Що відомо про референдум достеменно?
В Україні, відповідно до Конституції, референдум обов’язковий у тих випадках, коли:
— порушується питання про зміну території держави (призначається Верховною Радою);
— Основний Закон країни піддається коригуванню, причому виправлення торкаються наріжних принципів, описаних у розділах «Загальні положення», «Вибори. Референдум» і «Внесення змін до Конституції України» (призначається президентом).
Визначено, що на референдум не можуть виноситися законопроекти, які стосуються питань бюджету, оподаткування та амністії.
Конституція також передбачає можливість проведення референдуму з народної ініціативи. Пояснимо, що мається на увазі. Припустимо, ви — громадянин України і хочете домогтися прийняття на вищому державному рівні рішення, вкрай важливого, на ваш погляд. У вас знаходяться три мільйони соратників (які мають право голосу), їхні автографи зібрано у 2/3 областей, і при цьому в кожному з регіонів ви здобули не менше ніж по сто тисяч «віз». Радійте — цього досить, щоб референдум відбувся. Оголосити про його проведення має глава держави. Саме цей механізм використав Леонід Кучма, коли «організовував» референдум-2000.
Не можемо не згадати про два рішення Конституційного суду, які дуже збагатили наші знання про референдум.
Перше побачило світ 27 березня 2000 року. Про нього ми вже згадували — саме воно примусило Леоніда Даниловича свого часу поставити громадянам не шість запитань, а лише чотири. Які два було знято й чому?
Відповіді на ці питання Конституційного суду дають чіткіше уявлення про те, як треба читати закон про референдум і як слід розуміти Конституцію.
По-перше, шановний орган «зарубав» перший пункт президентського опитувальника, ухваливши: Конституція не дозволяє шляхом референдуму виражати парламенту, а також будь-яким іншим органам державної влади недовіру, що веде до дострокового припинення їхніх повноважень.
По-друге, роз’яснив, чи має народ право прямо затверджувати Основний Закон. Суд процитував шосте запитання тексту, винесеного на всенародне обговорення: «Чи згодні ви з тим, що Конституція України повинна прийматися на всеукраїнському референдумі?» Дійшов висновку: «Викладене запитання виноситься на всеукраїнський референдум без вияснення волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України, а отже, ставить під сумнів правомочність Основного Закону України, що може призвести до ослаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина». Після чого виніс вердикт: пункт 6 «визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним)». З цього можна було зробити лише один висновок: приймати Основний Закон на референдумі не можна.
Здавалося б, ясніше не скажеш. Але, відповідно до того ж таки рішення Конституційного суду, «предметом всеукраїнського референдуму з народної ініціативи може бути будь-яке питання, за винятком тих, що передбачені статтею 74 Конституції України». І ще, там само, — «воля народу, висловлена на всеукраїнському референдумі з народної ініціативи, не може мати дорадчого характеру».
Тепер розшифруємо сказане. У 74-й статті Конституції йдеться про заборону на проведення референдумів, які стосуються обговорення питань бюджету, оподаткування та амністії. Про Основний Закон там жодного слова. Далі: якщо воля народу «не може мати дорадчого характеру», то вона обов’язкова для виконання. Що виходить? Питання про прийняття Конституції можна виносити на референдум, і прийняте рішення мусить виконуватися. Так, за бажання, можна було прочитати один із пасажів історичного рішення КС. Але інший пасаж (виписаний у резолютивній, тобто обов’язковій частині) того ж самого рішення категорично забороняв це робити.
На цьому дивовижі не скінчилися. Через п’ять років з’явилося ще одне, не менш резонансне рішення того ж таки органу. Документ, датований 5 жовтня 2005 року, стверджував: «Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізовувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі». У резолютивній частині стверджувалося, по суті, те ж саме, хоча й не так однозначно: «Тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України».
Восени минулого року це рішення зчинило багато галасу. Одні розуміли сказане як дозвіл на прийняття Конституції на всеукраїнському референдумі. Але тоді виходило, що КС суперечить сам собі, адже 2000-го він це забороняв. І поставало запитання, якому рішенню вірити.
Інші стверджували, що суперечності немає, оскільки «прийняття Конституції» і «визначення конституційного ладу» — суть різні юридичні терміни. Але в такому разі потрібно було пояснити, що мається на увазі під терміном «конституційний лад».
А суд цього не зробив. Він ще більше заплутав ситуацію, у тому ж таки жовтневому рішенні зробивши застереження: «У відповідях учених-правознавців по-різному визначається поняття конституційного ладу... Конституція України, закріплюючи конституційний лад, не містить визначення цього поняття».
Повна дурниця. КС оперує терміном, зміст якого не визначено. Народ має право, але незрозуміло на що.
Підсумовуємо. Попри появу двох спеціальних роз’яснень уповноваженого органу, досі не зрозуміло:
— чи можливий конституційний референдум;
— якщо можливий, то який;
— які його правові наслідки, і який механізм його втілення в життя.
Насамкінець поставимо ще одне каверзне запитання.
На що розраховує президент, пропонуючи обговорити реформування Конституції на референдумі?
«Еволюція» поглядів Ющенка на політреформу взагалі і на метод її скасування зокрема заслуговує на окрему увагу. Певний час Віктор Андрійович демонстративно уникав цієї теми, постійно заявляючи щось на кшталт «Рішення прийнято і підписано... Крапку поставлено». Сам факт наділення парламенту й уряду додатковими функціями глава держави спочатку публічно підтримував, відверто критикуючи лише впровадження інституту імперативного мандата і повернення прокуратурі функції загального нагляду — «Це атавізм. Сталінський, тридцятих років. Буде час — ми оптимізуємо ці позиції...»
Ситуація змінилася досить швидко. Навесні минулого року впливові члени тоді ще єдиної «помаранчевої дружини», як за командою, розпочали пресинг політреформи. У квітні прем’єр Тимошенко, перший віце-прем’єр Кінах і керівник президентського секретаріату Зінченко висловилися на користь ревізії конституційних змін.
Анатолій Кирилович ніби забув, що у квітні 2004-го він називав «зрив голосування щодо прийняття змін до Конституції загрозою для суспільства, для майбутніх поколінь, для держави в цілому…» Рівно через рік перший заступник глави Кабінету вже був упевнений у протилежному, заявляючи, що «реалізація політреформи потребує додаткового громадського обговорення… Реалізація конституційної реформи в цьому році може призвести до формування аморфної влади, перейнятої відчуттям колективної безвідповідальності».
Олександр Зінченко висловився ще ясніше. У тому ж таки квітні він оголосив про необхідність проведення всеукраїнського референдуму з політреформи: «З деяких речей Президент радитиметься безпосередньо з волевиявленням народу». І додав: «У Президента мають бути чинники, які є в старому варіанті Конституції».
Під «старими чинниками», слід гадати, малися на увазі колишні президентські повноваження. Про скасування імперативного мандата і депутатського мандата вже не йшлося.
Через кілька днів заговорив сам Віктор Андрійович. У інтерв’ю «Україні молодій» він назвав розмови про референдум «самодіяльністю, яку я розумію». Проте пообіцяв: «Я вам даю слово: перегляду політреформи, референдуму або ще там чого я ініціювати не буду. Але я чудово розумію, що будуть сили, які цим питанням спокою не дадуть…»
У травні в інтерв’ю УТ-1 Ющенко підтвердив свою позицію: «Мене не здивує, якщо ці ініціативи з’являться на рівні політичних сил... Сам я цього ініціювати не буду. Заради громадянського спокою». Однак глава держави висловив припущення: юристи можуть дійти висновку, що процедура внесення поправок в Основний Закон була не зовсім коректною.
Приблизно тоді ж в ефірі «1+1» гарант уже не тільки виключив можливість проведення референдуму з політичної реформи, а й підтримав можливе опитування населення: «Це — алібі, яке могло б використовуватися політичними силами як ключовий аргумент… Політреформа заслуговує публічного перегляду — від ініціативи до ухвалення рішення в парламенті».
Що могло відбуватися в ті дні? Чи було зростання наступу на реформу випадковим? За деякими даними, Ющенко очікував, що Конституційний суд найближчим часом винесе два рішення, які мали б розв’язати йому руки. Йшлося про можливе скасування політреформи у зв’язку з порушенням процедури. А також про право народу приймати Конституцію.
Чи була ця версія достовірною, сьогодні відповісти важко. У кожному разі, перше рішення так і не з’явилося. Друге (як відомо) побачило світ лише в жовтні. І вийшло не зовсім таким, як, можливо, мріяв Віктор Андрійович. Хоча відразу після його появи Микола Катеринчук поспішив оголосити, що Конституцію буде допрацьовано «з використанням механізму референдуму».
А потім президентові стало не до Основного Закону. Потім сплинув термін повноважень КС. А незабаром президент і парламент увійшли в урядовий клінч. І в лексику глави держави повернулася референдумна риторика.
Але першим озвучив давню ідею все той-таки Кінах. 11 січня він оголосив, що питання внесення змін до Конституції можуть вирішуватися тільки українським народом, тому зміни до Конституції, які впливають на конституційний лад, мають бути прийняті на всеукраїнському референдумі. Секретар РНБО додав, що провести такий референдум до виборів не вдасться, але «є надія, що це (всеукраїнський референдум. — Ред.) відбудеться в другій половині 2006 року», — сказав Кінах.
Через два дні вже Ющенко в інтерв’ю чотирьом телеканалам заявив, що пропонуватиме референдум із внесення змін до Конституції. «З цією ідеєю я вийду, безумовно, щоб у кожного не було жодних сумнівів», — сказав він. Нагадаємо, що та ж сама особа менше двох років тому клятвено обіцяла: «Ми проти референдумів, зокрема референдумів прямої дії, коли «звертаючись до народу», хтось збирається вносити прямі зміни до Конституції!»
Крім того, глава держави оголосив, що було порушено вимогу Основного Закону, яка передбачає обов’язкове закріплення конституційних поправок референдумом.
Заяви президента та його підлеглого з РНБОУ не витримують критики.
По-перше, президент не може «вийти з ідеєю» референдуму, тим більше конституційного. Відповідно до Основного Закону, ініціатором референдуму може бути лише народ. Президент же повинен призначати референдум, проголошений з народної ініціативи, а також обов’язковий референдум, на якому закріплюються зміни, внесені до Конституції. Але йдеться, ще раз нагадаємо, лише про зміни, що стосуються I, III і XIII розділів головного державного документа.
Жодного з них у ході політреформи не торкалися. Отож, глава держави не має рації й тоді, коли стверджує, що депутати припустилися порушення, не порадившись із народом. І це по-друге.
Третє. Судячи з усього, серйозно помиляється і Кінах. Його ключове твердження, процитоване агентством «Інтерфакс-Україна», містить дві дуже сумнівні тези.
Неправда, що «питання внесення змін до Конституції можуть вирішуватися лише українським народом». Зміни вносяться або президентом, або третиною депутатського корпусу. Їх приймає Верховна Рада відповідно до спеціальної процедури. А народ їх тільки затверджує, якщо йдеться про зміни, що впливають на конституційний лад. Усе це врегульовано XIII розділом Основного Закону.
Здається, не зовсім точне і припущення Анатолія Кириловича, що «зміни до Конституції, які впливають на конституційний лад, мають бути прийняті на всеукраїнському референдумі». Частина рішення Конституційного суду, яка нас цікавить, звучить трохи інакше. За твердженням КС, народ має право «змінювати конституційний лад внесенням змін в Основний Закон у порядку, встановленому його XIII розділом». А що таке XIII розділ? Дивіться попередній абзац — зміни вносяться президентом або третиною депутатського корпусу.
Викликає подив і припущення секретаря Радбезу щодо термінів проведення референдуму. Ініціювати його може тільки народ. Але народ із цього приводу нічого не сказав. Говорили Ющенко і Кінах. Теж представники народу, але їх усього двоє, а не три мільйони, як вимагає в даному разі Конституція. Жодних повідомлень про створення ініціативних груп ще не надходило, про збирання підписів — також. А офіційний представник влади вже терміни називає...
На що може розраховувати президент, який вирішив «пограти в референдум», при тому, що він (судячи з усього):
— не дуже добре знайомий із правилами гри;
— не має підтримки необхідної більшості населення;
— не контролює ситуацію в країні, і в парламенті зокрема;
— не надто упевнений у власних силах;
— не до кінця прораховує комбінацію;
— не хоче (чи не може) бути цілком авторитарним?
Можливо, він хоче використати референдум як спосіб шантажу. Але для чого?
Або для того, щоб зробити частину еліти більш згідливою, забезпечивши для своєї політичної сили можливість створення парламентської коаліції навесні нинішнього року. Зберігши таким чином владу в умовах політреформи.
Або для того, щоб домогтися від парламенту обрання Конституційного суду. Потай сподіваючись, що новий КС скасує політреформу.
Можливо, він справді розраховує з допомогою референдуму повернути втрачені повноваження. Але тоді йому необхідно всерйоз подумати і про поліпшення власного іміджу, і про підвищення рейтингу команди. Крім того, йому знову ж таки ніяк не обійтися без Конституційного суду, до якого напевно будуть запитання, хоч би хто і що виніс на референдум.
А ще, можливо, розмови про референдум — це просто захисна реакція. Або синдром Майдану. Або піар-хід, політтехнологічний прийом, який першим спав на думку його наперсникам.
Лави яких, цілком можливо, незабаром зрідіють. Багато хто з його соратників легко знайде собі місце в новому, постреформеному, політичному світі. Про що вже сьогодні дехто з них не соромиться казати вголос.
Симптоматично, що дехто з лідерів «Нашої України» точкою відліку для початку переговорів про створення коаліції називає розподіл посад у новому парламенті і майбутньому уряді. Що ж, принаймні чесно. Який сенс у пустих словах про народ, його сподівання і його волю?