Понятие и признаки правового государства 3 страница

В том случае, когда в прокуратуре всего два – три помощника, обязанности по предмету необходимо совмещать. Например, надзор за исполнением законов и законностью правовых актов сочетается с участием в рассмотрении гражданских дел и надзором за исполнением законов о несовершеннолетних. Другой вариант: один помощник участвует в рассмотрении судом как гражданских, так и уголовных дел. Оба варианта приемлемы, поскольку первый позволяет объединить близкие предметы, а второй – подлежащие правовой оценке судебные постановления.

Нужно учитывать возможность взаимозаменяемости на случай отсутствия кого-либо из помощников. Каждый помощник, наряду с непосредственными функциями на закрепленном участке надзора, обязан участвовать в поддержании государственного обвинения и может быть привлечен к несению дежурств.

Организация работы следователей зависит, прежде всего, от их количества и профессиональной подготовки. В районах (городах), где имеется один или два следователя, ни зональный, ни предметный принципы не уместны. В их производстве поочередно оказываются все дела, отнесенные к подследственности прокуратуры.

Там, где имеются штатные возможности, необходима специализация. Расследование по наиболее сложным делам ведут, как правило, старшие следователи, сосредотачивая дела об умышленных убийствах, о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и о преступлениях в сфере экономики.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» от 26 июня 1997 г. № 34 предписано «в необходимых случаях по согласованию с руководителями правоохранительных органов создавать межведомственные следственные группы (бригады), включая в их состав работников для проведения оперативно-розыскной деятельности».

Наряду с созданием межведомственных следственных групп, на практике применяется бригадный метод расследования. Суть его заключается в том, что по сложным или актуальным делам расследование ведут несколько следователей районной (городской) прокуратуры. Бригада должна возглавляться наиболее опытным следователем, а в случае необходимости – прокурором или его заместителем.

13. Понятие организации работы и управления

в органах прокуратуры Среди ученых и практических работников понятия «организация» и «управление» и их соотношение трактуется неоднозначно. Одни считают, что «организация» шире, чем «управление» и рассматривают второе элементом первого, другие, наоборот, -— к более широкому понятию относят «управление». По мнению третьих, данные понятия тождественны. Имеются и иные подходы к определению и соотношению этих понятий.

Применительно к органам прокуратуры более предпочтительным представляется первая точка зрения, согласно которой управление как процесс регулирования организационных отношений является элементом организации работы в органах прокуратуры. Под организацией понимается упорядочение, приведение чего-либо в порядок, установление необходимых соотношений и взаимосвязи между элементами целого. Организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направ-4.2. Понятие организации работы и управления прокуратуры ленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры. Учитывая, что достижение целей и выполнение задач прокуратуры обеспечивается такими конкретными видами деятельности, как прокурорский надзор, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими, то организация работы включает в себя в первую очередь организацию осуществления основных направлений деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре (внешнефункциональная деятельность). Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа внутри системы (внутрифункциональная деятельность), а также деятельность по вспомогательному обеспечению прокурорской системы. Таким образом, содержание организации работы можно представить в виде трех подсистем действий, мер, объединенных в единую систему. В первую, внутрифункциональную, подсистему входят: анализ деятельности того или иного органа прокуратуры; распределение обязанностей между прокурорскими работниками; организация труда; анализ состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью, прокурорской и следственной практики, прогнозирование и планирование работы; работа с кадрами; контроль и проверка исполнения; оценка работы прокурорских работников; взаимодействие и координация деятельности структурных единиц; руководство; принятие и реализация управленческих решений. Ко второй, внешнефункциональной, подсистеме относятся: организация надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-

розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнением уголовного наказания, исполнением законов судебными приставами, участия прокурора в рассмотрении дел судами, расследования преступлений, взаимодействия с другими органами, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности, международного78 Глава 4. Организация работы и управления в органах прокуратуры сотрудничества, работы с обращениями граждан и работы по предупреждению преступлений и иных правонарушений. Третью, вспомогательную, подсистему составляют: делопроизводство, организация и ведение учета, отчетности, систематизации законодательства, материально-технического и финансового обеспечения. Возникновение организационных отношений и регулирование процесса организации работы в органах прокуратуры связано с управлением. Сущность управления в прокуратуре состоит в волевом воздействии вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящих (подчиненных) прокурорских работников с целью достижения надлежащего выполнения задач, возложенных на них Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, и повышение эффективности их деятельности. Управленческое воздействие в отношении всех органов прокуратуры оказывается со стороны Генеральной прокуратуры РФ. Прокуратуры субъектов РФ осуществляют управление подчиненными им прокуратурами городского, районного звена. Управленческая деятельность этих органов выражается прежде всего в принятии и реализации управленческих решений, контроле за работой подчиненных прокуратур, оценке их деятельности, выявлении и распространении передового опыта, стимулировании (мотивации) работы в органах прокуратуры.

Важным управленческим воздействием является оценка деятельности прокурорских работников. Критерием оценки должно быть не состояние преступности, а своевременность, качество и полнота принятия мер по пресечению и установлению нарушений закона, требующих прокурорского реагирования. Управленческие решения в органах прокуратуры находят отражение в приказах, указаниях, распоряжениях, инструкциях, решениях коллегий и координационных совещаниях, заданиях и других документах, которые являются обязательными для исполнителей. Ряд управленческих документов носит рекомендательный характер. К их числу относятся информационные письма, обзоры, обобщения прокурорской и следственной практики.4.3. Информационно-аналитическая работа и планирование Выявление и распространение передового опыта выражается в обобщении информации о деятельности нижестоящих прокуратур, подготовке информационных писем о положительном опыте работы либо недостатках и упущениях и указании другим прокуратурам учесть их в своей работе. Контроль зачастую выражается в проверке исполнения. Наряду с проверками для обеспечения контроля используются отчеты подчиненных прокуроров о проделанной работе или по результатам проверок работы соответствующей прокуратуры, изучение поступающих от нижестоящих прокуратур актов прокурорского реагирования. Результативность деятельности прокурорских работников во многом зависит от наличия благоприятных условий для выполнения ими служебных обязанностей. Это выражается прежде всего в материальной, моральной и иной заинтересованности прокуроров и следователей в повышении эффективности своего труда, ответственности за порученное дело. К числу обстоятельств, стимулирующих деятельность прокурорских работников, обычно относят: понимание важности и уверенность в значимости тех функций, которые выполняют в государстве органы прокуратуры, справедливое материальное и социальное обеспечение, признание профессионализма и компетентности как основание для продвижения по службе, наличие надлежащего микроклимата в коллективе и хорошего руководителя.

Правильная организация работы и целенаправленное управление в своем единстве обеспечивают слаженность и ритмичность функционирования всей прокурорской системы (как единого организма, так и отдельных частей), направляют деятельность прокурорских работников на выполнение стоящих перед ними практических задач.

14. Управление – это процесс воздействия вышестоящих должностных лиц органов прокуратуры (такое воздействие оказывается со стороны Генерального прокурора РФ до нижестоящих прокуроров) на подчиненных им прокурорских работников прокуратур с целью выполнения задач и функций, возложенных на них Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и другим федеральным законодательством. Управление в органах прокуратуры преследует цель эффективного процесса организации и осуществления прокурорского надзора, предварительного следствия и других функций прокуратуры. Оно призвано реализовывать задачи, функции, а также надежно обеспечивать основные направления в деятельности прокуратуры, определенные в разделе III Закона о прокуратуре. Управленческие решения в органах прокуратуры находят отражение в приказах, указаниях, распоряжениях, инструкциях, решениях коллегий и координационных совещаниях и других документах, которые являются обязательными для исполнителей. Ряд управленческих документов носят рекомендательный характер (информационные письма, обзоры, обобщения прокурорской и следственной практики). Контроль выражается в проверке исполнения. Наряду с проверками для обеспечения контроля используются отчеты подчиненных прокуроров о проделанной работе или по результатам проверок работы соответствующей прокуратуры, изучение поступающих от нижестоящих прокуратур актов прокурорского реагирования. Управление в органах прокуратуры осуществляется с использованием зонального и предметного принципов.

Управление по зональному принципу означает, что вся работа в аппаратах органов прокуратуры, в отделах и управлениях распределяется между штатными сотрудниками по территориальным зонам, например, прокуратуры городов и районов для прокуратур субъектов Федерации. Зональные прокуроры осуществляют оперативный контроль за работой нижестоящих прокуратур, осуществляют анализ состояния законности на территории их обслуживания, подготавливают проекты актов прокурорского надзора, а также в пределах своей компетенции самостоятельно принимают управленческие и процессуальные решения.

Организация работы по предметному принципу означает, что за прокурором закрепляется определенное конкретное Прокурорский надзор в Российской Федерации направление деятельности, относящееся к предмету его ведения. Это обязывает прокурора обобщать относящиеся к предмету ведения статистические и другие данные прокуратуры об исполнении законов, анализировать соответствующие материалы (доклады, решения коллегии и др.), подготавливать материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании правоохранительных органов и т.д. При необходимости для организации работы в органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип. Это означает, что за зональными прокурорами закрепляется ещё и определенная сфера правового регулирования (напри-

мер, сфера экологии, налоговых, банковских и других отношений). Следует отметить, что эффективной организации управления способствует информационно-аналитическая работа и планирование в органах прокуратуры.

Информационно-аналитическая работа прокуроров включает сбор, накапливание и анализ информации об исполнении законов, выявленных нарушениях, а также о состоянии борьбы с преступностью, прокурорской и следственной практики.

Для прокуроров важное значение имеет налаженность поступления информации об исполнении законов. Полученная и накопленная информация в прокуратуре подлежит обработке, которая в основном связана с ее анализом. В процессе аналитической работы поступившие сведения систематизируются по территориям наибольшего распространения правонарушений, основным объектам нарушений законов, в некоторых случаях по кругу лиц, допустивших нарушения, степени распространенности нарушений. Кроме того, информация об исполнении законов анализируется в динамике (полугодие с полугодием, год с годом). Динамика преступных проявлений показывает изменение состояния и структуры преступности во времени. Данные об этом сравниваются за сопоставимые периоды. При оценке состояния преступности необходимо иметь ввиду, что определенное количество преступлений остается вне учета и не входит в уголовную статистику. Это латентные (скрытые) преступления, а также незарегистрированные из-за несоблюдения порядка и правил учета. По этим причинам нужно весьма осторожно относиться к выводам о состоянии преступности и законности, сделанным только на основе статистических показателей о количестве зарегистрированных преступлений без учета фактического состояния правопорядка, действенности принимаемых мер по их выявлению, пресечению и предупреждению. По результатам анализа работы прокуратуры выпускают

обобщения, обзоры, экспресс анализы нарушений законов, практики прокурорского надзора, примеры положительного и отрицательного опыта прокурорской и следственной деятельности.

Существо планирования состоит в определении целей деятельности прокуратуры, формировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения мероприятий и их исполнителей. К типичным мероприятиям, включаемым в план, относятся такие, как: подведение итогов деятельности прокуратуры за определенный период, обсуждение их на межведомственных совещаниях, прокурорские проверки исполнения законов, обобщения практики прокурорского надзора и его организации и др. Планы должны быть комплексными, конкретными по предмету, месту, лицам и срокам его исполнения, реальными, т.е. основываться на правильном расчете имеющихся сил, средств и времени, необходимых для их выполнения. В органах прокуратуры применяют три вида планов:

а) перспективные (на год и более);

б) текущие (полугодовые, квартальные и месячные);

в) краткосрочные (недельные, ежедневные).

Наиболее распространенным является составление полугодовых планов. По таким периодам планируется работа Генпрокуратуры РФ, а также прокуратур субъектов РФ. Разновидностью планов являются планы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. По повышению деловой квалификации, планы стажировки и др. Прокурорский надзор в Российской Федерации Процесс планирования состоит из сбора необходимой информации, анализа состояния законности, разработки прогнозов, подготовки проекта плана, обсуждения проекта плана, утверждения плана и организации исполнения плана. Кроме планирования работы прокуратуры в целом, осуществляется также планирование работы каждого прокурора и следователя. Индивидуальное планирование помогает распределить время для достижения результативности в работе.

15. В приказах Генерального прокурора Российской Федерации, посвященных организации надзора за исполнением законов и борьбе с преступностью, информационно-аналитической работе отведено значительное место.

Так, в п.2.2 приказа № 34 прокурорам, в том числе районов и городов, предписано не реже двух раз в год проводить анализ состояния преступности и способствующих ей причин. Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30 предписывается систематически анализировать состояние законности, соблюдение прав и свобод граждан.

Анализ данных, характеризующих состояние законности, не только дает знание реальной обстановки, но и позволяет правильно определять направления надзорных усилий и объекты надзора, прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов, вырабатывать предупредительные меры.

Содержательную сторону аналитической работы составляют ряд взаимосвязанных этапов: сбор (накопление) информации – обработка информации – выводы и предложения (результат). Они одинаково важны, ошибка или недооценка одного обязательно скажется на других.

Но если со сбором информации особых проблем не бывает (ст.6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет истребовать многообразные сведения из самых различных источников, а главное – делать это регулярно), то на этапах обработки допускается немало просчетов.

Следует отметить, что аналитическая работа включает анализ эффективности деятельности органов правоохраны, в том числе самой прокуратуры района (города).

Для правильной постановки аналитической работы необходимы, как минимум, три условия: во-первых, информация о нарушениях законов и обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; во-вторых, средства и приемы сбора, накопления и обработки информации; наконец, наличие унифицированных показателей, характеризующих состояние законности.

Под информацией понимается содержание отражения объективной действительности, выраженное в форме сообщения, осведомления о положении дел, сведения о чем-либо или о ком-либо, передаваемые непосредственно или с помощью технических средств. Для прокуратуры – это совокупность качественных и количественных характеристик преступности и правонарушений непреступного характера в их единстве и развитии[2].

Информацию нужно эффективно использовать для анализа, поэтому она должна быть в достаточном количестве: малый или, наоборот, избыточный объем будет негативно влиять на выработку прокурором решений.

Полной является та информация, которая с высокой долей достоверности отражает положение дел. Кроме того, информация должна быть объективной, точной и целенаправленной.

Обязательным условием является своевременность и оперативность поступления информации в прокуратуру. Поступающую информацию необходимо группировать по определенной системе. Как правило, это производится путем введения в делопроизводство определенной номенклатуры дел, в которых систематизируется и накапливается информация.

Условно информация делится на три вида: статистическую, оперативную и справочную. Статистическаяинформация представляется в заранее установленные сроки и по определенной форме; оперативная – поступает непрерывно в самых различных формах; справочная – накапливается в прокуратуре постепенно и используется по мере необходимости.

Рассмотрим, как перечисленные общие положения учитываются при анализе состояния исполнения законов.

Распространенной ошибкой некоторых прокуроров является стремление охватить надзором все сферы правовых отношений. Однако стоит строго разделять правомерность и пределы прокурорского вмешательства. Пределы вмешательства всегда ограничиваются правомерностью, а правомерность вмешательства в свою очередь определяется строгими рамками имеющихся к тому оснований.

В связи с этим анализ состояния исполнения законов следует производить преимущественно в базисных (основных) сферах. Их четыре: экономика, социальная сфера, природные ресурсы, правоохранительная деятельность. Эти сферы облегчат прокурору как планирование деятельности, направленной на выявление нарушений законов, так и каналы получения более полных сведений о правонарушениях.

Источники информации о нарушениях закона условно делятся на общие и специальные.