Референдумы 1993 г. как этап политической борьбы в России
Референдумы 1993 г. как этап политической борьбы в России ....................... 16
2.1 Референдум России 25 апреля 1993 г.: причины и результаты голосова-
ния ............................................................................................................................. 16
Политические итоги референдума 12 декабря 1993 г. .................................. 20
3 Общие политические итоги референдумов 1991-1993 гг. ............................... 26
Заключение .............................................................................................................. 30
Список использованных источников .................................................................... 32
Введение
Под референдумом понимают утверждение публично-властных решений путем всенародного голосования граждан, проживающих в границах конкретного государства, субъекта Федерации, административно-территориальной единицы или муниципального образования, по вопросам соответствующего уровня с целью выявления их мнения, обязательного для всех субъектов национального права.
История развития институтов народовластия в нашей стране характеризуется тем, что долгое время использование референдумов в социально-политической практике существовало в довольно ограниченных масштабах. Точкой отсчета в возобновлении практики использования референдумов в России можно считать референдум, проведенный 17 марта 1991 г. по вопросу учреждения поста Президента РСФСР. В последующем, в Российской Федерации был проведен ряд референдумов как на федеральном, так и на региональном уровне[1].
За сравнительно короткое время использования института референдума в Российской Федерации накоплен определенный опыт правового регулирования вопросов его подготовки и проведения. Этот факт актуализирует необходимость обобщения и дальнейшего развития как теории референдума, так и практики его использования, что предполагает совершенствование его нормативной базы, приведение ее в соответствие с требованиями современной Российской государственности. Тем более, что анализ содержания нормативно-правовых актов, регламентирующих процесс подготовки и проведения референдума, показывает несовершенство целого ряда их положений, нерешенность в них некоторых организационно-правовых аспектов, недостаточную разработку механизма исполнения его решений, ответственности за их неисполнение. Таким образом, актуальность исследуемой темы представляется очевидной.
Современный этап развития института референдума в Российской Федерации характеризуется тем, что действующая Конституция РФ прямо закрепляет право граждан на участие в референдуме (ч.1 и 2 ст.32).
Право на участие в референдуме предоставляет гражданам возможность непосредственного участия в решении вопросов общественной и государственной жизни, позволяет оказывать влияние на политическую линию развития общества и государства. Право граждан Российской Федерации на участие в референдуме является выражением фундаментальных конституционных ценностей, на которых базируются основы демократической организации нашего государства. Однако ряд проблем реализации этого конституционного права остается неразрешенным.
Применение института референдума в современных условиях имеет тенденцию смещения на региональный и местный уровень. Положительно оценивая эту тенденцию, хотелось бы подчеркнуть настоятельную необходимость соответствия регионального и местного законодательства, регулирующего референдум, с общими принципами подготовки и проведения референдума, закрепленными в Федеральном законодательстве. При этом, особо следует подчеркнуть, что региональное и местное законодательство должно учитывать специфические особенности региональных и местных условий.
Развитие института референдума способно реально расширить возможности народовластия, укрепить публичную власть, повысить ее эффективность. Это исключительно важно для становления и дальнейшего развития современной российской федеративной государственности, так как согласно конституционному установлению, институт референдума, наряду с выборами, является высшей формой выражения власти народа как основополагающего демократического завоевания.
На наш взгляд, проблемам референдума в российской юридической литературе уделяется недостаточно внимания, и поэтому рассматриваемая в данной работе проблема является весьма актуальной.
Объект исследования: референдумы в Советском Союзе и России 1991-1993 гг.
Предмет исследования: конституционно-правовые основы проведения референдумов 17 марта 1991 г. о необходимости сохранения СССР как единого федеративного государства и об учреждении поста Президента РСФСР, 25 апреля 1993 г. о доверии Президенту РФ и Верховному Совету РФ, 12 декабря 1993 г. о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации.
Цель работы - проанализировать конституционно-правовые основы проведение референдумов в Российской Федерации и практику их проведения 17 марта 1991 г., 25 апреля 1993 г. и 12 декабря 1993 г.
Задачи работы:
1. Раскрыть понятие и конституционно-правовую основу проведения референдума в России.
2. Охарактеризовать референдумы в 17.03.1991 г., 25.04.1993 г., 12.12.1993 г.
3. Оценить общие политические итоги референдумов 1991-1993 гг.
1 Референдум как институт народовластия в Российской Федерации
1.1 Понятие референдума и его конституционно-правовая природа
Юридически институт референдума в нашей стране существует с 1977 г., когда в Конституции Советского Союза были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум) (ст.5).
Аналогичное положение содержалось и в ст.5 Конституции РСФСР 1978 г. В соответствии с этими нормами на всенародное голосование (референдум) могли ставиться наиболее важные вопросы государственной жизни. Законы могли выноситься на референдум решением Верховного Совета Советского Союза.
Формально институт референдума не был абсолютно новым для отечественного конституционного законодательства, поскольку в общем виде был определен и в Конституции Советского Союза 1936 г., но в него вкладывался смысл всенародного опроса. В Конституцию Советского Союза 1977 г. было введено понятие всенародного голосования, что и составляет юридический смысл референдума. Поэтому легальное оформление этого института относим к 1977 г., а не к 1936 г.[2]
Из двух форм непосредственного народовластия, предусмотренных ст.5 Конституции Советского Союза, на практике применялось только всенародное обсуждение. Так, всенародное обсуждение проводилось по проекту Конституции Советского Союза 1977 г. Согласно официальным данным, в этом обсуждении, продолжавшемся четыре месяца, "приняло участие более 80% советских граждан, поступило около 400 тыс. предложений, замечаний и дополнений. С учетом опыта проведения всенародного обсуждения проекта Конституции Советского Союза 1936 г. в этот раз изучение внесенных предложений было проведено более плодотворно"[3].
Единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Одним из способов непосредственного выражения власти народа является референдум. Известно, что референдум - форма прямой демократии.
Классические примеры прямого волеизъявления находятся уже в глубокой древности. В греческих и римских общинах прямой вотум закона собранием народа был общепризнанным способом законодательства. Ярким примером прямого правления в истории России является Новгородское вече. Вече, фактически, являлось законодательной и судебной властью. Референдум, как форма непосредственной демократии, является далеко не новой формой участия народа в решении важнейших социально-экономических и политических вопросов.
Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона РФ от 10.10.199 5г. № 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (ред. от 27.09.2002), референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
В ст. 2 ФКЗ даны принципы проведения референдума:
1. Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.
2. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств.
3. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов.
4. Гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно.
5. Участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.
6. Голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.
Взаимосвязь демократии с политикой и правом, объективная необходимость законодательного закрепления институтов и принципов демократии очевидны. Известно, что теория демократии имеет весьма многоплановую систему знаний: совокупность концепций, идей, понятий, гипотез, характеризующих ее сложнейшую форму организации и управления политическим и гражданским обществом, ее элементы и закономерности. Референдум входит в число правовых институтов, сравнительно мало изученных отечественной правовой наукой. В специальной литературе имеют место различные определения института референдума. Выдающийся ученый В.Ф. Коток определял референдум как "утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер".
Определимся с таким понятием, как опрос. Опрос не в коей мере не является референдумом. Когда говорим "опрос", автоматически подразумеваем две стороны, участвующие в данном процессе. Первая сторона - основная, те, кто опрашивает; вторая - те, кого опрашивают. Таким образом, опрос, если в чем-то и похож на институт прямого народовластия, то только по форме, а не по сути. "Опрос - это выявление взглядов избирателей, консультирование с ними".
Тогда как понятие "всенародное обсуждение" (когда оно проводится в рамках всего государства) и "народное обсуждение" (когда проводится в рамках субъекта Федерации или на местном уровне) - одна из ведущих форм непосредственной демократии, которая была незаслуженно отвергнута при переходе от социализма к современному постсоветскому периоду развития российской федеративной государственности. Правомерность существования в современном российском законодательстве данного института прямого народовластия несомненна, и имеет многочисленные подтверждения в недалеком прошлом нашего государства.
Думается, что институт всенародного (народного) обсуждения должен использоваться как самостоятельно, вне связи с институтом референдума, так и как начальная стадия, предшествующая референдуму. В этом смысле, институт всенародного (народного) обсуждения должен быть неотъемлемой частью, предваряющей референдум, тем более, что существует богатый положительный опыт использования данного института в истории нашего государства.
Несмотря на тесную связь данного института с институтом референдума, отождествлять их неправомерно. Целью всенародного обсуждения является предоставление гражданам возможности высказывать замечания и предложения по вынесенному на обсуждение вопросу (законопроекту), что может способствовать принятию более продуманного и эффективного решения. Целью же референдума является принятие прямым волеизъявлением народа окончательного решения[4].
Формы прямого народовластия просто необходимо использовать в современных условиях, когда на этапе перехода к новому уровню действительности необходимо постоянно корректировать принимаемые решения волей народа.
А всенародное обсуждение различных проектов, при условии правильной организации механизма учета замечаний и предложений, высказанных народом, позволяет в максимальной степени отразить в принимаемых решениях, законодательных актах волю народа. Это, в свою очередь, дает возможность значительно повысить их роль и эффективность в регулировании общественных отношений.
Такая форма прямого народовластия как институт всенародного обсуждения могла бы использоваться в современных условиях. Причем его использование целесообразно регламентировать законодательно, например, в виде федерального закона, закона субъектов Федерации и местного закона о всенародном (народном) обсуждении законопроектов или вопросов государственной и общественной жизни[5].
Всенародное обсуждение, предшествующее референдуму как обязательный этап в проведении референдума, могло бы способствовать более полному и всестороннему выявлению воли народа. Хотелось бы отметить, что если референдум не должен проводиться без предварительного обсуждения выносимой на него проблемы, что необходимо оформить законодательно (с обязательной разработкой механизма учета внесенных замечаний и предложений), то само обсуждение может использоваться даже, если за ним не будет проводиться референдум.
Иными словами всенародное обсуждение может проводиться не только как стадия, предшествующая референдуму, но и независимо от референдума - не только с целью выяснения мнения народа по какому-либо вопросу, законопроекту, но и с целью учесть его мнение, выраженное во внесенных предложениях и замечаниях и, наконец, с целью включения граждан в процесс законотворчества.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что одним из основных моментов, характеризующих референдум и отличающих его от других форм непосредственного народовластия, является императивность решения, принятого на референдуме.
Большой юридический словарь определяет референдум Российской Федерации, как "всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. А референдум - как важнейший институт непосредственной демократии, который представляет собой голосование избирателей по какому-либо вопросу государственной или общественной жизни"[6].
Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ" от 1995 г. определяет референдум Российской Федерации как "всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения".
1.2 Референдум 17 марта 1991 г. как важнейшая веха на пути к становлению демократии в России
Советские конституции предусматривали возможность проведения референдума. Однако положения конституций о референдуме (как и многие другие) были чистой декларацией. За все время существования советской власти ни разу не был принят какой-либо закон, регламентирующий проведение референдума.
С началом в 1989-1990 гг. процесса демократизации вопрос о возможности проведения референдума, то есть непосредственного выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны, встал в практическую плоскость. В 1990 году почти одновременно были приняты законы о референдуме СССР и РСФСР.
Важнейшей вехой на пути к демократии в России стали два состоявшихся в один и тот же день 17 марта 1991 г. референдума - союзный, посвященный вопросу о необходимости сохранения СССР как единого федеративного государства, в котором соблюдаются права и свободы человека, и российский, посвященный вопросу об учреждении поста Президента РСФСР - должности, необходимой демократическому (как казалось тогда) российскому руководству для более эффективного сопротивления консервативной союзной власти[7].
Принятие решения о проведении референдума проходило в весьма драматической обстановке тотального наступления консервативных сил на хрупкие достижения демократии.
24 декабря 1990 г. IV Съезд народных депутатов СССР по инициативе и настойчивому требованию Президента СССР М.С. Горбачева принял два постановления о проведении референдума СССР. Первое постановление предусматривало проведение референдума о частной собственности на землю, второе - "о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических республик". Второе постановление содержало также преамбулу, гласящую, что данное постановление принято "в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах СССР, и, учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза".
Оба постановления предусматривали учет результатов голосования по каждой республике в отдельности. В обоих постановлениях во втором пункте было записано поручение Верховному Совету Советского Союза определить дату референдума и меры по его обеспечению. За принятие первого постановления голосовало 1553 депутата, против - 84, воздержалось - 70. За принятие второго постановления голосовало 1677 депутатов, против - 32, воздержалось - 66[8].
Ни Президент Советского Союза, по инициативе которого были приняты данные постановления, ни Съезд народных депутатов СССР не потрудились сформулировать вопросы референдума. Не было в постановлениях и поручения Верховному Совету СССР сформулировать вопросы. Тем не менее, Верховному Совету пришлось определять не только дату проведения референдума, но и формулировку вопроса, причем назначен был лишь референдум по вопросу сохранения Советского Союза.
Формулировка вопроса референдума вызвала на сессии жаркие дебаты. Комитет по законодательству предложил вопрос сформулировать так: "Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?". Многие депутаты отмечали, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы.
Предлагалось вынести на референдум несколько вопросов, например, один вопрос о сохранении Советского Союза в принципе, другой - о будущем устройстве Союза. Но все предложения по изменению формулировки был отвергнуты. Принятое 16 января 1991 г. Постановление Верховного Совета СССР назначило референдум СССР на 17 марта 1991 г. В десятом пункте Постановления было записано: "В соответствии со ст.29 Закона СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории Советского Союза и может быть отменено или изменено только путем нового референдума СССР".
Правомерность такого заключения вызывала большие сомнения. Дело в том, что ст.4 союзного закона о референдуме предусматривала четыре типа вопросов, выносимых на референдум. Первые два касаются принятия, изменения или отмены Закона СССР, третий - принятие решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. Очевидно, что вопрос, вынесенный на референдум 17 марта, нельзя было отнести к первым двум типам; но и к третьему типу относить его также неправомерно: непонятно, основное содержание каких законов предопределял результат голосования.
Оставался четвертый тип - выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР. А по поводу этого типа ст.29 давала несколько более расплывчатую формулировку, чем "обязательная сила": итоги такого референдума "должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами".
Кроме того, справедливо отмечалось, что вопросы сохранения и обновления Союза не находились в ведении СССР - заключение Союзного договора являлось прерогативой союзных республик. Таким образом, желание руководства СССР придать референдуму СССР обязательную силу имело очень шаткую юридическую основу. Как показали дальнейшие события, еще более шаткой была надежда на спасительную силу этого референдума[9].
Референдум СССР был проведен 17.03.1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за "сохранение обновленного союза" (в РСФСР "за" проголосовало 71,3%). Однако отказ шести республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Эстония) проводить союзный референдум по сути уже означал распад федерации.
А в декабре 1991 г. Украина провела новый референдум, на котором ее население высказалось за независимость. После этого руководителям республик осталось лишь констатировать, что СССР больше не существует.
Подводя итоги референдума, газета "Известия" писала: "Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы".
В декабре 1991 г. Советский Союз прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 г. был единственным, первым и последним референдумом в истории Советского Союза. Хотя единственный советский референдум оставил достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов и национальностей в вопросах государственного строительства[10].
Будет правомерным сделать следующие выводы:
- следуя путем демократизации всех сторон общественной жизни и считая волю народа, высказанную на референдумах, основным критерием для общественных трансформаций, необходимо требовать от властей выполнения этой воли. Невыполнение решений референдумов следует классифицировать как деяния, имеющие состав государственного преступления;
- если результаты референдумов вызывают проблемы сочетания с существующими правовыми реалиями, то их (референдумы) следует повторить снова. В этом и заключается демократический подход к решению общегосударственных проблем.
Декларируя строительство правового государства, необходимо не только говорить об этом, но и следовать определенным принципам.
Референдумы 1993 г. как этап политической борьбы в России