Розділ 7. ДЕРЖАВА ЯК ІНСТИТУТ ПОЛІТИЧНОЇ СИСТЕМИ

План

Сутність, структура і функції держави.

Типи держави.

Форми державного правління і державного устрою.

Проблеми державотворення в Україні.

 

Термін «держава» трактується у трьох зна­ченнях:

1) як асоціація, що міститься на окремій тери­торії, об'єднує усіх членів суспільства. В такому розумінні цей термін використовується як сино­нім понять «суспільство», «країна», «вітчизна»;

2) як відносини політичної влади — сукупність зв'язків між громадянами й органами держави;

3) як адміністративні органи влади та правові норми, що визначають їх функціонування.

У різних філософських, соціологічних і політо­логічних теоріях це поняття має неоднаковий зміст.

Представники юридичного позитивізму (К. Гербер, П. Лабанд з Німеччини, А. Дайсі з Англії, А. Есмен з Франції) розглядали державу виключно з правової точки зору. У їхніх концеп­ціях держава трактувалася як правова форма для сукупного життя народу і «верховна юридична особа», «юри­дична організація народу», «юридичне уособлення нації».

Цей напрям продовжив німецький правник Г. Кельзен, який ототожнював державу і право. На його думку, держава — це система відносин панування і підлеглості, де воля одних виступає як мотив для інших. Суть цих відносин полягає в тому, що вони утворюють урегульовану і впорядковану нор­мативну систему примусу. В такому розумінні держава — відносно централізований правопорядок. Г. Кельзен визна­вав, що будь-яка держава є правовою.

Німецький юрист Р. Ієрінг розробив соціологічну тео­рію держави. Він визначав державу як соціальну організа­цію примусової влади, що забезпечує вищість суспільних інтересів над особистими.

Представники класової теорії держави К. Маркс і Ф. Енгельс наголошували на класовій сутності державної влади. Держава, підкреслювали вони, — це комітет, який управляє загальними справами всього класу буржуазії.

Німецький учений-правознавецьЯ. Шмітт розробив тео­рію «тотальної держави», яка передбачає передусім існу­вання владної держави - апарату політичної влади, що в екстремальних ситуаціях бере на себе весь тягар важливих суспільних рішень. «Тотальну державу», на думку К. Шміт-та, можна створити на основі субстанціональної єдності дер­жави і «національної однорідності».

Заслуговує на увагу також концепція держави іспан­ського правознавця Г. Песес-Барби Мартінеса, згідно з якою поняття «держава» означає не будь-яку форму полі­тичної організації (наприклад, античну або середньовічну), а тільки ту, що виникла у Новий час. До її істотних ознак він відносить: суверенну владу, раціональність адміністрації, державну власність, постійну армію, релігійний нейтралітет.

Отже, держава — це організація суверенної політичної влади, яка в рамках правових норм і на певній території здій­снює управління суспільними процесами і забезпечує безпеку особи і нації. Розглянемо найістотніші ознаки держави.

1. Суверенітет. Він має внутрішній і зовнішній вимі­ри. Це означає, що держава володіє найвищою і необмеже­ною владою над внутрішніми суб'єктами у межах кордонів тієї чи іншої країни (внутрішній вимір), а інші держави повинні визнавати цей принцип (зовнішній вимір).

2. Примус. Кожен громадянин зобов'язаний визнавати свою державну належність і підпорядковуватися державній владі, на території якої він живе. Бездержавність (апатри-дизм) трактується як ненормальне явище, що наголошуєть­ся у Гаазькому договорі 1930 р. і Всезагальній декларації прав людини 1948 р.

3. Право на застосування сили. Держава володіє пер­винним, вищим, порівняно з іншими організаціями, правом застосувати силу в межах, встановлених законом.

4. Право. Держава функціонує в рамках встановленого права. Структура і функції державних органів визначаються правом. Право виступає не лише як нормативний механізм діяльності держави, а й як регулятор відносин співжиття громадян у суспільстві.

5. Апарат держави. Під апаратом держави треба розумі­ти сукупність управлінсько-адміністративних структур, покликаних реалізувати рішення центральних і місцевих органів влади.

6. Територія. Держава нерозривно пов'язана з певною територією, на яку поширюється її влада, а закони мають обов'язкову силу.

Організаційна структура держави охоплює сукупність її органів. У структурі сучасних держав, як правило, мають місце такі органи: представницькі (законодавчі), виконав­чо-розпорядчі, адміністративні, судові, прокуратура.

Представницькі органи поділяються на парламент,/регіо­нальні і муніципальні (або місцеві). Не всі представницькі органи є законодавчими. Таку прерогативу має парламент, а у федеративних державах — суб'єкти федерації (штати, кан­тони, землі), частково законодавчі повноваження можуть делегуватися державою на регіональний і муніципальний рівні.

До державних виконавчо-розпорядчих органів нале­жать структури президента і кабінету міністрів, а також регіональні і муніципальні адміністрації, наділені держав­ними повноваженнями. У державних виконавчих органах деяких країн розмежовуються політичні й адміністративні структури.

До політичних виконавчих структур відносять пре­зидента, прем'єр-міністра і міністрів, а весь їхній управлін­ський апарат — до адміністративних.

Судові органи розрізняються; за адміністративно-терито­ріальними ознаками (обласні, районні, міські) і за сферою юрисдикції (конституційні, загальні, господарські, військові, адміністративні, кримінальні, цивільні).

Прокуратура як орган державного нагляду за дотриман­ням законодавства діє в таких країнах, як Росія, Україна, Іспанія; в англо-саксонських країнах прокуратура функціо­нує у системі судової влади.

І держава, і кожен державний орган зокрема виконують певні функції: необхідні для існування суспільства; специ­фічні, що випливають із суперечностей між державними інститутами та соціальними верствами. Функції держави, їхній зміст і пріоритети змінюються залежно від історич­ної епохи. Існують відмінності і в політичних теоріях щодо тлумачення функцій держави.

Марксисти акцентують увагу на класових функціях дер­жави. Представники класичного лібералізму, виходячи з розуміння держави як «нічного сторожа», відводили їй ви­ключно функції правового регулювання відносин між вільними громадянами. Вони категорично виступали про­ти державного втручання в економічну і соціальну сфери.

У рамках теорії соціального лібералізму, економічні ос­нови якої були закладені Дж. Кейнсом і реалізовані в прак­тиці нового курсу Ф. Рузвельта, визріла концепція держа­ви всезагального благоденства, згідно з якою держава по­винна активно втручатися в економічне життя суспільства через прогресивне оподаткування, державну власність, бюджет, планування та підтримку соціально вразливих верств населення. Прихильники цієї концепції виступають також за державне, доступне для всіх категорій населення медич­не обслуговування, безплатне дошкільне і шкільне навчання.

Якщо концепція всезагального благоденства акцентує увагу на економічних і соціальних функціях держави, то концепції плюралістичної демократії обстоюють її владні функції, наголошуючи на тому, що держава повинна вико­нувати роль координатора й арбітра між конкуруючими політичними силами, забезпечувати правові умови для вільної політичної конкуренції.

Теоретики неоконсерватизму виступають за сильні по-літико-владні функції держави. Вони заперечують еконо­мічну і соціальну функції держави на тій підставі, що ті породжують утриманську психологію і бюрократизацію су­спільства. На думку неоконсерваторів, основна роль держа­ви полягає у створенні гарантій для внутрішньої і зовніш­ньої безпеки, підтримці політичної й духовної єдності нації. Ефективність адміністративного управління суспільством, згідно з поглядами неоконсерваторів, забезпечує не демокра­тія, а меритократія (влада «заслужених» людей).

Отже, загалом можна виділити такі функції держави:

законотворчу;

оборони і національної безпеки;

забезпечення правопорядку;

захисту конституційних основ суспільства;

узгодження інтересів різних соціальних груп та індивідів, розв'язання соціальних конфліктів;

державно-адміністративного управління у різних сфе­рах соціального життя;

здійснення економічної (формування бюджету, контроль за грошовою масою, загальна координація господарської діяльності, здійснення приватизації і структурної перебу­дови), соціальної (діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни, контроль за якістю харчової і фармацевтичної про­дукції, забезпечення підтримки соціально вразливих верств населення, поліпшення природного середовища), культурної (забезпечення державних пріоритетів у галузі освіти, на­уки, культури) політики;

захисту національних інтересів та суверенітету держа­ви у сфері міжнародних відносин.

Дискусійним є питання про типи держави. Вітчизняні дослідники традиційно дотримуються марксистської типо-логізації держав за суспільно-формаційною ознакою (ра­бовласницька, феодальна, буржуазна, соціалістична). Однак доцільніше було б типологізувати держави залежно від етнонаціональних, соціально-правових і політичних аспектів розвитку суспільства.

У рамках національного розвитку суспільства, просте­жуючи хронологію становлення держави як витвору публіч­них форм організацій етнічних спільнот (союзу племен, народу, нації), можна виділити такі типи держави: держа-ва-поліс, держава-імперія, національна держава.

Держава-поліс — особлива форма політичної організації суспільства в античні часи (переважно у Стародавній Греції) і в період пізнього Середньовіччя (Венеція, Генуя, Флорен­ція). Основою полісної організації держави був суверенітет вільних власників-громадян, які брали участь у розв'язуван­ні державних питань. У полісній організації ще не розмежо­вувались елементи держави і громадянського суспільства.

Держави-імперії існували в усі історичні епохи (хоча паралельно відбувався процес утворення національних дер­жав), і тільки наприкінці XX ст. завершується процес їх розпаду. Імперія — це велика держава, яка об'єднує декілька підпорядкованих центральній владі держав або народів, при­мусово інтегрованих у єдину систему політичних, економіч­них, соціальних та духовних взаємозв'язків. Особливістю цього державного утворення було те, що порядок формування і функціонування державної влади та відносин з населен­ням були різні у метрополії і колоніях. Населення колоній значною мірою обмежувалося щодо участі у політичному житті і зазнавало різних форм національного гноблення.

Процес зародження і становлення національної держави розпочався лише в епоху Нового часу, у період утворення абсолютних монархій, і триває до сьогодні. Поняття «націо­нальна держава» означає, що суб'єктом державної влади є нація як етнополітична спільнота.

Соціально-правовий розвиток зумовлює такі типи дер­жави: поліційна, правова, соціальна. Поліційна держава — це уособлення насильства у вигляді біблійного звіра Левіа­фана. До її атрибутів можна віднести: необмеженість дер­жавних повноважень; пріоритет владних інститутів над законом; могутній репресивний апарат; поліційно-бюро-кратичний контроль та опіка над особою і суспільством. Поліційними є всі держави авторитарних і тоталітарних режимів.

Ідея правової держави зародилася в надрах просвітниць­ких і ліберальних теорій, а сам термін утвердився у пра­цях німецьких юристів — К. Велькера і Р. Моля. Правова держава як надбання західної цивілізації включає такі ознаки: пріоритет права, підпорядкування всіх державних інститутів і посадових осіб закону; поділ і взаємне збалан-суваня влади (законодавчої, виконавчої і судової); взаємна відповідальність держави перед особою і особи перед дер­жавою; плюралістична структура політичних відносин; конституційний контроль за дотриманням законів; судо­вий захист інтересів особи та соціальних груп.

Якщо поняття «правова держава» відображає ступінь со­ціальної свободи, то поняття «соціальна держава» — ще й ступінь соціальної справедливості. Теоретичні засади соці­альної держави висвітлені у працях Г. Ріттера (Німеччи­на), К. Соле (Іспанія), А. Брауна (США), М. Бонетті (Фран­ція). Зміст соціальної держави виявляється у сприянні ста­новленню таких елементів сучасного суспільства, як соціаль­на ринкова економіка, соціальна демократія, соціальна етика.

Соціальна ринкова економіка передбачає створення спри­ятливих умов для включення в ринкові механізми усіх верств населення на мікроекономічному рівні, а також встановлення норми (не нижче прожиткового мінімуму) міні­мальної заробітної плати, надання субсидій малозабезпече­ним категоріям населення, розвиток усіх видів соціального страхування, а також забезпечення механізму соціального партнерства; соціальна демократія розкриває зміст різних видів (територіального, виробничого, професійного) самовря­дування, його органічний зв'язок із правовою державою; соціальна етика спрямована на подолання психологічного протистояння, досягнення соціальної злагоди.

Поняття «форма держави» розкриває спосіб організації державної влади, структуру і функції державних органів. Воно означає форму державного правління, під якою ро­зуміють порядок і структуру формування вищих органів держави та співвідношення їхніх повноважень (уряду і парламенту, президента і парламенту), форму державного устрою (йдеться про співвідношення між владою централь­них, регіональних та муніципальних органів).

Форма правління характеризується формальним дже­релом влади. У монархічній державі ним є влада однієї особи — монарха, в республіці — народ або частина народу. В основних формах правління виділяються підвиди. Так, республіка може бути аристократичною, радянською, пар­ламентською, президентською, президентсько-парламент­ською. Зупинимось на історичних ознаках трьох останніх.

Істотними ознаками парламентської республіки є:

1) дуалізм виконавчої влади (співіснування двох влад­них інститутів, президентського, який не несе відповідаль­ності перед парламентом, за винятком порушення консти­туції, та кабінету міністрів, який таку відповідальність має);

2) наявність засобів взаємного впливу, за допомогою яких парламент через процедуру висловлення вотуму недовір'я може змусити уряд піти у відставку, а уряд своєю чергою може використати право на достроковий розпуск нижньої палати парламенту;

3) президент у парламентських республіках обирається безпосередньо парламентом (Греція, Ізраїль) або колегіями, значну частину яких становлять члени парламенту і члени представницької влади областей, штатів, земель (Індія, Іта­лія, ФРН);

4) участь президента у формуванні уряду має номіналь­ний характер, хоч у деяких парламентських республіках конституція надає йому право призначити голову уряду (останній мусить керуватися довір'ям парламентської біль­шості);

5) президент може видавати акти, які набувають сили закону тільки після здійснення контрасигнатури (скріплен­ня підписами міністрів). Парламентська республіка існує в Італії, Німеччині, Греції, Швейцарії.

У президентській республіці президента обирають все-загальним прямим голосуванням або колегією виборщиків. Він виконує одночасно функції голови держави й уряду. Президент добирає і призначає міністрів або за згодою пред­ставницького органу, або на власний розсуд (Венесуела, Мек­сика). Він цілковито володіє виконавчою, а парламент — законодавчою владою. Ці два органи здійснюють владу про­тягом терміну своїх повноважень.

Парламент і президент наділені правом взаємного вето на нормативні акти. У президентській республіці, на відміну від парламентської, президент не володіє законодавчою ініціати­вою, а міністри не поєднують законодавчих функцій. Кла­сична форма такого правління історично склалася у США, існує також у Мексиці, Уругваї, Венесуелі, Пакистані.

Змішана форма правління — президентсько-парламент­ська республіка існує у Франції, Португалії, Фінляндії, Ісландії. Для неї характерні такі риси: президент обирається всезагальним голосуванням і володіє владними прерогатива­ми — призначає і приймає відставку прем'єр-міністра, на про­позицію останнього призначає й увільнює міністрів, займаєть­ся питаннями оборони, національної безпеки, а також міжна­родної політики, головує на засіданнях кабінету міністрів, може винести конкретний законопроект на референдум і домогтися прийняття закону, минаючи парламент (Франція).

Поряд із президентом діють прем'єр-міністр і уряд, відпо­відальний перед парламентом та підконтрольний президен­тові. Президент може розпустити законодавчий орган після консультації з прем'єр-міністром і головами палат. Спів­відношення між владними прерогативами президента і пре­м'єр-міністра залежить значною мірою від того, кого підтри­мує парламентська більшість.

Монархічна форма правління також буває різною: дес­потичною, станово-представницькою, абсолютною, конститу­ційно-парламентською. Повноваження монарха в сучасних парламентських монархіях аналогічні повноваженням пре­зидента у парламентських республіках (за винятком Іспанії, де повноваження монарха адекватні повноваженням пре­зидента у Франції). Однак між президентом і монархом існують певні відмінності, а саме:

1) президент обирається, а влада монарха спадкова;

2) монарх є носієм найвищого в історії держави титулу — короля, імператора, великого герцога, якому належать особливі привілеї — право на знаки найвищого становища у державі (корону, трон), право на двір (штат людей, які виконують почесні обов'язки), право на цивільний лист (вста­новлене законом грошове утримання);

3) монарх — особа надпартійна, символ історичних тра­дицій і національної єдності. Така форма правління існує у Великобританії, Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі, Швеції, Данії, Норвегії, Японії.

За формою державного устрою розрізняють: унітарну і федеративну держави.

Унітарна держава централізована, у її структурі не­має окремих державних утворень, а тільки адміністративно-територіальні одиниці. Найважливішою ознакою унітарної держави є те, що в ній функціонує єдина система права, струк­тура органів влади, єдина конституція. Унітарна держава поділяється на централізовану і децентралізовану. Централі­зована унітарна держава характеризується досить значним одержавленням місцевого життя, підпорядкованістю органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади на місцях (так звана адміністративна і фінансова опіка).

Децентралізована унітарна держава передбачає регіо­нальну або обласну автономію з деякими законодавчими прерогативами, власним бюджетом, чітко передбаченими законом (Італія, Японія). У ній діють три владні структу­ри: державна адміністрація, регіональна влада і місцеве самоврядування.

Федерація — це об'єднання окремих державних утво­рень, які мають власну конституцію, органи державної вла­ди й управління, а також національні, соціально-економічні й територіально-історичні відмінності. Федеративними дер­жавами є США, ФРН, Швейцарія, Канада.

Конфедерація — це союз суверенних держав, які, збері­гаючи свою незалежність, об'єдналися для досягнення пев­них цілей (переважно зовнішньоекономічних, воєнних). Пра­вовою основою утворення конфедерації є союзний договір, а не конституція.

Виходячи з аналізу методологічних аспектів теорії дер­жави, зупинимося на проблемах державотворення в Україні.

Процес державотворення передбачає глибоку розробку політико-правової теорії, яка має враховувати:

1) досягнення західної цивілізації, а також досвід посткомуністичних країн у сфері вдосконалення держави і права;

2) історичні дер­жавотворчі традиції українського народу; 3) специфіку політичної ситуації.

Основні концептуальні засади державотворення в Україні закладалися в конституційному процесі. Він розпочався відразу після прийняття Декларації «Про державний суве­ренітет України». 22 травня 1991 р. була прийнята поста­нова Верховної Ради «Про концепцію нової Конституції України», яку, однак, не було реалізовано.

Упродовж 1991—1992 pp. до Конституції України був внесений ряд поправок і доповнень, що дало змогу частково трансформувати її у конституцію сучасної демократичної держави. Проте невдалою виявилася спроба завершити конституційний процес в липні — листопаді 1992 p., і в основ­ному законі держави надалі суперечливо поєднувалися нор­ми двох систем — радянської з «повновладдям рад» і де­мократичної — з розподілом влади.

У грудні 1994 р. Президент Л. Кучма вніс до парламен­ту проект конституційного закону «Про державну владу і місцеве самоврядування», який після піврічних гострих дебатів був прийнятий шляхом Конституційного договору між двома гілками влади (законодавчою і виконавчою).

Конституційний договір закріпив в Україні президент­сько-парламентську модель державного правління, яка була узаконена чинною Конституцією. Конституційний договір вніс ряд істотних доповнень, спрямованих на зміцнення виконавчої вертикалі й обмеження прерогатив представ­ницької радянської влади. Основні зміни щодо статусу органів влади, зафіксовані у Конституційному договорі, сто­суються насамперед значного розширення прерогатив пре­зидентської влади. Президенту надаються повноваження, якими він не був наділений чинною Конституцією, а саме:

формування уряду — Кабінету Міністрів, призначення, а також увільнення Прем'єр-міністра й інших членів Кабі­нету Міністрів;

подання кандидатур для призначення Верховною Радою Голови Верховного Суду України, Голови Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України, Голови прав­ління Національного банку України, а також суддів Верхов­ного Суду України і Вищого арбітражного суду України;

призначення за поданням Міністерства юстиції України і погодженням з Верховним Судом України та Вищим арбітражним судом України суддів загальних та арбітраж­них судів;

призначення й увільнення (у випадку порушення Кон­ституції і законів України) голів обласних і районних дер­жавних адміністрацій, а також позбавлення повноважень голів місцевого самоврядування; призначення всеукраїн­ського референдуму.

Ці повноваження передбачають також, що для подолан­ня президентського вето тепер потрібно дві третини, а не половина голосів фактичного складу Верховної Ради. Кон­ституційний договір чіткіше визначав статус Верховної Ради як законодавчого органу на відміну від попереднього роз­пливчастого конституційного формулювання.

Встановлена процедура парламентського вотуму недо­віри урядові. Він може бути висловлений за таких обста­вин: у випадку незгоди Верховної Ради з програмою Кабі­нету Міністрів або несвоєчасного подання урядом проекту державного бюджету на парламентські слухання. Крім цього, встановлений термін (рік після прийняття парламен­том урядової програми), протягом якого накладається мо­раторій на процедуру вотуму недовіри.

Жорстка виконавча вертикаль виявляється і тоді, коли рішення органів місцевого самоврядування, а також їх голів (у випадку порушення ними Конституції і законів Украї­ни) можуть бути призупинені головами адміністрацій відповідного рівня до їх вирішення в суді; коли рішення голів органів місцевого самоврядування у частині делего­ваних повноважень державної адміністрації можуть бути скасовані головами державних адміністрацій відповідного рівня.

Крім цього, Конституційний договір закріпив статус змі­шаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи. Згідно з його положеннями створено легітимну процедуру прий­няття нової Конституції України, а саме: узгоджений між суб'єктами Конституційного договору конституційний про­ект може бути винесено на всенародний референдум.

Що стосується форми державного правління, то тут серед політиків не було одностайності: одні відстоювали парла­ментську республіку, інші — президентську або президент­сько-парламентську.

Прихильники парламентської форми правління для підтвердження своєї позиції послуговувалися такими ар­гументами:

1) у країнах Західної Європи, де переважають парла­ментські форми правління, нижчим є рівень інфляції, де­фіцит бюджету, вищою — політична стабільність;

2) посилення президентської влади призведе до утвер­дження авторитаризму;

3) українські управлінці, на відміну від західних, поки що не спроможні більш-менш ефективно діяти без підтрим­ки законодавчої влади;

4) підзвітність уряду парламентові дала б підстави для широкого делегування законодавчих повноважень з метою інтенсифікації нормотворчого процесу в Україні при здій­сненні реформ;

5) підзвітність виконавчої влади виключно президен­тові в наших умовах сприяла б перетворенню парламенту на колективну і безвідповідальну опозицію.

Адепти президентської і президентсько-парламентської форм правління свою позицію аргументували таким чином:

1) Верховна Рада не спроможна сформувати уряд ре­форм через недорозвиненість партійної системи, гострі ре­гіональні та ідеологічні розбіжності;

2) низький законотворчий потенціал депутатського кор­пусу;

3) олігархічна природа законодавчого органу, яка вияв­ляється у широких привілеях депутатського корпусу, а та­кож його активній нелегальній лобістській діяльності;

4) тільки президент в силу історичної ваги своєї посади, а не колегіальний орган готовий взяти на себе персональну відповідальність за долю країни. В Україні більшість полі­тичних діячів, політологів нині схиляються до президент­сько-парламентської форми правління.

Важливим аспектом вибору державного правління було з'ясування доцільності існування двопалатного парламен­ту, процедури його формування, а також співвідношення прерогатив президента і прем'єр-міністра, вироблення меха­нізмів противаг і стримувань.

Противники бікамералізму (двопалатного парламенту) відкидали ідею доцільності двопалатного парламенту з огляду на такі обставини:

1) двопалатність ускладнить і сповільнить законодавчий процес;

2) двопалатність може призвести до регіоналізації України;

3) в Україні немає ні історичних, ні соціально-політичних підстав для узаконення бікамералізму;

4) двопалатність при такому способі формування сенату (через непрямі вибори) може усунути законодавчий орган на периферію політичного життя, зробити його знаряддям президентської політики.

Прихильники бікамералізму, навпаки, відстоювали цю ідею, наводячи такі аргументи: двопалатність дасть змогу вдосконалити законодавчий процес, виробити механізм роз­в'язання міжпартійних суперечностей у парламентській діяльності; вона представлятиме регіональні інтереси на дер­жавному рівні.

До процедури формування сенату існувало декілька підходів:

1) сенат формується непрямими виборами — по три се­натори від області;

2) сенат формується прямими виборами за мажоритар­ним принципом;

3) сенат формується змішаним способом — половина сенаторів делегується від обласних органів влади, а полови­на вибирається прямими виборами.

Існувало декілька варіантів розробки механізму прий­няття Конституції:

1) Верховна Рада приймає Конституцію кваліфікованою більшістю свого складу;

2) узгоджений між гілками влади проект виноситься на всеукраїнський референдум;

3) Конституція приймається конституційними зборами. Крім цього, існували різні погляди на механізм конститу­ційних зборів: одні політичні сили вважали суб'єктами конституційних зборів тільки партії, інші — представників депутатських фракцій, партій, громадських організацій різного спрямування, профспілок і державної виконавчої та судової влади, треті — представників Рад усіх рівнів і суб'єктів законодавчої ініціативи.

Нова Конституція України була прийнята парламентом за одну ніч під дією «стимулюючого» Указу Президента про винесення Конституційного проекту на всеукраїнський референдум.

Конституція визначила основні орієнтири державотво­рення та суспільного розвитку. В ній знайшли відображення загальна характеристика держави, статус центральних органів державної влади, місцевих адміністрацій і органів місцевого самоврядування, а також механізм стримувань і противаг між ними.

В Конституції проголошується, що українська держава є суверенною, незалежною, демократичною, правовою і соціальною, а також верховенство права. Принцип верхо­венства права є найбільш істотним досягненням конститу­ційного процесу, сутність якого зводиться до таких моментів:

1) всі нормативно-правові акти повинні прийматися на основі Конституції і відповідати їй;

2) норми Конституції є нормами прямої дії, які передба­чають звернення громадян до суду безпосередньо на підставі Конституції для захисту своїх прав і свобод;

3) чинні нормативні акти, які суперечать Конституції, втрачають свою дію.

Конституція закріпила цивілізовані міжнародні стандар­ти прав і свобод громадян, значно розширила прерогативи судової влади, що можна вважати другим найбільшим конституційним досягненням.

В Конституції передбачено запобіжні механізми захис­ту її від кон'юнктурних впливів влади, суть яких зводить­ся до наступних моментів:

1) Конституція може бути змінена (за винятком розділів «Загальні засади», «Вибори», «Референдуми», «Внесення змін до Конституції») двома третинами від конституційного скла­ду парламенту;

2) зміни до названих розділів можуть бути внесені тільки за умови, що за них проголосує дві третини депутатів і після цього вони будуть затверджені всеукраїнським референду­мом, призначеним Президентом;

3) Конституція не може бути змінена:

по-перше, якщо зміни передбачають скасування чи обмежен­ня прав і свобод громадян, спрямовані на ліквідацію не­залежності чи порушення територіальної цілісності України;

по-друге, в умовах воєнного або надзвичайного стану;

по-третє, не раніше, ніж через рік з моменту внесення законопроекту про зміни;

по-четверте, протягом легіслатури парламенту не можуть змінюватися ті самі положення Конституції;

по-п'яте, законопроект про зміни до Конституції може розглядатися парламентом за наявності висновку Консти­туційного суду.

Однак наслідки компромісу між різними політичними силами призвели до закріплення певних недосконалих і суперечливих норм. Це перш за все стосується:

1) гарантування деяких соціальних прав, зокрема без­платної середньої і вищої освіти у державних і муніципаль­них закладах і безплатного державного і муніципального медичного обслуговування;

2) збереження депутатського імунітету в тій формі, що не передбачає притягнення депутата до кримінальної відпо­відальності без згоди парламенту, навіть якщо він пійманий на місці злочину;

3) недосить чітко відпрацьовані норми дострокового при­пинення повноважень депутата (за винятком невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандату з іншими видами діяльності), особливо в частині відмови скласти де­путатами присяги;

4) нечітко визначена структура уряду, що дає змогу ви­вести з підпорядкування виконавчої влади деякі головні відомства, які не мають статусу Міністерства;

5) не конкретизовано спеціалізацію судів, а також струк­туру апеляційних і касаційних судових інстанцій;

6) не закріплений принцип партійності щодо органів виконавчої влади, не визначений тип виборчої системи;

7) не визначено порядок формування обласного і ра­йонного самоврядування, межі компетенцій місцевих адміні­страцій і місцевих виконавчих органів;

8) збереження протягом п'яти років нинішнього ста­тусу прокуратури і, таким чином, затягування процесу ре­формування судової влади;

9) не передбачений партійний механізм формування уряду;

10) не визначені межі компетенції між урядом і прези­дентськими структурами.

 

ВИСНОВКИ

1. Держава — це організація суверенної полі­тичної влади, яка в рамках правових норм і на певній території здійснює управління суспільни­ми процесами і гарантує безпеку особи і нації.

2. Істотними ознаками держави є: суверенітет, примус, право на застосування сили, право, апарат держави, територія.

3. Організаційна структура держави охоплює сукупність її органів і має такі елементи: пред­ставницькі (законодавчі, регіональні і муніци­пальні органи); виконавчо-розпорядчі, адміністра­тивні органи, судові органи, органи прокуратури.

4. Держава виконує такі функції: законодав­чу; оборони і національної безпеки; забезпечення правопорядку; захисту конституційних основ су­спільства; узгодження інтересів різних соціаль­них груп та індивідів, розв'язання соціальних кон­фліктів; державно-адміністративного управління у різних сферах соціального життя; здійснення економічної, соціальної і культурної політики; захист на­ціональних інтересів та суверенітету держави у сфері міжна­родних відносин.

5. За етнічно-територіальним аспектом розвитку су­спільства виділяються: держава-поліс, держава-імперія, національна держава; за суспільно-правовим аспектом роз­витку суспільства — поліційна, правова і соціальна держави.

6. Поняття «форма держави» розкриває організацію дер­жавної влади, структуру і функції державних органів. Фор­ма держави включає форму державного правління, під якою розуміють порядок і структуру формування вищих органів влади, а також співвідношення їхніх повноважень і форму державного устрою (йдеться про співвідношення між вла­дою центральних, регіональних та муніципальних органів).

7. За формою правління держава поділяється на рес­публіку і монархію. Республіка може бути аристократич­ною, радянською, парламентською, президентською, прези­дентсько-парламентською. Істотною ознакою парламент­ської республіки є те, що уряд формується парламентом і є відповідальним перед ним. У президентській республіці президент обирається народом, виконує одночасно функції голови держави й уряду і формує уряд за згодою вищої палати парламенту або самостійно.

Президентсько-парламентська республіка передбачає подвійну підпорядкованість уряду: президентові і парла­менту. Повноваження монарха у сучасних парламентських монархіях аналогічні повноваженням президента у парла­ментських республіках, однак між ними існують певні роз­біжності:

1) президент обирається, а влада монарха є спадковою;

2) монарх — особа надпартійна, символ історичних тра­дицій, є носієм історично-національних титулів (король, імпе­ратор, великий герцог).

8. За формою державного устрою розрізняють унітарну і федеративну держави. Найважливішою ознакою унітар­ної держави є те, що в ній функціонує єдина система права,

єдина конституція, немає окремих державних утворень, а тільки адміністративно-територіальні одиниці. Федерація — це об'єднання окремих державних утворень, які мають власну конституцію, органи державної влади (парламент, уряд). Конфедерація — це союз суверенних держав, які об'єд­налися на основі союзного договору для досягнення певних цілей у певних галузях суспільного життя.

9. Основні підходи до проблем державотворення в Украї­ні вироблялися в контексті конституційного процесу. Важ­ливим кроком на шляху розв'язання конституційних про­блем було підписання Конституційного договору між пре­зидентом і парламентом. Цей договір обмежив повнова­ження радянських представницьких органів і утвердив виконавчу вертикаль, суть якої зводиться до того, що пре­зидент самостійно призначає прем'єр-міністраа і формує уряд, призначає і увільняє голів обласних адміністрацій, за зго­дою парламенту формує склад вищих судових інстанцій. Конституційний договір передбачив процедуру прийняття нової Конституції України: узгоджений проект виносить­ся на всеукраїнський референдум.

У контексті конституційного процесу виявилися різні підходи до форми державного правління і форми державного устрою в Україні, а також до вироблення механізму противаг і стримувань між гілками влади. Домінуючою стала пози­ція, яка передбачала модель президентсько-парламентської республіки на кшталт французької, де президентська влада врівноважуватиметься однопалатним парламентом.

Щодо процедури схвалення Конституції виявилися такі підходи:

1) узгоджений конституційний проект виноситься на ре­ферендум;

2) Конституція приймається двома третинами депутат­ського складу Верховної Ради;

3) для прийняття Конституції скликається конституан­та, порядок формування якої визначається законом.

Нова Конституція, яка була прийнята парламентом 28 червня 1996 року, закріпила цивілізовані стандарти прав і свобод громадян, принципи верховенства закону і поділу влади, визначила статус української держави як суверен­ної, демократичної, правової і соціальної.

Однак як результат компромісу між гілками влади, а також політичними силами, Конституція не позбавлена ряду суперечливих моментів, особливо тих, що стосуються гаран­тій деяких соціальних прав громадян, статусу депутата, про­цедур імпічменту, розпуску парламенту, меж компетенцій між державними органами і органами самоврядування, за­тягування терміну реформування судової влади.

 

Контрольні запитання

1. Чим відрізняється марксистський підхід до розуміння держави від юридично-позитивіст­ського?

2. Яка, на ваш погляд, найістотніша ознака дер­жави?

3. За якими критеріями можна відрізнити влас­не політичну діяльність від адміністратив­но-управлінської?

4. Що ви розумієте під механізмом стримувань і противаг?

5. Яка функція найголовніша для правової дер­жави?

6. Яке розуміння функцій держави є для вас найбільш, прийнятним?

7. Назвіть відмінності між правовою і поліцій-ною державами?

8. Чи всяка правова держава є соціальною?

9. Чим відрізняється національна держава від держави-імперії?

10. Чим відрізняється парламентська республі­ка від президентської?

11. Чим відрізняється президентська республіка від президентсько-парламентської?

12. Порівняйте сучасну парламентську монархію із президентською республікою.

13. У чому відмінність між чинною Конститу­цією України і Конституційним договором?

14. Чому ліві сили звинувачули президентську ко­манду в порушенні Конституції України?

15. Яка форма правління, на ваш погляд, най­більш прийнятна для України?

16. Як ви ставитеся до ідеї федеративного устрою України?

17. Як ви ставитеся до ідеї двопалатного парла­менту?

18. Чи можна вважати процедуру прийняття но­вої Конституції України найкращою?

19. Які норми Конституції України вас не задо­вольняють?

20. Чому так довго затягувався процес прийнят­тя нової Конституції?

Розділ 14. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ

План

Структура парламентів.

Статус депутатів.

Законодавчий процес у парламентах.

Взаємодія парламенту з іншими органами влади.

Парламентаризм в Україні.

 

Парламент (від франц. parler — говорити) є вищим представницьким органом держави і обирається населенням. На відміну від інших виборних представницьких органів (установчих зборів, конституційної асамблеї) парламент діє на постійній основі. Діяльність парламенту, його взає­модія з іншими вищими органами державної вла­ди називається парламентаризмом.

До основних функцій парламенту відносять­ся: законотворча, контрольна (контроль над бю­джетом і діяльністю уряду); установча (прийнят­тя конституції, участь у формуванні органів судо­вої і виконавчої влади).

Представницький орган не завжди має назву «парламент». Парламентом офіційно називають майже всі представницькі органи англомовних країн. У Франції та інших країнах представниць­кий орган має назву «національні збори». В деяких

країнах ця назва є транскрипцією національних правових термінів. Так, у Данії — фолькстінг, в Ісландії — альтінг, в Норвегії — стортінг, в Швеції — рікстаг, в Ізраїлі — кнесет, у деяких країнах Сходу — меджліс.

За структурою парламенти бувають однопалатні та двопалатні.

Двопалатність виникла спочатку як досягнення компро­місу між різними соціальними силами в боротьбі за владу. В сучасних умовах призначення двопалатності полягає в забезпеченні рівноваги в парламенті з метою вдосконален­ня законодавчої діяльності, а також поєднання елементів демократії з елементами аристократії в парламентській діяльності; репрезентації інтересів суб'єктів федерації у федеративних державах та інтересів адміністративних одиниць — в унітарних; збереженні історичних традицій. Вперше двопалатність була узаконена у Конституції США 1787 p.

В сучасній Європі дванадцять країн мають однопалат­ний парламент. Серед країн Східної Європи двопалатність утверджена у Польщі, Румунії, Хорватії.

Двопалатний парламент поділяється на верхню і ниж­ню палати. Для верхніх палат універсальною назвою є «се­нат». Ця назва, яку вперше було вжито в Конституції США, запозичена з історії Стародавнього Риму. Однак у деяких країнах, зокрема Великобританії і Японії, верхні палати називають відповідно палатою лордів і палатою радників.

Для нижніх палат широко вживаною назвою є «пала­та депутатів». Ряд нинішніх конституцій фіксують й інші назви палат: національні збори (Франція), палата громад (Великобританія, Канада), сейм (Польща). Відмінність між верхньою і нижньою палатами полягає у способі їх форму­вання.

Верхні палати формуються прямими виборами, непря­мими виборами, призначенням, змішаним способом.

У більшості країн верхні палати формуються прямими виборами. Представництво в них залежить не від загально-

територіального принципу, а від наявності суб'єктів феде­рації, від яких обирається рівна кількість парламентаріїв. Так, у США вибирають по два сенатори від штату, а у Вене- f суелі, Мексиці та Бразилії — по три.

Прямі вибори верхніх палат дещо відрізняються від ниж­ніх. Якщо депутати нижньої палати обираються за пропор­ційною, тю депутати верхньої — за мажоритарною або зміша­ною системами (існує також прецедент формування верх­ньої палати за соціально-корпоративним принципом). Так, у Бельгії виборчим пасивним правом наділені діючі й ко­лишні урядові та інші державні особи, науковці, представ­ники закладів вищої освіти, керівники підприємств, проф­спілок та економічних асоціацій.

У ряді країн існують непрямі або багатоступеневі вибори. Так, сенат парламенту Франції обирається спеціальними колегіями, що утворюються в департаментах. До складу кож­ної колегії входять депутати нижньої палати парламенту від департаменту, генеральні радники (члени департамент­ського органу самоврядування) і делегати від муніципаль­них органів. Непрямими виборами повністю формуються верхні палати парламентів таких країн, як Нідерланди, Ав- \ стрія і частково Франція, Бельгія, Швейцарія.

Формування верхніх палат шляхом призначення також має різні варіанти. Наприклад, члени бундестагу признача­ються урядами земель із свого складу, а в Канаді сенатори призначаються генерал-губернатором за рекомендацією пре­м'єр-міністра.

У Великобританії існує декілька способів невиборно­го формування палати лордів: передача феодальних ти­тулів (спадкові лорди); призначення королевою відставних політиків, які не мають права передавати свій титул у спа­док; призначення королевою із складу вищої судової інстанції (апеляційного суду) судових лордів; призначення королевою духовних лордів — вищих духовних ієрархів.

Змішана система формування верхньої палати передба­чає поєднання зазначених вище способів. Так, в Ірландії,

крім вибраних сенаторів, прем'єр-міністр призначає ще оди­надцять сенаторів, а в Італії президент призначає п'ять се­наторів. Крім того, сенатором можна бути за власним пра­вом (в Італії — це колишній президент країни).

Верхні палати відрізняються від нижніх за строком повноважень (легіслатурою). Легіслатура верхніх палат триваліша. В конгресі СІЛА члени нижньої палати обира­ються на два роки, а верхньої — на шість, у парламенті Австрії відповідно — на три і шість, Нідерландів і Японії — на чотири і шість, Франції — на п'ять і дев'ять років. У деяких країнах, зокрема Бельгії, Іспанії, Італії, Ірландії, вста­новлений однаковий термін повноважень обох палат. Три­валіший термін повноважень верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборів, що забезпечує більшу стабільність і кваліфікованість у роботі депутатів. Крім цього, верхні палати частково оновлюються. Так, у СІЛА кожні два роки оновлюється третина сенаторів, у Японії Австрії, кожні три роки — половина складу палати.

Кількісний склад парламенту залежить від норм пред­ставництва, тобто середньої кількості виборців, яких пред­ставляє депутат. У федеративних державах кількісний склад верхніх палат парламенту визначається кількістю суб'єктів федерації на засадах рівного представництва.

Нижні палати парламенту мають значну кількісну перевагу над верхніми. В Іспанії максимальна чисельність нижньої палати 400, у СІЛА — 435, в Польщі — 460, в Япо­нії — 512, у Франції — 577, в Італії, Великобританії та ФРН відповідно 630, 650, 665 депутатів.

Верхні палати мають невеликий кількісний склад (Німеччина — 41, Швейцарія — 46, СІЛА — 100 депутатів).

У парламентах усіх країн незначну кількість станов­лять жінки, виняток — країни, де кількість депутатів-жі-нок — 10—20 відсотків від загальної кількості мандатів.

За професійним складом у парламентах зарубіжних країн переважають юристи. Сеоед депутатів є також дер-

жавні службовці, функціонери політичних партій, мене­джери, підприємці, а також представники освіти й науки.

Хоч парламентська діяльність розглядається як почес­на служба, а не здобуття матеріальних благ, вона в усіх пар­ламентах світу є оплачуваною. Розміри оплати визначаються за певними стандартами. У багатьох країнах таким стан­дартом є заробітна плата вищих категорій державних служ­бовців.

В Італії, Норвегії, ФРН, Японії, крім фіксованої зарплати, додаються добові, які здебільшого сплачуються тільки тоді, коли депутат був присутній на засіданні палати або її органів.

У деяких країнах залежність між парламентською актив­ністю депутата і розмірами його зарплати набуває жорст­ких форм. Так, у Франції, згідно з регламентом нижньої палати, депутат, який не брав участі у двох третіх голосу- v вань на публічних засіданнях сесії, позбавляється частини грошової винагороди, якщо ж ця кількість становить поло­вину голосувань, то відрахування подвоюються. Проте в більшості країн депутати отримують винагороду незалеж­но від конкретного результату їхньої діяльності.

У розвинених країнах для депутатів встановлено спе­ціальні парламентські пенсії (при цьому межа пенсійного віку значно нижча, ніж для пенсії на загальних підставах). Кожний депутат, який засідав у парламенті протягом пев­ного періоду (наприклад, 10 років), має право на таку пен­сію. Отримання пенсії не позбавляє депутата права на за­гальну пенсію. Однак у Великобританії право на пенсію мають тільки ті депутати, які відмовилися під час парла­ментської діяльності від інших постійних джерел фінансу­вання.

Зв'язок між депутатами і виборцями реалізується через форму мандата, який буває імперативним (наказовим) і вільним. Імперативний мандат передбачає нібито обо­в'язковість виконання депутатом своєї програми і звіту про неї перед виборцями. На практиці така процедура, як правило, ніколи не виконується. При імперативному ман­даті виборці мають право на відкликання депутата.

Вільний мандат дає депутатові право визначити свою діяльність у парламенті незалежно від інтересів виборців округу, а вирішувати ті питання, що відносяться до компе­тенції вищого представницького органу. Проте відсутність імперативного мандату аж ніяк не означає, що депутати не мають жодного зв'язку з округом. Вони зустрічаються з виборцями, вислуховують їхні скарги, на підставі яких фор­мулюють свої запитання у парламенті або ініціюють так звані петиції — звернення до органів виконавчої влади з приводу проблем виборчого округу. Така діяльність депу­татів підтримується місцевими організаціями.

(До особливого статусу депутатів потрібно віднести індемнітет та імунітет.

Поняття індемнітету означає, що член парламенту не несе юридичної відповідальності за свої слова, сказані ним під час виконання депутатських повноважень. Однак цей прин­цип у деяких країнах має вузьке значення. Зокрема, у скан­динавських країнах депутат може нести службову відпові­дальність за слова після того, як буде дана згода на це пар­ламенту. У Німеччині така процедура також можлива за санкцією бундестагу, коли депутат звинувачується у наклепі.

Депутатський імунітет означає недоторканість пар­ламентаріїв, тобто повний захист їх від арешту і судового переслідування. Проте такий захист не має абсолютного зна­чення. Так, допускається судова відповідальність за вчи­нення депутатами цивільного правопорушення без застосу­вання таких заходів, як арешт і позбавлення волі.

Дещо інше значення має депутатський імунітет у випад­ку притягнення депутата до кримінальної відповідальності. Так, у Нідерландах, Великобританії та інших англомовних країнах фактично не існує недоторканості депутатів у сфері кримінально-правових відносин.

У більшості країнах депутати не можуть бути заареш­товані, притягнені до відповідальності без згоди парламен-

ту під час сесії. Свою згоду парламент дає на основі реко­мендації однієї з постійних комісій (мандатної, з питань депутатської етики, імунітету тощо) або спеціально створе­ної тимчасової комісії. Якщо депутат притягується до кри­мінальної відповідальності в міжсесійний період, то полі­ція, суд зобов'язані повідомити про це керівництво парла­менту.

В Ірландії, Японії, Норвегії, США існує безумовна заборо­на арешту депутата під час парламентської сесії, а також на шляху до сесії або під час повернення з неї. Однак депу­тат може бути притягнений до відповідальності в будь-який інший час. Депутатський імунітет не поширюється на ті випадки, коли депутат затриманий на місці злочину.

Статус депутата також визначається принципом несу­місності парламентського мандата і певних посад. Юридичні норми, що регулюють питання несумісності, містяться в спе­ціальних законах або в деяких країнах (Нідерландах, Нор­вегії, Фінляндії, Швейцарії) мають конституційний статус. Принцип несумісності передусім стосується державної служби. У президентських республіках (зокрема, у США) принцип несумісності поширюється на всі без винятку адмі­ністративні посади. В країнах з парламентською і зміша­ною формами правління (Англії, Японії) депутати нижніх палат є одночасно міністрами, в інших країнах (Люксем­бурзі, Нідерландах, Франції та Швейцарії) членство в пар­ламенті несумісне з міністерським портфелем.

Це, однак, не означає, що депутат не може бути членом уряду, але він повинен звільнити своє місце в палаті або тимчасово припинити свої повноваження (Португалія). Функції депутатів, що перейшли на роботу в уряд, викону­ють їхні заступники, які вибираються на тих же виборах, що й депутати. Принцип несумісності в країнах з парла­ментською та змішаною формами правління поширюється не тільки на міністерські, а й інші адміністративні посади. Так, у Бельгії, Італії, Франції, ФРН депутатам заборонено займати будь-які адміністративні посади. У деяких краї-

нах (Іспанія, Фінляндія) встановлений перелік державних посад, на які поширюється принцип несумісності. Це на­самперед професійна служба в армії, поліції, службі безпе­ки, а також праця в судах, прокуратурі тощо. Нарешті, у багатьох країнах принцип несумісності не поширюється на обрання депутата до органів місцевого самоврядування.

Важливим аспектом парламентської діяльності є скла­дання депутатом своїх повноважень. Загалом закони різних країн визначають такі умови цього процесу: власне бажан­ня (за винятком Норвегії та Великобританії); діяльність на посаді, несумісній з депутатським мандатом; дострокове припинення повноважень.

Парламент може позбавити депутата його повноважень, якщо: депутат обраний з порушенням виборчого законо­давства; не бере участі у засіданнях парламенту або кількість неявок без поважних причин перевищує допустиму норму (Португалія); його поведінка визнана парламентом неправо­мірною (Великобританія).

Існує також практика тимчасового позбавлення депута­та повноважень через дисциплінарне порушення. Термін такого покарання не перевищує двох тижнів.

Найістотнішою функцією парламенту є законодав­чий процес, що поділяється на стадії, послідовність і зміст яких у різних країнах дещо відмінні.

Початковою стадією законодавчого процесу є внесен­ня законопроекту на розгляд у парламент. Зміст цієї стадії пов'язаний з правом законодавчої ініціативи, коло суб'єктів якої залежить від форми правління.

У президентських республіках суб'єктами права зако­нодавчої ініціативи визнаються лише окремі парламентарі, а колективна законодавча ініціатива заборонена. Представ­ники виконавчої влади також позбавлені права законодав­чої ініціативи. Однак виконавча влада тут не відсторонена від законодавчого процесу. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, котрі нібито здійснюватимуть власну ініціативу, або звертатися з посланнями до конгресу

та зі спеціальними посланнями до голів палат. Послання мають на меті ознайомити парламентарів і громадськість з позицією глави держави щодо важливих політичних про­блем, а спеціальні послання призначені для вияву законо­давчої ініціативи з боку парламентських комітетів.

У країнах з парламентською і змішаною формами прав­ління суб'єктами законодавчої ініціативи визнаються ок­ремі депутати парламенту та уряду, а подекуди (зокрема, у країнах Бенілюксу — глава держави). Урядові в цих краї­нах належить домінуюча роль у реалізації права законо­давчої ініціативи. Він може вносити законопроекти безпо­середньо або через депутатів, які становлять парламентську більшість. Законопроекти уряду визнаються пріоритетними під час розгляду в парламенті. Крім законодавчої ініціативи окремих депутатів, у таких країнах, як Австрія, Іспанія, Німеччина, Японія, допускається колективне внесення зако­нопроектів, під якими повинна стояти така кількість під­писів депутатів, яка дорівнює кількості членів парламент­ських фракцій.

У деяких країнах, зокрема в Австрії, Іспанії та Італії, існує народна законодавча ініціатива, яка означає, що парламент має розглянути законопроект, запропонований виборцями. Підставою для таких ініціатив є кількість виборців, що змінюється залежно від кількості населення. Якщо, напри­клад, в Італії потрібно п'ятдесят тисяч підписів, то в Іспа­нії — в десять разів більше. Однак народна законодавча іні­ціатива не поширюється на всі без винятку законопроекти.

Суб'єктами законодавчої ініціативи можуть бути та­кож окремі адміністративні одиниці (наприклад, у Швей­царії — кантони, в Італії — області).

Процедура реалізації законопроекту тісно пов'язана з внутрішньою будовою представницьких органів. У двопа­латних парламентах, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений до кожної з них. Така практика існує в законодавчих органах Австрії, Бельгії, Італії, США, Швей­царії і Японії. В країнах, де палати парламентів нерівно-

правні, законодавчий процес починається в нижніх пала­тах і стосується передусім законопроектів, які належать до бюджетної сфери.

Робота над законопроектом у палаті розпочинається з його прийняття до розгляду. Ініційований і розроблений законопроект передається в палату для реєстрації. Після цього керівний орган палати включає законопроект до по­рядку дня і розповсюджує серед депутатів.

Перша стадія розгляду законопроекту в парламенті на­зивається першим читанням. На цій стадії загалом деба­ти щодо законопроекту не проводяться і доля його зале­жить від керівного органу палати; вона може бути виріше­на вже при голосуванні щодо порядку дня.

Наступна стадія законодавчого процесу — друге читан­ня — передбачає обговорення законопроекту. Дебати залеж­но від регламенту проводяться до (Великобританія, Німеч­чина) або після (Італія, СІЛА, Франція) розгляду законо­проекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Якщо законопроект подається до комісії після загальних дебатів, то вона діє згідно з концептуальною лінією палати, а якщо до обговорення, то сама комісія визначає зміст цього зако­нопроекту.

Якщо загальні дебати щодо законопроекту передують розглядові в комісіях, то він розглядається двічі під час загального обговорення до передачі в комісію та постатей­ного — після повернення з неї. Інколи вводиться стадія третього читання, в процесі якої законопроект виноситься на голосування і приймається майже без обговорення.

Прийнятий палатами (або однопалатним парламентом) законопроект повинен отримати санкцію глави держа­ви, щоб стати законом. У конституційному праві зарубіж­них країн (за винятком Швейцарії і Швеції) існує особли­ва стадія законодавчого процесу, яка називається промуль­гацією — проголошенням прийнятого парламентом закону. Промульгація передбачає підпис законопроекту главою дер­жави і урочисте його проголошення.

Глава держави (президент або монарх) може промуль-гувати закон чи накласти на нього вето, після якого той має бути розглянутий у парламенті повторно. Щоб подолати президентське вето, парламент повинен повторно проголо­сувати за законопроект двома третинами усього складу (США, Португалія) або простою більшістю.

Кінцевим етапом законодавчого процесу є публікація закону, тобто його офіційне доведення до загального відома. З цією процедурою пов'язане набуття законом чинності, хоча іноді закон починає діяти відразу після промульгації.

Важливим напрямом діяльності парламентів єїхня участь у формуванні уряду і судової влади. У країнах із парламентською і змішаною формами державного правлін­ня існує два способи формування уряду:

1) парламент формує його з партії парламентської більшості або коаліції партій (Великобританія);

2) глава держави призначає прем'єр-міністра за згодою парламенту і на пропозицію останнього — інших членів уряду (Італія, Франція, Греція).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосо­вується у всіх президентських республіках. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього обмежена. Прикладом можуть бути США, де президент призначає членів уряду за порадою і згодою сенату.

Парламент не тільки бере участь у формуванні вико­навчої влади, а й здійснює контроль за нею шляхом про­цедури вотуму недовіри урядові або окремим його чле­нам та імпічменту — позбавлення глави держави або уряду повноважень.

Процедура вотуму недовіри урядові має різні аспек­ти. У Великобританії пропозицію про вотум недовіри уря­дові (резолюція осуду) вносить опозиція. Якщо палата про­голосує за цю пропозицію, то уряд повинен йти у відставку або запропонувати монархові розпустити парламент. Уряд може сам поставити питання про довіру до нього.

ІП о_« 9 Я О.

В Італії кожна з палат приймає вмотивовану резолюцію про довіру або недовіру урядові на підставі поіменного го­лосування. Резолюція осуду має бути підписана не менше ніж однією десятою частиною постійного складу палати і поставлена на розгляд після закінчення триденного строку з моменту її внесення.

У Франції тільки нижня палата однією десятою части­ною депутатів може винести резолюцію осуду урядові і проголосувати тільки через дві доби з часу її внесення.

В Німеччині бундестаг може шляхом вотуму недовіри усунути з посади канцлера і тим самим змусити піти у відставку весь уряд. Однак при цьому бундестаг повинен зі свого складу вибрати наступника канцлера і звернутися до президента з проханням про відповідну кадрову зміну.

Президент зобов'язаний задовольнити таке прохання тільки в тому випадку, коли пропозиція самого канцлера про вотум довіри не підтримана бундестагом, у протилеж­ному — він може розпустити бундестаг.

Противагою вотуму недовіри урядові є право розпус­ку парламенту главою держави. Реалізація цього права залежить не тільки від конституційного права глави дер­жави розпустити парламент, а й від реального співвідно­шення політичних сил у парламенті. Достроковий розпуск парламенту можливий за таких обставин:

1) президент сам розпускає парламент (як у Росії і Франції);

2) розпадається урядова коаліція;

3) уряд партійної більшості зацікавлений у розпускові парламенту, маючи на меті зміцнити свої позиції завдяки перемозі правлячої партії на парламентських виборах.

Процедура імпічменту застосовується до вищої поса­дової особи у зв'язку зі скоєнням нею державного злочи­ну. Вона має різні форми у різних країнах.

Так, у Великобританії процес імпічменту відбувається в стінах парламенту: палата громад формулює звинувачення

і порушує справу, а палата лордів виносить остаточне рі­шення.

Американська процедура імпічменту дещо відрізняється від англійської: після винесення рішення сенату про поз­бавлення президента повноважень, він може бути притяг­нений до кримінальної відповідальності звичайним судом.

У Франції звинувачення президента або членів уряду виносять обидві палати, а сама справа розглядається вер­ховним судом.

В Австрії, Італії і Німеччині парламент звинувачує ви­щих посадових осіб, а остаточне рішення виносить консти­туційний суд.

Відносини між парламентом і судовою владою виявля­ються у тому, що з одного боку, парламент може виконува­ти судові функції, а з іншого — брати участь у формуванні судової влади.

В англомовних країнах парламент наділений судовими повноваженнями. Наприклад, палата лордів у Великобри­танії є водночас найвищою апеляційною інстанцією і в ок­ремих випадках виконує функцію суду першої інстанції. Вона може притягнути до судової відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб за злочини, скоєні проти парла­менту. Подібна практика існує у США, де кожна з палат може порушити судову справу проти особи, звинуваченої у неповазі до конгресу.

У формуванні судових органів бере участь парламент разом з виконавчою владою. Так, у США члени верховного суду призначаються президентом за «порадою і згодою» сенату. У Франції членів верховного суду обирають самі палати із власного складу, а конституційна рада — орган конституційного контролю у складі дев'яти чоловік при­значається порівно президентом і головами палат парла­менту. У Німеччині членів верховного суду призначає міністр юстиції разом зі спеціальною комісією по виборах суддів, до якої входять міністр юстиції і представники, обрані бундестагом. А конституційний суд обирається по-

рівно бундестагом і бундесратом. В Італії одна третина кон­ституційного суду обирається палатами парламенту, друга третина — призначається президентом, остання третина — вищою радою магістратури — органом управління загаль­ними і адміністративними судами.

Парламентаризм в Україні не має таких глибоких ко­ренів, як у розвинутих країнах Європи, хоч певний досвід існував ще з часу виборів 1848 р. до австрійського парла­менту та виборів 1861 р. до галицького сейму. На початку XX ст. тут зріс помітно український вплив. Так, у 1907 р. українці в австрійському парламенті здобули ЗО місць, а в 1914 р. у галицькому сеймі — 62 місця.

Певні набутки український парламентаризм мав під час виборів до Державної думи Росії 1907 р. і до всеросій­ських та українських установчих зборів 1918 p., а також у період діяльності Центральної ради УНР і Національної ради ЗУНР. За роки радянської влади парламентаризм фак­тично було ліквідовано, хоча й існувала радянська пред­ставницька система, яка була політичною декорацією тота­літарного режиму.

Нині український парламентаризм поступово проходить процес трансформації з радянської представницької систе­ми у цивілізовану парламентську систему. До других пар­ламентських виборів (1994 р.) Верховна Рада України на­гадувала радянський представницький орган, а не парла­мент. Сутність її у той період можна розкрити через такі чинники:

Верховна Рада володіла повноваженнями вирішувати будь-яке питання, що стосується суспільного і державного розвитку України;

часто втручалася у компетенцію уряду та судових органів, приймаючи некомпетентні чи навіть антиконституційні рі­шення;

значна частина депутатів виконувала депутатські повно­важення без відриву від виробничих і службових обов'язків;

депутати могли поєднувати свій мандат з вищими дер-

жавними посадами, а також виконувати одночасно повнова­ження у місцевих органах влади і комерційних структурах;

механізм розпуску Верховної Ради практично не діяв, оскільки президент міг розпустити представницький орган лише тоді, коли народ висловить довіру президентові на референдумі, ініційованому Верховною Радою;

процедура імпічменту не діяла, оскільки був відсутній конституційний суд.