Правовые основы природопользования
Экологическое законодательство является главным фактором, воздействующим на реализацию экологической политики страны. Закон не охраняет природу (окружающую среду), он защищает только права человека. Вопрос заключается в том, каковы правовые приоритеты общества, государства. В целом это зависит от вклада в качество жизни, которое определяется совокупностью экономических, социальных, экологических факторов. Насколько высок приоритет экологических потребностей, зависит от уровня социально-экономического развития общества, а также от уровня развития общественной морали.
Первым законом об охране окружающей среды принято считать эдикт, принятый в Англии в 1273 г., запрещающий использование каменного угля для отопления жилищ Лондона. В России первоначально основным направлением государственной политики в сфере охраны окружающей среды было сохранение отдельных ее элементов от истребления. В частности, ряд указов Петра I был направлен на охрану, рациональное использование и восстановление лесов, запрещение хищнических способов ловли рыбы, отстрела лосей в окрестностях Санкт-Петербурга и др. В последующие годы природоохранное законодательство ограничивалось в основном установлением правил охоты.
В советское время объектами охраны были объявлены целые природные комплексы, о чем свидетельствуют декреты и постановления о создании заповедников (например, в 1921 г. был принят декрет «Об охране памятников природы, садов и парков»).
В истории развития экологического законодательства 1960—1980-е годы отмечены рядом постановлений, направленных на улучшение экологической ситуации в отдельных регионах (горячих точках), таких как озеро Байкал, бассейны Волги и Урала, Каспий, Ладога, Арал и др.
В этот же период были приняты законы и постановления, касающиеся отдельных компонентов окружающей среды: основы земельного и водного законодательства, законодательства о недрах и др.
Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» стал первым комплексным (рамочным) законом, охватывающим все аспекты природопользования. Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции России 1993 г.
Современная структура системы экологического права сочетает правовое регулирование природопользования по объектам с функциональным регулированием охраны окружающей среды и экологической безопасности (рис. 6.1).
В широком смысле термин «экологическое законодательство» обозначает систему законодательных актов (т.е. актов, принятых органами законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов), а также любых других нормативных актов, регулирующих экологическую группу общественных отношений. На федеральном уровне – это законы, указы президента, постановления правительства, ведомственные инструкции и методики; на региональном уровне – это региональные законы и постановления представительной и испол-нительной властей; на местном уровне самоуправления – постановления администрации.
Уровни и источники экологического права представлены на рис. 6.2.
Рис. 6.1. Система экологического права
196 Глава 6. Система управления природопользованием в Российской Федерации
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 6.2. Уровни и источники экологического правового регулирования
Основным в системе экологического законодательства является в настоящее время Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.). Отношения по поводу землепользования, водопользования и лесопользования регулируются соответственно Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ и Лесным кодексом РФ путем установления правовых основ их использования и охраны.
Развитие экологического законодательства в дальнейшем предполагает разработку и принятие пакета федеральных законов (в том числе о хозяйственной деятельности на территориях зон экологического бедствия, об экологических полигонах, об экологическом аудите и др.). Кроме того, происходит расширение ареала действия экологического права, что связано с необходимостью эколого-правового регулирования хозяйственной деятельности на всех ее стадиях, разрешения споров между природопользователями и природоохранными службами.
Законом предусмотрены следующие виды ответственности за экологические правонарушения: дисциплинарная, материальная, административная, уголовная. На граждан и должностных лиц распространяется дисциплинарная, административная, уголовная, материальная ответственность. Предприятия, учреждения, организации несут адми-нистративную и гражданско-правовую ответственность.
Анализ практики применения экологического законодательства свидетельствует о том, что часто применяемой мерой ответственности за экологические правонарушения является административное взыскание. Оно подразумевает наложение штрафа и возмещение причиненного вреда. Наиболее жесткой мерой административного воздействия является решение о приостановке производственной деятельности.
В современных условиях хозяйствования повышается значение мер уголовной ответственности. Прокурорские проверки выявляют целый ряд случаев, когда материалы экологических преступлений, подходящих по составу к уголовным, не передавались следствию. Среди проблемных аспектов современной системы ответственности за экологические правонарушения следует отметить низкий размер штрафов, снисходительное отношение к виновникам экологических преступлений вследствие низкой экологической культуры общества.
Безусловно, закон, чтобы быть действенным, должен опираться на этические установки своего времени. Законы корректируются, поскольку этические установки изменяются вместе с социальным развитием. При этом отношение к природе настолько точно характеризует состояние общества, что по продвинутости экологического законодательства можно судить, насколько правовым является данное государство и цивилизованным само общество.
В то же время отношение к природоохранным законам является не только индикатором общей культуры, но и критерием оценки профессионализма и компетентности управленческих структур.