Отдельные методики надзора за исполнением законов
4.5.1. Надзор прокурора за соответствием законам издаваемых правовых актов
До принятия Закона «О прокуратуре РФ» в литературе не было общего понимания по поводу того, надзор за законностью каких актов должен осуществлять прокурор. Ныне указание в ст. 21 Закона предмета надзора прокурора определяет и перечень тех актов, за законностью которых должен осуществляться надзор. В основе требования о соответствии законам издаваемых органами, перечисленными в ст. 21, правовых актов, лежит принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального закона.
Правовые акты Федеральных министерств, Федеральных служб и других Федеральных органов, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций имеют меньшую, чем федеральные законы юридическую силу или к тому же носят подзаконный ха-
рактер. Они издаются в целях реализации Конституции Российской Федерации и Федеральных законов, Конституций и Уставов, а также законов Субъектов Федерации, Уставов муниципальных образований или при регулировании - возникновении, изменении и прекращении - правоотношений между субъектами этих отношений, и государство заинтересовано в том, чтобы эти акты соответствовали требованиям, заложенным в Конституцию или в законы.
Генеральный прокурор в своем Приказе № 42 от 18 июля 1997 года «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РФ» потребовал, чтобы прокуратура безотлагательно реагировала на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и Федеральному законодательству. Из сказанного явствует, что не только акты, носящие подзаконный характер, но также и ряд законов должны быть предметом прокурорского надзора с точки зрения их соответствия Конституции РФ и Федеральным законам. Такая позиция Генерального прокурора получила подтверждение в решении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г., признавшего, что прокуратура вправе обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Федерации федеральному закону, а суд вправе признать его не действующим до его отмены самим субъектом Федерации.
Генеральный прокурор, требуя от подчиненных прокуроров осуществления надзора за законностью издаваемых правовых актов, обращает внимание также и на то, чтобы прокуроры следили за соответствием издаваемых актов указам Президента. Так, он потребовал, чтобы были использованы средства прокурорского реагирования при нарушении Указа Президента РФ от 6 июня 1996 года «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».
12 августа 1995 года был принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В соответствии со ст. 51 этого закона на прокуратуру РФ возложен надзор за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Следовательно, прокуроры должны принимать меры к выявлению несоответствия правовых актов муниципальных органов и их должностных лиц также и уставам муници-
пальных образований. Следует упомянуть, что Генеральная прокуратура, считая данное положение противоречащим Закону «О прокуратуре РФ», абз. I ч. 1 ст. 1, обращалась в комитет по законодательству Государственной Думы с просьбой войти с законодательной инициативой об отмене указанной ст. 51 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», однако, просьба была отклонена, поскольку в соответствии с абз.2 ч. 1 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» прокуратуре может быть поручено исполнение и других функций, установленных федеральными законами.
Проверка законности правовых актов требует тщательной подготовки. Прокурору необходимо знать правовые основы организации и деятельности органа, где будет проводиться проверка, его компетенцию. Она может производиться как по месту издания утих актов, так и путем истребования их в органы прокуратуры. Как правило, правовые акты, издаваемые представительными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, регулярно поступают в прокуратуру. Акты органов контроля, а также других органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, связанную с исполнением законов, могут быть проверены прокурором по месту их издания. Прокурор должен учитывать при проведении проверок, на каких объектах следует осуществлять регулярный надзор, знать о наличии в них правовой службы и иметь сведения о прежних нарушениях законов при издании правовых актов.
Поводами для проведения проверок законности издаваемых правовых актов могут являться сведения, получаемые им из разных источников. Эти источники информации нами ранее были рассмотрены.
Прокурор должен знать типичные нарушения, которые допускаются при издании правовых актов.92 К ним относятся:
1. отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;
2. издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;
" Подробнее см. об угон: Тихомиров Ю.П. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. №19. С. 3-14.
3. произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;
4. умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;
5. неправильный выбор закона, положенного в основу решения вопросов, представленных в правовом акте;
6. нарушение компетенции (выход за се пределы) органом или должностным лицом, издавшим правовой (нормативный) акт;
7. издание правового (в том числе нормативного) акта в нарушение нормативного акта, имеющего большую юридическую силу;
8. ограничение чьих либо прав и охраняемых законом интересов, не предусмотренное законом;
9. разрешение правовым актом действий, запрещенных законом;
10. несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов (например, принятие акта находится в ведении вышестоящего органа власти, а принят нижестоящим органом, или акт органа власти подлежит коллегиальному принятию, а принят единолично, отсутствовал кворум, необходимый для принятия акта и т.д.).
К числу актов, подлежащих проверке, могут относиться акты разные по форме и содержанию. Это могут быть: законы, уставы, постановления, распоряжения, приказы, указания, резолюции и другие императивные решения, влекущие за собой юридические последствия. Акты, подлежащие надзору, могут быть как нормативные, то есть являться правилами, рассчитанными на их применение неоднократно и многими лицами, так и - правоприменитсльныс, индивидуальные, которые относятся к регулированию отношений с отдельными органами, юридическими лицами, гражданами или должностными лицами. При проверке законности актов необходимо просматривать не только эти акты, но и приложения к ним в виде справок, удостоверений, форм отчетности, гак как эти приложения, хотя и не являются правовыми актами, но могут стать источниками правонарушений.
Генеральный прокурор требует от подчиненных прокуроров предупреждения возможности принятия незаконных актов путем участия в заседаниях органов, принимающих решения, дачи заключений и подготовки проектов правовых актов. Предвари-
тельное ознакомление с проектами нормативных актов законодательных и исполнительных органов власти и управления позволяет прокурору сопоставить эти акты с законодательной базой, чтобы затем дать компетентное и квалифицированное заключение об обоснованности внесенных проектов.
При обнаружении незаконного правового акта прокурор вправе потребовать объяснений от должностных лиц, имеющих отношение к изданному акту, а также юристов, работников служб и т.д.
По результатам проверки прокурор может использовать любую нз предусмотренных Законом форм реагирования, начиная от протеста и представления и кончая возбуждением производства об административном правонарушении или уголовного дела. Некоторые из актов могут быть применены одновременно. Например, одновременно с протестом вносится представление или возбуждается уголовное дело. Важной формой реагирования прокурора на незаконные правовые, в том числе нормативные акты, является его обращение в суды в соответствии с их компетенцией. Обнаружив не соответствующий Конституции РФ или федеральному закону закон субъекта Федерации, он обращается в суд субъекта Федерации общей юрисдикции или в арбитражный суд, а также в Верховный Суд РФ или Высший арбитражный суд с заявлением о признании этого закона недействующим, а при обнаружении другого незаконного нормативного или иного правового акта - с заявлением о признании этого акта недействительным.93 Рассмотрение дел об оспаривании конституций, уставов, а также законов субъектов Российской Федерации, изданных в рамках ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. в случае несоответствия этих нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, отнесено исключительно к компетенции Конституционного Суда РФ (ст. 125 ч. 2 Конституции Российской Федерации, ст. 74 ч. 3 Закона «О Конституционном Суде»). В то же время Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не предоставил прокурору права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам оспаривания названных нормативных актив. Создавшееся положение вступило в противоречие со ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ», где в числе надзорных функций, выполняемых прокурором, указана функция надзора за соблю-
'" Постановление Конституционного суда РФ ог 11 апреля 2000 г. //СЗ. 2000. №16. Ст. 1774.
дением Конституции Российской Федерации. В развитие этого положения в ч. 1 ст. 21 главы 1 раздела третьего «Надзор за исполнением законов» Закона «О прокуратуре в РФ» предметом надзора названо, в частности, соблюдение Конституции Российской Федерации, а в абзаце 3 ч. 3 ст. 22 этого Закона прокурору представлено полномочие: обращаться в суд с требованием о признании незаконных актов недействительными. Наконец, в ст. 129 ч. 5 Конституции РФ установлено, что полномочия прокуратуры определяются федеральным законом, каковым и является Закон «О прокуратуре». Сопоставление Конституции и названных законов позволило Конституционному Суду установить, что пробел в Законе «О прокуратуре РФ» о полномочии прокурора обратиться в Конституционный Суд с запросом о конституционности федерального закона может быть восполнен путем толкования всех рассмотренных положений, позволяющих придти к выводу, что прокуратура в лице Генерального прокурора имеет право обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ конституций или уставов субъектов Российской Федерации, законов субъектов Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации. Такое толкование обеспечивает системность деятельности прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ, соответствием федеральным законам актов, издаваемых поднадзорными прокурору субъектами.9'' С принятием нового АПК РФ изменилась подведомственность дел об оспариваемых нормативных актах, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поскольку теперь эти дела подведомственны арбитражным судам, прокуроры должны обращаться с заявлениями о признании нормативных актов этой категории недействующими или недействительными в соответствующие арбитражные суды.
Изменения, внесенные в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 19/29 июля 2000 г., и в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 7июля/4 августа 2000 г. принципиально изменили возможность устранения противоречий в издаваемых нормативных ак-
Посгановление Конституционного Суда РФ ш 18 июля 2003 г. //СЗ. 2003. №30. Ст. 3101.
тах и их отмены в силу несоответствия нормативным актам, имеющим высшую юридическую силу, после признания их судом недействующими или недействительными. 5 Это повысило эффективность принесения прокурором протестов на незаконные нормативные правовые акты и заявлений прокурора в суд о признании недействующими или недействительными этих нормативных актов. Непринятие органами власти субъектов Федерации (законодательными и исполнительными) мер к отмене или изменению незаконных нормативных актов после проведения определенной процедуры дает право президенту РФ, в том числе по предложению Генерального прокурора, распустить законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, а высшее должностное лицо исполнительной власти отрешить от должности.
Представительный орган местного самоуправления по этим же основаниям может быть распущен в порядке, установленном законом субъекта Федерации, или федеральным законом, если нет такого закона субъекта Федерации, а глава местного самоуправления отрешен от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации, за исключением глав муниципальных образований столиц и административных центров Субъектов Федерации, либо указом Президента Российской Федерации. При этом, предложение Президенту об отрешении главы муниципального самоуправления может быть внесено, наравне с другими компетентными органами и должностными лицами, Генеральным прокурором Российской Федерации.