развитие конкуренции в социальной сфере путём расширения возможностей выбора социальных услуг клиентами;
6) сокращение прямого сметного финансирования социальных учреждений, перевод их в статус автономных учреждений и предотвращение роста стоимости услуг путём компенсации затрат конечных потребителей услуг;
7) мотивация граждан к самодеятельности и самопомощи и поощрение гражданских инициатив в социальной политике.
В России основными институтами социального партнёрства на региональном уровне стали трёхсторонние комиссии, созданные в соответствии с классическими германскими концепциями трипартизма. Например, в Калининградской области такая комиссия создана региональным законом от 4 июля 2002 г. № 160 «О деятельности Калининградской областной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений».
В настоящее время функции этих комиссий во многих регионах расширяются. Они обсуждают и решают вопросы обеспечения рынка труда квалифицированной рабочей силой, договариваются об уровне оплаты труда, заключении коллективных договоров, социальных обременениях для предприятий и т.д. Основной слабостью региональных комиссий и иных институтов социального партнёрства является незначительное влияние профсоюзов и общественных организаций, представляющих «третью сторону», и неискоренимые традиции кулуарных договорённостей между коммерческими и властными структурами без участия общественности.
Другой современной тенденцией стала децентрализация управления социальной сферой. Регионам передаётся возрастающий объём социальных обязательств от национальных правительств, что вписывается в европейскую политику регионализации. В странах с многоуровневой административно-территориальной системой главной задачей становится концентрация полномочий, ответственности и соответствующих ресурсов на отдельных уровнях управления, желательно низших.
Например, в городе Берлине в рамках единой административно-территориальной единицы и системы управления городом сосуществовали земельные, районные и муниципальные органы власти, ответственные за предоставление социальных услуг населению, так как этот город федерального значения исполняет полномочия трёх уровней власти. Это порождало сложные бюрократические процедуры и системы взаимных расчётов, которые усугублялись тем, что жители пригородов Берлина, формально проживающие в земле Бранденбург, предпочитали учиться в Берлине. Подушевое финансирование учащихся требовало межрайонных и даже межрегиональных бюджетных трансфертов, что усложняло всю систему финансового планирования и распределения средств. В последние годы эти проблемы не касаются германских граждан, так как в стране созданы Центры обслуживания населения (нем. Bürgeramt), работающие по принципу «одного окна». Гражданин может получить любые услуги, начиная от оформления заграничного паспорта федеральными органами и заканчивая оформлением муниципальных социальных выплат в одном месте, в строго установленные сроки, на основе электронной очереди и зная точно, какой конкретно чиновник занимается его делом. Вместе с тем, упрощены и систематизированы бюрокритические процедуры, более рационально распределены полномочия. Такие центры обслуживания населения в России только пока создаются в отдельных регионах в рамках пилотных проектов и называются многофункциональными центрами.
Децентрализация социальной политики приняла в России характер регионализации. Большинство полномочий в области социальной поддержки населения делегированы субъектам РФ федеральным законом № 122 от 21 августа 2004 г. с 1 января 2005 г. Одна из целей данного закона состояла в том, чтобы отойти от системы федерального регулирования социальной поддержки, недостаточно учитывающей региональную специфику. Ряд категорий граждан, получающих социальные выплаты и льготы, был передан в ведение регионов, как и ответственность за составление региональных сегментов федерального регистра лиц, в отношении которых меры социальной поддержки отнесены к ведению Российской Федерации.
Территориальные департаменты Федеральной службы занятости населения в регионах с 1 января 2007 г. перешли в ведение региональных органов исполнительной власти вместе со всеми полномочиями в регулировании социально-трудовых отношений и обеспечении занятости. Если до этого полномочия в этой области распределялись между федеральным центром и регионами, то в настоящее время за федеральным центром, практически, не осталось никаких обязательств в социально-трудовой сфере, кроме отдельных незначительных надзорных и регулятивных функций. При этом в Германии аналогичные полномочия остаются федеральными. Во Франции ответственность за социально-трудовые отношения распределена между всеми уровнями государственной власти (центр – регионы – департаменты – округа – кантоны), кроме самых низших – коммун. В настоящее время французские специалисты по социальной политике настаивают на делегировании ответственности на низшие уровни управления и упрощения довольно запутанной многоуровневой и многоукладной системы регулирования данной сферы, порождающей проблему её финансирования.
Происходит также регионализация российской системы здравоохранения. Субъектам РФ передано управление территориальными фондами обязательного медицинского страхования, которые представляют собой единственный региональный внебюджетный фонд с целевыми расходами, образующий вместе с региональным бюджетом, работающим на основе принципа единства кассы, систему региональных общественных финансов. Кроме того, созданы региональные органы по надзору в здравоохранении на основе прежнего Росздравнадзора. На федеральном уровне сохранилась Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, однако её полномочия были сокращены.
На региональный уровень управления были делегированы полномочия в области начального профессионального образования, в настоящее время средние профессиональные образовательные учреждения также переходят в ведение региональных органов власти. Создание федеральных университетов, возможно, в будущем создаст предпосылки для создания региональных вузов или передачи части действующих вузов регионам. Бюджетные расходы на муниципальные общеобразовательные школы, как правило, в значительной степени софинансируются из региональных бюджетов, причём во многих регионах на основании установленных нормативов, например, на основе численности учащихся с учётом транспортной доступности и плотности населения в муниципальном образовании. Просматриваются тенденции законодательного оформления нормативного финансирования системы общего среднего образования из региональных бюджетов. Более того, в некоторых российских регионах в пилотном режиме разрабатываются системы софинансирования муниципальных дошкольных образовательных учреждений из региональных бюджетов на основе нормативов подушевого финансирования. Таким образом, роль регионов во всей системе образования становится ключевой.
Регионализация социальной политики оправдана с точки зрения огромного разнообразия регионов самой большой по площади страны в мире. Например, г. Москва, Республика Дагестан и Мурманская область характеризуются разными, подчас диаметрально противоположными проблемами, с точки зрения проблем миграции, занятости, рождаемости, доходов населения, положения детей, женщины и семьи. Таким образом, целесообразно, чтобы каждый субъект РФ разрабатывал концептуально собственную социальную политику в рамках, определённых федеральным законодательством. За федеральным центром остаются функции рамочного нормативно-правового регулирования социальной сферы, установления минимальных социальных стандартов и снижения региональных диспропорций в социальном развитии.
Контрольные вопросы
1. Чем отличается демократическая социальная политика от недемократической?
2. На чём основывается классификация моделей социальной политики Г. Эспинг-Анедерсена?
3. Укажите модели социальной политики по классификации Ш. Лейбфрида.
4. В чём сущность процесса смешения и взаимопроникновения моделей социальной политики?
5. Перечислите уровни социальной политики в Европейском Союзе.
6. В чём традиционная специфика развития российской социальной политики?
7. Какие модели социальной политики были представлены на региональном уровне?
8. Каковы мировые тенденции в реформировании управления социальной сферой?
9. В чём состоит концепция смешанности благосостояния?
10. Опишите процесс регионализации социальной политики в России.
Литература
Белокурова, Е., Ноженко, М. Молодёжная политика в регионах Северо-запада: сравнительное исследование общественного участия на разных стадиях принятия решений / Фабрики мыслей и центры публичной политики: исследовательская функция: Сборник статей. – СПб.: Норма, 2006. – 236 с.
Гоффе Н., Цапенко И. Россия в «шкуре леопарда»: социальные проблемы региональной политики // Мировая экономика и международные отношения. – 1996. – № 2. – С.17-25.
Казаринова Д.Б. Европейская интеграция: политико-институциональное и социокультурное измерения. – М.: РТВ-Медиа, 2006. – 160 с.
Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт: Пер. с англ. – М.: Изд-во «Весь мир», 2003. – 496 с.
Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. – М.: ЛЕНАНД, 2006. – 408 с.
Социальная политика в Швеции / Ред. В.А. Никитин, П.Д. Павлюнок, Н.И. Полежаева, А.Я. Некрасов. – М.: «Социальная защита», 1999. – 192 с.
Социальная политика: Учебник / Под ред. Н.А. Волгина. – М.: Изд-во «Экзамен», 2006. – 734 с.
Трансформация отношений собственности и сравнительный анализ российских регионов / Ред. Н. Главацкая, А. Молдавский. – М.: CIDA, 2001. – 295 с.
Цапф, В., Хабих, Р., Бульман, Т., Делей, Я. Германия: трансформация через объединение // Социс. – 2002. – № 5. – С.19-36.
Шкаратан, О.И., Ильин, В.И. Социальная стратификация России и Восточной Европы. – М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. – 468 с.
Alcock P. Social Policy in Britain. Themes and Issues. – London: MacMillan Press Ltd., 1996. – 247 pp.
Esping-Andersen, G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. – London: Polity Press, 1990. – 456 pp.
Leibfried St. Toward a European Welfare State? / Adorno T. and others. German Sociology. – New York: Continium, 1995. – P. 260-276.
Report of the High Level Group on the future of social policy in an enlarged European Union. – Brussels: European Commission, Directorate-General for Employment and Social Affairs, 2004. – 96 pp.
Trumm, A. The prospects for the European Social Model in an enlarged European Union / Refining the Social Dimension in an Enlarged EU. – Saarijarvi: Gummerus Printing, 2005. – P. 65-75.