Державний лад Реформи і контрреформи 3 страница

Органами земського самоврядування згідно з Положенням були губернські та повітові земські збори та їх виконавчі структу­ри — губернські та повітові земські управи. Обрані різними станами суспільства, земські установи принципово відрізнялися від доре-формених корпоративно-станових організацій. Поміщики обурюва­лися тим, що на лавці у земських зборах «сидить колишній раб по­ряд зі своїм недавнім господарем». Станова за своїм соціальним устроєм імперія обрала куріальний спосіб формування розпоряд­чих органів земського самоврядування.

За Положенням 1864 р. усі виборці поділялися на три групи (курії). Основною ознакою її був характерний для класичного бур­жуазного суспільства майновий ценз. Творці реформи підкреслю­вали: «... для визначення більшого чи меншого ступеня участі кож­ного в господарських інтересах повіту... не вбачалося іншої видимої ознаки, як кількість майна, яким володіє в повіті та чи інша особа».

До першої виборчої курії входили повітові поміщики, які во­лоділи землею певних розмірів (вони встановлювалися залежно від місцевості — від 200 до 3000 десятин), а також промисловці та тор­говці, які мали підприємства вартістю не менш як 15 тис. крб. або торговий обіг у б тис. крб., чи більше. До числа виборців першої ку­рії входили також уповноважені від дрібних землевласників (передусім, найбідніших з поміщиків), які мали понад 1/20 повного май­нового цензу, а також від духовенства.

Друга курія мала назву міської і складалася з власників май­на у губернських і прирівнених до них центрах, повітових і заштат­них містах. До неї входили власники міських «торговельно-промис­лових закладів» з річним обігом у 6 тис. крб. і більше, купці І та II гільдій, а також жителі міст, які володіли в межах міста нерухомою власністю, що залежно від чисельності населення мусила мати мінімальну оцінку від 500 до 3 тис. крб. Отже, більшість міських жителів, які не мали необхідного майнового цензу, в тому числі чи­сленні квартиронаймачі у великих містах, усувалися від земського життя.

Своєрідною даниною стереотипу про однорідність селянства, що склався у середовищі правлячої в Росії еліти (насправді селянс­тво розшаровувалося під впливом соціально-економічних чинників) була відсутність майнового цензу в третій — селянській — кури. Вибори тут були двоступеневі.

Спочатку на волосних сходах обиралися представники повіту, які потім обирали гласних повітових земських зборів. Хоча третя курія була найбільш численною, кінцевий результат виборів вияв­лявся не на користь селян.

Вибори гласних від кожної курії відбувалися окремо. Склад губернських земських зборів формувався гласними повітових збо­рів.

Наслідком запровадження системи нерівних виборів стало значне переважання в земствах дворян-поміщиків. Навіть у тих ви­падках, коли перемогу на виборах здобували селяни, вони не мали можливості нею скористатися. Характерним є такий приклад. У Боб-ринецькому повіті Херсонської губернії через відмову дворян бало­туватися в земську управу були обрані тільки селяни. Але у зв'яз­ку з неписьменністю вони були вимушені визнати, що вести діло­водство не зможуть. Це стало підставою для призначення нових виборів.

Вже під час виборів повітових земських зборів у 1865—1667 pp. у середньому по Російській імперії дворяни здобули 41,64% місць, а в губернських земських зборах їм випало майже 3/4 крісел глас­них (74,2%). Водночас в окремих повітах України перевага поміщи­ків не була такою великою. Так, у Бердянському повіті Таврійської губернії, де не було великого поміщицького землевласництва, в земських зборах мали перевагу селяни.

Отже, земства, створені на підставі Положення 1864 p., були цензовими установами. Вибори гласних були куріальними, нерівни­ми. Поміщики за розрахунком на кількість землі отримували знач­но більше місць, ніж селяни.

Земські вибори проводилися раз в три роки. Повітові земські збори відбувалися здебільшого восени. Скликалися й надзвичайні збори. Земські збори, як правило, відбувалися під головуванням по­вітових предводителів дворянства. На зборах формувалися вико­навчі органи земства — повітові земські управи, які й займалися вирішенням поточних питань. Станова належність голови повітової земської управи не обмежувалась законодавством.

У губернські земські збори гласні обиралися за квотою: від шести повітових — один губернський гласний.

Губернські збори також скликалися раз на рік, допускалися і надзвичайні (позачергові) збори. Головував на земських зборах гу­бернський предводитель дворянства.

Такого роду частота обов'язкового скликання земських зборів не передбачала особливої активності гласних у роботі з місцевого самоврядування. Основне навантаження лягало на земські управи, що складалися з трьох чоловік: голови і двох членів. В окремих ви­падках дозволялося збільшувати повітові управи до чотирьох осіб, а губернські — до шести. Голови губернських земських управ затверджувалися міністром внутрішніх справ, а повітових — губер­натором. У разі незатвердження вказаних посадових осіб призна­чалися повторні вибори. Гласний, чия кандидатура не була затвер­дженою, до балотування не допускався. Отже, адміністрація мала досить вагомі засоби для контролю за персональним складом вико­навчих земських органів.

Земське самоврядування мало специфічний характер — воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної ад­міністрації на місцях. Незважаючи на загальностановий характер, у земського самоврядування було дуже мало важелів впливу на гу­бернську та повітову адміністрацію. Водночас воно не було створе­не ні на нижчому волосному рівні, ні на рівні загальнодержавному.

Сучасники називали земство будівлею «без фундаменту і даху». Адміністративний контроль з боку агентів уряду на місцях нерідко набував характеру опіки. Стаття 7 Положення 1864 р. нада­вала губернаторам право зупиняти виконання будь-якої земської постанови, яка, на їхню думку, суперечила «законам і загальнодер­жавній користі».

Функції земських установ обмежувалися місцевими господар­ськими та деякими культурними питаннями: вони доглядали за станом шляхів сполучення (ремонтом доріг і мостів місцевого зна­чення), займалися організацією медичного обслуговування населен­ня, будівництвом і матеріальним забезпеченням шкіл, налагоджен­ням поштового зв'язку тощо. Земські установи були корисними для суспільства. Але повному розгортанню їхньої діяльності заважало те, що земства перебували під жорстким контролем урядових орга­нів в особі губернаторів і місцевої поліції. Губернатор міг припини­ти будь-яку постанову земства з мотивів порушення законів або невідповідності її державним інтересам (ці підстави тлумачилися по-різному). Не маючи адміністративних прав і відповідного апара­ту, земські установи реалізовували свої рішення через державні органи, здебільшого через поліцію.

Водночас навіть за такої обмеженої компетенції жорсткий контроль з боку губернської адміністрації і поліції не давав викори­стовувати сповна ті можливості, що мали земства.

Багато які питання місцевого життя земські установи не мог­ли вирішувати самостійно і були вимушені виносити їх на розгляд чиновної бюрократії шляхом численних клопотань. Чимало цих пи­тань не вирішувалися або взагалі залишалися без відповіді.

Розв'язання завдань, віднесених Положенням 1864 р. до ком­петенції земського самоврядування, вимагало формування земст­вами власного бюджету. Закон надавав їм право оподатковувати земськими зборами майно на підвідомчій території. В умовах відсу­тності скільки-небудь вірогідних відомостей про дохідність нерухо­мого майна земські установи взялися за винятково трудомістку ро­боту з його оцінки. Наслідком цього став потік скарг з боку предста­вників буржуазії. Уряд скористався ними для подальшого урізання й без того недостатніх прав земських установ — вони втратили мо­жливість оподатковувати доходи від торгівлі і промислів. Земські бюджети формувалися переважно з відрахувань від доходів з не­рухомості: земель, лісів, дохідних будинків, фабрик, заводів.

Земська реформа здійснювалася в Україні не одночасно. Уряд прагнув вводити нове самоврядування передусім у губерніях, де було найрозвинутіше поміщицьке землеволодіння і, відповідно, осо­бливо міцними виявилися позиції дворянства.

У Полтавській, Харківській, Херсонській, Чернігівській губер­ніях земські установи розпочали свою діяльність у 1865 р., а в Ка­теринославській і Таврійській — на рік пізніше.

Відразу ж після виникнення земства приступили до активної діяльності. Закон поділяв функції земського самоврядування на: обов'язкові (утримання арештантських приміщень, квартир для працівників поліції, «етапна повинність», прокладання і ремонт значних шляхів, забезпечення транспортних потреб поліції, жанда­рмерії та інших державних структур, а також утримання мирових посередників і суддів) і необов'язкові, тобто факультативні (утри­мання міських лікарень та богаділень, ремонт мостів і доріг, продо­вольча допомога населенню, страхування сільськогосподарських будівель від вогню тощо).

Обов'язкові «повинності» земських установ свідчили, що уряд відразу ж переклав на органи місцевого самоврядування чимало об­тяжливих для казни витрат, що явно не мали місцевого характеру.

Незважаючи на обмеженість можливостей органів земського самоврядування, вони поступово почали відігравати дедалі знач­нішу роль у місцевому житті. Земська статистика фактично дозво­лила вперше створити фундамент для соціально-економічних до­сліджень та узагальнень. Земствами приділялась велика увага роз­витку шкільної справи. За визнанням міністра освіти, до введення земства сільських шкіл у Росії майже не було.

Наприкінці XIX ст. дедалі більшого значення в діяльності земств набуває охорона здоров'я.

Зростання нагальних для місцевого населення витрат приму­шувало земства збільшувати ставки земських зборів. Законодавст­во не регулювало належним чином цей процес — оподаткування нерухомого майна було необмеженим. Цим завдавалася певна шко­да органам самоврядування міст, що існували на території тих чи інших земств. Оскільки земські кошториси затверджувалися губер­наторами, останні дістали можливість активно втручатися в госпо­дарське життя земських установ. Нерідко чиновники-самодури ви­користовували свої адміністративні права для тиску на неугодні їм земства. Бюрократія вправно зіштовхувала між собою органи зем­ського і міського самоврядування. Повітовим земствам, на території яких були розташовані губернські та інші великі міста, було вельми складно уникнути спокуси активно збільшувати свій бюджет за ра­хунок оподаткування міських нерухомостей. Чимало міст України неодноразово зверталися до уряду з клопотаннями про відділення з повітових земств. У Харкові міська дума безуспішно клопотала про відділення з повітового земства протягом довгих 35 років. Ці самі процеси відбувалися і в інших містах. Уряд лее впродовж багатьох років відповідав обіцянками розглянути це назріле питання.

Взагалі, земства навіть до того, коли вони стали пристанищем інтелігентського лібералізму, були вельми нелюбимим дитям само­державства. Вже у 1866 р. воно почало законодавчий наступ на й без того обмежені права земських установ.

Закон 21 листопада 1866 р. про оподаткування торговельно-промислових закладів істотно обмежував компетенцію земських установ, звужував фінансову базу їхньої діяльності. Закон 13 черв­ня 1867 р. забороняв зносини земських органів різних губерній між собою, утруднював діяльність земських зборів, вводив губернатор­ську цензуру над земськими виданнями. Істотно обмежувалася і участь земств у розвитку народної освіти з введенням нового Поло­ження про народні училища 1874 р.

Реакційне дворянство вимагало ліквідації земств, що перетво­рювалися в центри ліберальної опозиції уряду. Початок політичної діяльності земств, не передбаченої законодавством, припадає на кінець 70-х років. Саме в цей час намітилися основні напрями пере­творень, що пропонувалися ліберальними земськими діячами: пе­редача земствам адміністративно-політичних функцій на місцях (цим значно розширювалася компетенція земського самоврядуван­ня), поширення засад самоврядування (тобто парламентаризму) на центральному, загальнодержавному рівні, а також введення в абсо­лютистській Росії елементарних громадських свобод — особи, збо­рів, слова, друку. Провідну роль не тільки в Україні, й в усій Росій­ській імперії відіграло в цей період Харківське губернське земство. У грудні 1879 р. гласний губернських земських зборів Є. С. Гордієн­ко подав записку, в якій успішність боротьби з революціонерами-терористами пов'язував з необхідністю центрального земського представництва (тобто фактично елементів парламентаризму). Оскільки в офіційному адресі Харківського губернського земства уряду ця думка була пом'якшена і спотворена, Є. С. Гордієнко опу­блікував від імені земства адрес в емігрантській та іноземній пресі, в якій говорилося про необхідність конституції. В адресі Полтавсь­кого губернського земства наголошувалося, що «остаточно побороти пропаганду, розпочату ворогами уряду і суспільства, можливо ли­ше сукупними силами уряду й усього земства». У 70-х роках у Чер­нігівській губернії сформувався своєрідний гурток земських діячів, які ставили перед собою мету «земські установи перетворити в школу самоврядування і цим шляхом підготувати країну до кон­ституційного устрою».

В адресі Чернігівського губернського земства послідовно про­водилася думка про зв'язок зростання революційного руху та поси­лення політичної реакції в країні, доводилося, що урядовий курс сприяв «процвітанню ідей, супротивних державному ладу, супро­тивних бажанням уряду і людей, які визнають, що міцним і надій­ним є лише мирний розвиток громадських установ». Як висновок, в адресі прямо виражалася відмова у підтримці уряду і містився на­тяк на необхідність конституційної урядової політики.

Незадоволення самодержавства земствами вилилось в земсь­ку контрреформу 1890 p. Основний зміст Положення 1890 р. поля­гав у перегляді земської виборчої системи — в обмеженні прав тор­говельно-промислової і нової землевласницької буржуазії, в забез­печенні дворянству панівного становища в земських установах.

Для вирішення цього завдання було знижено земельний ценз щодо дворян-землевласників. Так, з шести українських губерній колишній ценз зберігся лише в Катеринославській, в решті губер­ній його було знижено. В першій курії право обирати й бути обра­ними мали тільки дворяни. Втрачали активне і пасивне виборче право «шеститисячники», купці першої і другої гільдій. У містах підвищувався майновий ценз, внаслідок чого більшість виборців цієї категорії перейшли до розряду дрібних власників з правом ви­бору тільки уповноважених. Обмежувалися і права товариств, ком­паній тощо.

З цієї категорії могли брати участь у виборах тільки установи, що мали повний ценз, тоді як за Положенням 1864 р. це право по­ширювалося також і на компанії та товариства, що мали 1/20 зе­мельного цензу. Незважаючи на те, що майновий принцип форму­вання списків виборців до земських установ зберігався, істотно зро­стала роль станового чинника. Ступінь користування виборчими правами ставився у безпосередню залежність від належності до то­го чи іншого стану. На правах гласних до губернських зборів вводи­лися всі повітові предводителі дворянства, що ще більше підтвер­джувало панування дворян.

Положення 1890 р. значно посилювало нерівномірність пред­ставництва різних класів. Ценз дворян зменшився вдвічі. Позиції дворянства зміцнилися не тільки в земських зборах, а й у виконав­чих органах. Водночас спроби забезпечити домінування дворянства в земських установах шляхом зміни законодавства демонстрували відірваність самодержавства від реалій життя. Дворянство значною мірою набувало буржуазного забарвлення. У багатьох випадках до дворянського стану належали представники інтелігенції, які увійшли до «благородного стану» за «Табелем про ранги» завдяки влас­ним силам, знанням та праці. Унаслідок цього багато хто з гласних земських зборів, які формально належали до дворянського стану, дотримувалися більш-менш поміркованих ліберально-демократич­них поглядів.

Закон 1890 р. значно посилював нагляд адміністрації за діяль­ністю земських виконавчих органів. Губернатори і міністр внут­рішніх справ отримували право затверджувати або не затверджу­вати кандидатури не тільки голів, а й членів земських управ. Вод­ночас голови і члени управ вважалися такими, що перебували на державній службі. Відтак законодавство прагнуло вихолостити са­ме поняття самоврядування в діяльності земств, зробити їх не біль­ше, ніж додатком до державної машини.

Помітно звужувалися і межі самостійності земських установ. До раніше існуючих понять «порушення закону» і менш конкретно­го — «зачіпання державного інтересу» як причин адміністративно­го втручання в діяльність земств додалося розпливчасте і юридич­но некоректне — «істотна шкода інтересам населення». Таке фор­мулювання надавало губернаторам широкі можливості для сваволі і грубого втручання в земські справи.

Постанови земських зборів, призупинені губернатором, пере­давалися на розгляд в губернське з земських (після міської контрреформи 1892 р. з земських і міських) справ присутствіє, що очо­лювалося знову-таки губернатором. До складу присутствія входили від земських установ голова земської управи та ще один представ­ник. Рішення присутствія могли оскаржуватися земством до Сена­ту. Губернатори широко користувалися наданими їм можливос­тями. Після контрреформи 1890 р. кількість незатверджених кан­дидатур представників земської виконавчої влади зросла по імперії в 17 разів.

Якщо за Положенням 1864 р. земські установи мали можли­вість реалізувати свої постанови відразу ж після їх прийняття, то після 1890 р. вони мусили вичікувати двотижневий строк, протягом якого губернатор міг зупинити виконання постанови земських уста­нов.

Коло питань, щодо яких вимагалося обов'язкове затверджен­ня адміністрації, порівняно з 1864 р. не розширилося. Водночас, як­що до реформи губернатор повинен був винести рішення в семи­денний, а міністр внутрішніх справ — у двомісячний строк, то після 1890 р. такі обмеження взагалі знімалися. Земські збори зберігали право оскаржити рішення присутствія в Сенат, але при цьому не

могли вдруге виносити на обговорення опротестовані адміністра­цією питання. Губернатор отримував можливість пропонувати для внесення до порядку денного земських зборів різні питання.

Губернатор і присутствіє дістали ширші права і щодо вико­навчих земських органів. Якщо за Положенням 1864 р. управи в усій своїй діяльності підпорядковувалися земським зборам, перед якими несли повну відповідальність, то після 1890 р. губернатор мав право здійснювати ревізії управ. У разі незгоди земських управ з їхніми висновками остаточне рішення виносило присутст­віє. Збори могли оскаржити вердикт губернського присутствия тіль­ки в Сенат. Справи про відповідальність членів управ порушували­ся за ініціативою не тільки земських зборів, а й губернатора. Рішення виносили присутствіє або Рада Міністрів із затверджен­ням міністра.

Втім, незважаючи на такі явні реакційні зміни в законодавстві про земське самоврядування, уряд не досягнув своєї мети. Анахро­нічний становий принцип вже не працював.

Тенденції до розвитку земського лібералізму збереглися і піс­ля здійснення контрреформи 1890 р. Отже, основне завдання, що ставилося під час підготовки закону 12 червня 1890 p., — ліквідува­ти опозиційність земств — досягнуто не було.

Міська реформа розпочалася після затвердження Олександ­ром II 16 червня 1870 р. нового Міського положення. До її проведен­ня в Російській імперії діяла анахронічна у правовому відношенні «Жалувана грамота містам» Катерини II (1785 p.). Станова організа­ція міського самоврядування, заплутане і невизначене законодавст­во не відповідали рівню соціально-економічного розвитку міст, ста­ли гальмом в організації муніципальної діяльності і міського госпо­дарства.

Вже починаючи з 40-х років. XIX ст. навіть консервативні громадські кола почали усвідомлювати необхідність реформування застарілої системи міського самоврядування. У 1859 р. новоросій­ський і бессарабський генерал-губернатор граф О. Г. Строганов виступив з клопотанням про поширення на Одесу нового Міського положення, введеного у 1846 р. лише для Санкт-Петербургу. Кло­потання у 1863 р. було задоволене. Зміни в організації самовряду­вання зберегли становий принцип. Основним нововведенням стало залучення до міських справ дворянства, яке раніше ігнорувало їх. Важливе значення мало чіткіше розмежування обов'язків між за­гальною і розпорядчою думами. Загальна дума обиралася за станами і налічувала 250 осіб. Розпорядча дума складалася з міського го­лови, який обирався з числа дворян, почесних громадян і купців 1-ої гільдії, які досягли 30 років, 12 обраних членів і «члена від ко­рони» (особи, яка призначалася урядом).

Ясність у питання компетенції міського громадського управ­ління, втім, так і не була внесена. Межі його самостійності також не були істотно розширені.

Половинчатість і недостатність Міського положення 1846 р. були очевидними.

Наприкінці 50-х років питання про міську реформу обговорю­валося на шпальтах газет і сторінках журналів, піднімалося в низці клопотань з місць на ім'я міністра внутрішніх справ. Ініціаторами нововведень були представники різних станів, насамперед дворянс­тва, яке раніше було байдужим до муніципальних справ.

Міське положення 1870 р. стало значним кроком у напрямі розширення самостійності органів міського самоврядування, підви­щення їх ролі. Виборчі права громадян будувалися на нових, зага-льностанових підставах.

До виборців належали жителі міста чоловічої статі, російські піддані, майновий стан яких відповідав вимогам майнового цензу. Він полягав у володінні на території міста нерухомим майном або торговельними та промисловими підприємствами. Іноземці, злочин­ці, ув'язнені, особи, виключені зі станових товариств, позбавлені прав за вироком суду, а також керівники органів державної ад­міністрації, чини прокуратури і поліції виборчих прав не мали. Жінки — власники майнового цензу, а також неповнолітні могли передавати свій голос за дорученням іншій особі, наділеній вибор­чим правом. Отже, до виборців не належала більшість мешканців міст: наймані робітники, переважна частина інтелігенції, особи, які наймали квартири або кімнати, а також більшість жінок.

У зв'язку з тим, що серед виборців більшість була дрібними власниками майна, «торговельно-промислових закладів», прикаж­чиків та ін., законодавство піддавало їх дискримінації за майновою ознакою. Виборці поділялися на три нерівномірні курії, кожна з яких вносила третину міських зборів з нерухомості, торговельних і промислових підприємств і обирала третину гласних нового роз­порядчого органу міського громадського самоврядування —- місь­кої думи. Залежно від розмірів і адміністративного значення міст України кількість гласних у них коливалася від ЗО до 72 осіб.

Установлений порядок створював переваги для найзабезпеченішої частини населення міст, бо перші дві курії, які давали думі

2/3 гласних, охоплювали лише близько 14% виборців. Міські вибо­ри проводилися один раз на чотири роки.

Міськими думами формувалися виконавчі органи — міські управи. Ключовою фігурою самоврядування був міський голова, який обирався з-поміж власників виборчого цензу (причому не обо­в'язково тих, які входили до складу міської думи). Голова губерн­ського міста затверджувався міністром внутрішніх справ, а повіто­вого — губернатором. Міський голова мав достатньо широкі повно­важення, керував роботою як думи, так і управи. Він віддавав розпорядження про скликання думи і визначав порядок денний її засідань, представляв інтереси міста у відносинах з адміністратив­ними органами та іншими установами.

Згідно зі ст. 60 Міського положення 1870 р. будь-який гласний мусив повідомити міського голову про внесену ним на розгляд думи пропозицію за три дні до засідання. Усвідомлюючи особливу роль великих міст у соціально-економічному і політичному житті країни, самодержавство велику увагу приділяло благонадійності міських голів, все активніше використовуючи незатвердження їх на посаді, часто без вказівки формальних причин. Відразу ж після обрання усі документи передавалися губернатору для затвердження або пе­ресилання з відповідною характеристикою до Міністерства внут­рішніх справ. Одночасно з головою обиралися і члени міської упра­ви, кожному з яких дума доручала керувати тією чи іншою галуз­зю міського господарства. Кількість членів управи законодавством не обмежувалася і залежала, як правило, від розміру міста. На від­міну від міських голів, кандидатури членів управи не підлягали ад­міністративному затвердженню.

Міське положення 16 червня 1870 р. вводило в містах Украї­ни, як і в усій Російській імперії, складну і незвичну процедуру «балотування» — таємного голосування. Для обрання гласних, а та­кож міського голови і членів управи кандидатам треба було набра­ти більше «виборчих» голосів, ніж «невиборчих».

Гласні міських дум працювали на громадських засадах, члени управ — на постійній основі. У дрібних містах дума могла не обира­ти управу, а покласти усі виконавчі функції на міського голову.

Міське положення 1870 р. оцінювалося сучасниками позитив­но, передусім у питаннях муніципальної компетенції. А вона була в умовах самодержавної напівфеодальної Росії незвично широкою. Міські думи й управи здобували досить значну самостійність у вирішенні місцевих, насамперед господарських питань. Досить зазна­чити, що міські кошториси приймалися без адміністративного за­твердження. Губернатори не мали права необмеженого втручання у муніципальні справи, здійснюючи лише нагляд за законністю по­станов та рішень міських дум і управ.

Закон надавав органам міського самоврядування певні мож­ливості для власної нормотворчої діяльності. Йдеться про право міських дум видавати з санкції губернаторів (котрі пильнували, як вже зазначалося, за законністю діяльності міських органів) обов'яз­кові постанови для мешканців підвідомчих міст. Водночас органи міського самоврядування не могли клопотати про зміну існуючого законодавства, будь-яка власна суспільно-політична позиція му­ніципальних установ не передбачалась і вважалася в усіх випадках «крамольною».

Незважаючи на те, що ст. 5 Міського положення 1870 р. пе­редбачала самостійність міського громадського управління «в ме­жах наданої йому влади», губернатори зберігали важелі впливу на муніципальні установи. Зокрема, начальник губернії міг опротесту­вати внесення тих чи інших питань до порядку денного засідання, з яким міський голова мусив ознайомити його заздалегідь, призупи­нити виконання постанов органів міського самоврядування на строк до одного місяця. У цьому разі питання передавалося на розгляд губернського з міських справ присутствія, очолюваного губернато­ром. Дума мала право оскаржити рішення присутствія в Сенат, од­нак до винесення останнім вердикту міське самоврядування повин­но було виконувати постанову губернського з міських справ при­сутствія. Водночас не тільки губернатор, а й присутствіє не могли порушувати господарську самостійність міського самоврядування. Різноманітність покладених на міське громадське управління фун­кцій вимагало від них наявності серйозної фінансової бази. Особли­во актуальним це було для великих міст: Києва, Одеси, Харкова, Катеринослава.

Про напрями діяльності міського самоврядування можна су­дити за визначеним Міським положенням 1870 р. переліком му­ніципальних витрат. Як і для земств, вони поділялися на обов'язко­ві і необов'язкові (факультативні). До першої групи належали: ви­трати на утримання власне місцевого самоврядування, міських громадських «будівель» і пам'ятників; утримання міських вулиць і площ тощо; витрати за зобов'язаннями міста, допомога на утриман­ня навчальних, благодійних та інших «загальнокорисних» закладів, затверджена в законодавчому порядку.

Вводячи нове міське самоврядування, держава, як і у випадку із земствами, поклала на нього вантаж власних витрат, що не ма­ли безпосереднього відношення до «місцевих користі та потреб». Йдеться про асигнування на військові потреби, утримання поліції та пожежних команд, опалення та освітлення в'язниць тощо. Слаб­ка навіть у великих містах фінансова база ледь витримувала такий вантаж, зростала заборгованість міського самоврядування держав­ній скарбниці. Повітові і заштатні міста у багатьох випадках взагалі в економічному відношенні ледве животіли. Витрати міського само­врядування в Україні на загальноімперські потреби поглинали в се­редньому до третини коштів.

З «необов'язкових» витрат, які насправді були найактуаль­нішими для населення, особливо важливим було фінансування на­родної освіти та охорони здоров'я. Однак через обмеженість кош­тів, думи й управи багатьох міст так і не змогли скористатися нада­ними їм можливостями щодо міського благоустрою, освіти та меди­цини. Навіть у такому великому центрі України, як Харків, за час дії Міського положення 1870 р. було відкрито лише п'ять міських народних училищ (з них два — на пожертвування приватних осіб).

Міста зростали, а отже, збільшувались і витрати муніципаль­них органів. Водночас законодавство не надавало містам джерел доходів, достатніх для покриття як обов'язкових, так і необов'язко­вих витрат.

Міська скарбниця наповнювалася за рахунок різних місцевих податків і зборів, розміри яких були законодавче обмеженими. Про­відне місце серед них посідав так званий «оціночний збір» з неру­хомого майна, що належало приватним особам, компаніям, товарис­твам тощо, а також збір за видачу органами міського самовряду­вання приватним особам, компаніям і товариствам свідоцтв «на зайняття торгівлею та промислами». На користь міста стягували й інші збори, що не відігравали вирішальної ролі у формуванні бю­джету: з нотаріальних актів, таврування мір та вагів, з візництва, збори з аукціонних продажів майна та ін. Правом установлення нових, не передбачених Міським положенням, податків та зборів, а також правом перевищення встановлених норм оподаткування міські думи не були наділені. В умовах, що склалися, міське само­врядування великих міст виявляло ініціативу, створювало міські банки і ломбарди, що вели власну кредитно-фінансову діяльність і відраховували частину прибутку місту. В Україні перший міський банк виник у Харкові в 1866 p., перший ломбард — у 1891 р. (також у Харкові).