Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части
Правовая природадел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части характеризуется особой спецификой. Впервые на законодательном уровне судебная подведомственность этих дел была определена в Законе СССР от июня 1991 г. «О рассмотрении судом обращения прокурора о признании правового акта незаконным и о внесении дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР» [165]. В соответствии с этим Законом в суд мог обратиться только прокурор при условии, что его протест был отклонен органом, издавшим правовой акт, или при неполучении прокурором ответа на принесенный протест в установленный законом срок. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона эти дела были отнесены к производству из административно-правовых отношений. Однако в ГПК РСФСР соответствующих изменений и дополнений внесено не было.
Некоторую определенность в отношении судебной подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов внесло постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П. В нем указывалось, что полномочия прокурора обратиться в суд и полномочия суда рассмотреть требования прокурора о признании нормативного акта незаконным основаны на толковании гл. 24' ГПК РСФСР и применении аналогии гражданского процессуального права и закона [166].
Судебная подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов впервые была определена Федеральным законом от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»2.
Новый ГПК 2002 г. в специальной гл. 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части» закрепил процессуальные особенности, характерные для этой категории дел.
Суды рассматривают дела:
а) об оспаривании нормативных правовых актов, принятых с нарушением правил принятия, регистрации, опубликования;
б) об оспаривании нормативных правовых актов, которыми нарушены права, свободы, законные интересы граждан;
в) об оспаривании нормативных правовых актов, нарушающих компетенцию органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица.
Спорным является вопрос о праве судов общей юрисдикции признавать недействительными нормативные акты субъектов Российской Федерации. При решении этого вопроса необходимо исходить из того положения, что если заявитель ставит вопрос о соответствии нормативного акта субъекта РФ федеральному либо иному закону, имеющему большую юридическую силу, такие дела подведомственны судам общей юрисдикции. Если же заявитель указывает, что закон субъекта РФ не соответствует Конституции РФ, то вопрос о конституционности такого акта должен рассматриваться Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства.
Подсудностьдел об оспаривании нормативных правовых актов, как родовая, так и территориальная, установлены ГПК. Согласно ч. 1 ст. 26 ГПК дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, затрагивающих права, свободы, законные интересы граждан и организаций, рассматриваются верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, судом автономного округа. Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы, законные интересы граждан и организаций (ч. 1 ст. 27 ГПК). Районные суды вправе рассматривать все остальные дела, не указанные в ст. 26, 27 ГПК.
Территориальная подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов совпадает с родовой в отношении дел, указанных в ст. 26, 27 ГПК. Заявление в районный суд подается по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Наличие юридического интереса у заявителя в рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта является правообразующим фактом. Отсутствие у заявителя юридического интереса по делу об оспаривании акта, не затрагивающего его права, свободы, законные интересы, является основанием к отказу в принятии заявления (ч. 1 ст. 134 ГПК).
Основанием к отказу в принятии заявления является также наличие вступившего в законную силу решения суда по основаниям, указанным в заявлении (ч. 8 ст. 251 ГПК).
Подача заявления в суд по делам об оспаривании нормативных правовых актов не ограничена сроками и не приостанавливает действие оспариваемого нормативного акта.
Заявителем по этим делам могут быть как граждане, так и организации любых организационно-правовых форм, считающие, что их права, свободы, законные интересы. нарушены оспариваемым нормативным актом.
Прокурор, предъявляющий требование в суде о проверке нормативного акта, действует всегда в интересах многочисленной группы лиц, в государственных, общественных интересах. Термин «защита интересов неопределенного круга лиц» не совсем точно отражает круг субъектов, чьи права, свободы нарушаются изданием неправомерного нормативного акта.
По самой сущностной характеристике, нормативный правовой акт —официальный документ установленной формы, принятый управомоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение действия правовых норм, адресованных широкому кругу лиц — субъектов права. Нормативный правовой акт всегда имеет пределы действия как по характеру регулируемых правоотношений, так и по определенному кругу субъектов, подпадающих под это правовое регулирование. Поэтому, несмотря на то, что заявление подано в суд одним субъектом регулируемых актом правоотношений, правовые последствия судебного решения распространяются на всех субъектов, подпадающих под действие этого правового акта.
В заявлении, кроме общих реквизитов, должно быть указано: какой нормативный правовой акт заявитель просит признать недействующим полностью или в части; какие права, свободы, законные интересы нарушаются этим актом; в чем эти нарушения выразились. Если для заявителя не представляет затруднений приложить к заявлению оспариваемый правовой акт, он его прикладывает. В случае затруднений суд истребует этот правовой акт по собственной инициативе.
Подготовка дела к судебному разбирательству обязательна по каждому гражданскому делу. Дела из публичных правоотношений, в том числе по оспариванию нормативных правовых актов, не должны составлять исключения. Следует отметить, что эта стадия процесса имеет специфику. Она проявляется прежде всего в том, что суду нет необходимости приглашать заявителя и заинтересованное лицо для выяснения фактических обстоятельств дела.
Предметом судебного разбирательства по исследуемым делам является проверка законности оспариваемого нормативного акта. Поэтому судья в порядке подготовки дела к судебному разбирательству истребует и исследует официальные документы, подтверждающие порядок принятия акта, его регистрацию, подписание, опубликование, а также изучает содержание оспариваемого нормативного акта. По делам анализируемой категории во всех стадиях процесса судья (суд) оценивает вопросы права, а не факта. В этой связи явка сторон правового конфликта при разбирательстве дела по существу необязательна.
Если заявление в суд подано прокурором, его участие в судебном Разбирательстве обязательно. Это объясняется также тем обстоятельством, что рассмотрению подлежат нормативные акты органов и должностных лиц законодательной или исполнительной власти, и прокурор, как специалист в области права, окажет суду квалифицированную помощь в оценке законности оспариваемого нормативного правового акта.
Для дачи заключения по делу в порядке ст. 47 ГПК вправе принять участие государственные органы (например, Министерство юстиции РФ) в случаях, предусмотренных федеральным законом, а также по инициативе суда.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судьей единолично, в течение одного месяца со дня подачи заявления.
Пределы рассмотренияоспариваемого нормативного акта определяются судом в каждом конкретном случае. Так, если заявитель оспаривает нормативный акт только в части, суд, исходя из принципа законности, вправе проверить законность нормативного акта в полном объеме.
Предмет требованияпо делам исследуемой категории — проверка судом законности указанного в заявлении нормативного правового акта.
Основание требования —несоответствие нормативного правового акта федеральному закону, иному закону, имеющему большую юридическую силу; принятие акта с нарушением компетенции органа или должностного лица; нарушение процедуры принятия, регистрации, опубликования, подписания. Основанием требования будет также указание на нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав, свобод, законных интересов заявителя либо многочисленной группы лиц, объединенных общим юридическим интересом.
Защита субъективных прав, свобод, законных интересов заявителя или группы лиц осуществляется по делам об оспаривании нормативных правовых актов посредством признания судом незаконного акта недействующим, а не путем разрешения сцора о праве, как в спорах из горизонтальных гражданско-правовых отношений.
Предмет, основание, способ защиты не зависят от волеизъявления субъектов правового конфликта и других участвующих в деле лиц. Отказ заявителя от своего требования и признание требования заинтересованным лицом для суда необязательны (ч. 3 ст. 252 ГПК).
Для правильного разрешения дела по существу суду необходимо определить предмет доказывания и доказательства, с помощью которых он устанавливается. По делам о признании нормативных правовых актов недействующими предмет доказывания определяется исходя из правовой характеристики требований, предъявляемых к этим актам. Предмет доказывания включает правовые факты, определяющие качество нормативного правового акта: компетенцию органа или должностного лица, принявших акт; юридическую силу акта; форму, в которой должен быть издан акт (указ, постановление, распоряжение, приказ и т. п.); соблюдение требований подписания, регистрации, опубликования.
Все эти правовые факты предмета доказывания устанавливаются путем проведения судьей исследования и оценки, главным образом, письменных официальных, документальных доказательств.
Бремя доказывания законности оспариваемого нормативного акта возлагается на орган или должностное лицо, принявших этот акт.
Судебное решениепо делам об оспаривании нормативных правовых актов имеет особенности, определяемые предметом судебного разбирательства. Следует обратить внимание на содержание мотивировочной и резолютивной частей.
Мотивировочная частьдолжна содержать правовые основания удовлетворения требований заявителя либо отказа в этом.
Суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт из-» дан в соответствии с требованиями, предъявляемыми к нормативному акту, признает его соответствующим закону и отказывает заявителю в удовлетворении требования (ч. 1 ст. 253 ГПК).
Если представленные материалы подтверждают незаконность нормативного акта полностью или в части, суд в мотивировочной части конкретно указывает, в чем выразилась незаконность акта, какие нормы нарушены при его издании, регистрации, подписании, опубликовании. Суд отмечает также, соответствует ли рассматриваемый правовой акт статусу нормативного, оценивает юридическую силу. В этой же части решения суд констатирует, какие права, свободы, законные интересы заявителя или многочисленной группы лиц нарушены, в чем эти нарушения выражены.
В мотивировочной части указываются все нормы материального и процессуального права, примененные судом при разрешении дела.
Резолютивная часть судебного решениясодержит окончательный вывод суда о признании оспариваемого нормативного правового акта законным и об отказе в удовлетворении требования заявителя. В случае обоснованности требования заявителя суд в резолютивной части указывает о признании недействующим нормативного правового акта Полностью или в части.
ГПК не содержит положения о восстановлении нарушенных прав, свобод, законных интересов заявителя. Надо полагать, что одновременное разрешение судом вопросов о законности нормативного правового акта и о восстановлении нарушенных прав заявителя в полном объеме нецелесообразно.
Решение суда о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части, вступив в законную силу, будет иметь преюдициальное значение для суда, рассматривающего дело о восстановлении нарушенных прав заявителя или группы лиц в связи с изданием незаконного акта. Вопросы о вступлении решения суда в законную силу, пределах его законной силы и исполнения имеют отличительные особенности.
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК после вступления решения суда в законную силу признанный недействующим нормативный правовой акт утрачивает силу. Утрачивают силу и другие нормативные акты, основанные на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящие его содержание.
Исполнением решения по делу является опубликование этого решения в том печатном издании, в котором был официально опубликован признанный недействующим нормативный акт. Примером такого исполнения являются Сообщения Верховного Суда РФ о признании недействующими частично ряда нормативных правовых актов [167].
Суд непосредственно не отменяет незаконный акт. На основании решения суда незаконный нормативный акт должен быть отменен законодательным (представительным) органом, издавшим этот акт. Следует отметить ряд мер, принимаемых законодателем по обеспечению исполнения решений о признании недействующими законов, принимаемых законодательными органами субъектов РФ. Речь идет о Федеральном законе от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [168].
Указанным Законом предусмотрены меры реагирования Президента РФ в отношении законодательных (представительных), исполнительных органов и их должностных лиц за неисполнение решения суда по делу о признании недействующим закона субъекта РФ. Такими мерами могут быть:
1) указ Президента РФ о предупреждении органа государственной власти субъекта РФ;
2) представление Президента РФ в Государственную Думу о роспуске законодательного (представительного) органа;
3) решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности и последующей отставке возглавляемого этим лицом высшего исполнительного органа субъекта РФ.
Эти меры, безусловно, важны и своевременны. Принятие указанного закона, в целом, направлено на предотвращение нарушений прав, свобод граждан и организаций принятием незаконных нормативных правовых актов, укрепление законности и правопорядка в целом.
Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
Производство по делам, обозначенным в гл. 25 ГПК РФ, имеет сложную характеристику с точки зрения становления процессуального института рассмотрения и разрешения судами споров гражданина с органами публичной власти. Это объяснялось господствовавшей доктриной о недопустимости разногласий между гражданами страны Советов и государством. Формирование законодательства о безусловном праве граждан на обжалование в суд решений, действий органов публичной власти и их должностных лиц шло медленно и сложно.
Впервые Конституция СССР 1977 г. закрепила право на судебную защиту (ч. 2 ст. 57) и «право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов» (ч. 1 ст. 58) [169]. Однако в тот период Конституция СССР, как и конституции союзных республик, не были законами прямого действия.
Фактором, существенно воздействовавшим на правовой механизм Усиления судебной защиты гражданина от неправомерных решений, Действий органов публичной власти, явилась Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР [170].
Важнейшие положения Декларации о судебной защите прав и свобод граждан от произвола чиновников были реализованы непосредственно в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [171].
Вопрос о безусловном судебном оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, был окончательно решен в Конституции РФ 1993 г. (ст. 46).
Гражданский процессуальный кодекс РФ закрепил в гл. 25 ряд процессуальных положений, регулирующих рассмотрение и разрешение в суде исследуемых дел (ст. 254–258).
По делам данной категории предусмотрена альтернативная подведомственность: гражданин вправе обратиться либо непосредственно в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган публичной власти или к должностному лицу.
Одновременное рассмотрение несколькими юрисдикционными органами тождественных требований по общему смыслу процессуального законодательства не допускается (ч. 1 ст. 135, ст. 222 ГПК).
Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти или должностного лица вправе обратиться гражданин, организация, считающие, что нарушены их права. Надо полагать, что прокурор также вправе обратиться с заявлением в суд в порядке, предусмотренном в ч. 1 ст. 45 ГПК.
Для дел, указанных в гл. 25 ГПК РФ, установлена альтернативная подсудность. Заявитель вправе обратиться в суд по месту его жительства, либо по месту нахождения органа публичной власти, должностного лица, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254 ГПК).
Установлен трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением, 'исчисляемый с того дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав. Пропуск трехмесячного срока не препятствует обращению в суд, судья не может отказать в принятии заявления по этому основанию. Однако при разрешении дела по существу пропуск трехмесячного срока может повлиять на положительное решение об удовлетворении требования заявителя. Суд выясняет причину пропуска и в зависимости от конкретно выяснившихся обстоятельств разрешает вопрос по существу.
Предметом судебного разбирательства являются как коллегиальные, так и единоличные, решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или на незаконно привлечен к ответственности (ст. 255 ГПК).
Анализ приведенной нормы позволяет констатировать сложный правовой состав подлежащих оспариванию решений, действий (бездействия).
Нетрудно заметить, что положения ст. 255 направлены на защиту интересов только гражданина. Между тем ч. 1 ст. 254 ГПК называет в числе заявителей организацию. Таким образом, акцент только на защиту интересов граждан не сообразуется с ч. 1 ст. 254 и сужает сферу защиты законных интересов организаций.
Положения гл. 25 ГПК регулируют порядок оспаривания ненормативных правовых актов. Этими актами, как и действием и бездействием представителей публичной власти, могут нарушаться права и законные интересы граждан и организаций, независимо от их организационно-правовой формы, а также должностных лиц номенклатурного уровня.
Следует заметить, что «бездействие» как правовой состав нарушения прав входит в правовую квалификацию спора. Однако до сих пор ни в теории материального, ни процессуального права не определено понятийное содержание «бездействия».
В судебной практике нередко «бездействие» подменяется понятием «отказ в совершении какого-либо действия обязанным лицом». Однако «бездействие» — не отказ, ибо отказ — действие. Бездействие как правовое явление можно определить следующим образом: бездействие — несовершение органом публичной власти, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим либо иным управомоченным лицом юридически значимых действий, которые он обязан совершить в силу своей компетенции.
В ГПК оговаривается право подачи военнослужащим заявления по оспариванию неправомерных решений, действий (бездействия) должностных лиц, органов военного ведомства в военный суд (ч. 3 ст. 254).
Заявитель указывает в заявлении, кроме общих реквизитов, специальные данные о том, каким решением, действием (бездействием), какого органа публичной власти или должностного лица нарушены его права и свободы; либо созданы препятствия для реализации прав и свобод; либо какая обязанность, не предусмотренная законом, на него возложена, либо к какой ответственности незаконно привлечен заявитель.
В связи с подачей заявления суд вправе (но не обязан) приостановить действие оспариваемого решения до вступления решения суда в законную силу (ч. 4 ст. 254 ГПК). Для рассмотрения этих дел установлен сокращенный срок — десять дней со дня возбуждения дела (ст. 257 ГПК).
Лицами, участвующими в деле, могут быть: заявитель, заинтересованное лицо. Прокурор, органы государственной власти, органы местного самоуправления участвуют в деле по основаниям, указанным в ст. 45, 46 ГПК.
Неявка в судебное заседание заявителя и заинтересованного лица, надлежащим образом извещенных о дне заседания, не препятствует рассмотрению и разрешению дела по существу (ч. 2 ст. 257 ГПК). Это объясняется тем, что суд по этим делам, как и по делам об оспаривании нормативных правовых актов, исследует в качестве основных судебных доказательств письменные официальные документы. Их анализ с точки зрения правовой обоснованности, законности дает право суду удовлетворить требование заявителя либо отказать в этом.
Предметом судебного разбирательства является правовой конфликт между заявителем и заинтересованным лицом. Предмет судебной защиты будут составлять личные субъективные права, свободы, законные интересы заявителя.
Способом судебной защиты является признание незаконным решения, действия (бездействия) органа публичной власти или должностного лица. Опосредованно осуществляется защита субъективных прав заявителя (жилищных, гражданских, семейных, земельных и др.). Отмеченный способ опосредованной защиты субъективных прав по исследуемым делам существенно отличается от дел искового производства, в порядке которого суд, разрешая спор о праве между равноправными субъектами, непосредственно защищает субъективные права истца или ответчика.
Предмет доказывания по этим делам устанавливается судом в каждом конкретном случае на основании положений, закрепленных в ст. 255 ГПК.
При неподтверждении требований заявителя суд признает оспариваемое решение, действие (бездействие) законным и отказывает заявителю в удовлетворении его требования. Суд, установив нарушения, перечисленные в ст. 255 ГПК, выносит решение о признании решения, действия (бездействия) органа публичной власти или должностного лица незаконным и об удовлетворении требования заявителя.
В резолютивной части решения суд указывает также на восстановление нарушенных прав, свобод заявителя в полном объеме (ч. 1 ст. 258 ШК); например: 1) признать незаконным решение паспортно-визовой службы об отказе в регистрации заявителя по конкретному адресу; 2) зарегистрировать заявителя по адресу: …
Решение суда, вступившее в законную силу, в течение трех дней направляется руководителю органа публичной власти, должностному лицу для устранения допущенных нарушений (ч. 2 ст. 258).
Гражданское процессуальное законодательство (п. 3 ст. 258) устанавливает правило, согласно которому в суд и гражданину должно быть сообщено в течение месяца со дня получения решения об исполнении этого решения.
Исполнение решения подчиняется правилам ч. 2 ст. 206 ШК и Федерального закона «Об исполнительном производстве». При этом следует отметить, что Закон «Об исполнительном производстве», к сожалению, не содержит специальной главы об исполнении судебных решений в целом по делам из публичных правоотношений, в том числе и по данной категории дел. Между тем такая необходимость имеется.
Исполнимость судебного решения — определяющий фактор в обеспечении реальной защиты прав, свобод, законных интересов граждан.