Сравнительный анализ гражданского права
Данная отрасль является одной из ведущих и наиболее устойчивых отраслей в системе права любого государства. Регулируемые ею отношения имущественного и неимущественного характера
1 См.: American constitutional Law. Tribe L. H. New York, 1978.
2. Сравнительный анализ гражданского права 197
требуют стабильности и большей сопоставимости, сравнимости, даже совпадения. Поэтому применительно к предмету, принципам и методам регулирования наблюдается много общего.
В то же время есть и немало особенностей в гражданском праве различных стран, когда неодинаковы объем отношений, регулируемых гражданскими кодексами, соотношения гражданских кодексов с земельными, трудовыми, брачно-семейными кодексами, не совпадают отдельные институты и подотрасли, правовые решения. Различаются и способы правовой защиты гражданско-правовых норм. Все это можно лучше понять благодаря краткой характеристике гражданского права ряда государств1.
Российское гражданское право прошло весьма длительный и противоречивый путь развития. Введение нэп и принятый в 1922 г. Гражданский кодекс дали мощный толчок развитию гражданско-правовых отношений в стране на классической товарно-денежной основе. Но уже в 20-х гг. развиваются взгляды о возможности широкого огосударствления хозяйства, о тотально-государственном регулировании поведения граждан, особенно в экономической сфере. Даже Е. Б. Пашуканис отдал им дань, утверждая в книге "Общая теория права и марксизм" о преодолении с полной победой планового хозяйства "юридической личности" предприятий, о нарастании технико-целесообразных связей в народном хозяйстве2.
Постепенно административно-правовые методы 30–40-х гг. резко сужают сферу применения гражданско-правовых методов. Интенсивно развиваются положения науки хозяйственного права, воскресшие в 60–70-х гг. Тем не менее цивилистическая мысль активно влияет на развитие теории юридического лица, собственности (преимущественно государственной), договоров и ответственности. Кодификация гражданского законодательства 60-х гг. отразила этот этап вполне отчетливо.
Нарастание кризисных явлений в советской экономике в 80-х гг. потребовало более интенсивных разработок в сфере гражданского права. Принимаются Законы о госпредприятии, кооперации, индивидуальной трудовой деятельности, а в начале 90-х гг. – о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности. Новый Гражданский кодекс 1994–1995 гг. открыл новую эру в гражданско-правовом регулировании.
Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Установлено, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права-своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав
1 См.: Гражданское и торговое право капиталистических государств. М, 1993.
2 См.: Пашуканис Е. Б. Избранные произведения по общей теории права и государства. М, 1980. С. 74–130.
198 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах
и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Причем гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Расширился круг отношений, регулируемых гражданским законодательством. Оно определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке1.
Правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Неотчуждаемые права и свободы человека и другие нематериальные блага защищаются гражданским законодательством, если иное не вытекает из существа этих нематериальных благ.
Четко определены основания возникновения гражданских прав и обязанностей из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Гражданские права и обязанности возникают: из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; из судебного решения, установившего
1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. I. M., 1994; Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. II. М., 1996.
2. Сравнительный анализ гражданского права 199
гражданские права и обязанности; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом; в результате создания произведений науки, литературы, искусства, изобретений и иных результатов интеллектуальной деятельности; вследствие причинения вреда другому лицу; вследствие неосновательного обогащения; вследствие иных действий граждан и юридических лиц; вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.
Не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
Защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд (далее – суд).
Защита гражданских прав осуществляется путем: признания права; восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки; признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащиты права; присуждения к исполнению обязанности в натуре; возмещения убытков; взыскания неустойки; компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношения; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащиты права; присуждения к исполнению обязанности в натуре; возмещения убытков; взыскания неустойки; компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношения; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.
Установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 Гражданского кодекса.
В данной связи представляет интерес сравнительный анализ способов защиты экономических прав и свобод предпринимателей в России и в иностранных государствах1.
1 См.: Гаджиев Г. А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации. М, 1995.
200 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах
Гражданское законодательство развивается на основе признания равенства участников гражданско-правовых отношений, автономии их воли, широкого применения диспозитивного метода правового регулирования, признания равенства форм собственности, свободы договоров, судебной защиты прав и законных интересов участников гражданско-правовых отношений'. Законы о залоге, ипотеке, о приватизации, об акционерных обществах, о регистрации юридических лиц, сделок с недвижимостью и др. развивают коренные начала гражданского права.
Вместе с тем существует немало сложных проблем, связанных с разграничением государственной собственности между Федерацией и ее субъектами, с режимом муниципальной собственности, с обеспечением прав предпринимателей, с управлением федеральной собственностью, с разграничением норм, содержащихся в "смежных" кодексах, регулированием банковской деятельности. Их решения – в повестке дня. Одно из них связано с рекомендациями V Международного банковского конгресса (1996 г.) применительно к России – совершенствовать нормативную базу привлечения иностранных инвестиций, вексельного обращения, изменения ряда законов и т. д.
Во Франции длительное время формировалось единое гражданско-правовое мышление. Усилия юристов – ученых и практиков дали свои плоды в виде постепенной кристаллизации универсальных правовых принципов. Революция 1789 г. требовала новых правовых решений. И поэтому можно считать, что гражданское право в своем современном облике ведет начало с принятия Гражданского кодекса 1804 г. В нем бережно сохранены некоторые прежние нормы, но сформулированы, по сути дела, новые правила регулирования гражданских отношений. Его предыстория, порядок подготовки и принятие, содержание обстоятельно раскрыты в научной литературе2. Отсылая к ней читателя, приведем лишь краткое содержание Французского гражданского кодекса.
Вводный титул Гражданского кодекса 1804 г. "Об опубликовании, действии и применении законов вообще" (ст. 1–6).
Книга первая "О лицах" (ст. 7–515).
Титул I. О пользовании гражданскими правами
Титул III. Место жительства.
Титул IV. О безвестно отсутствующих.
Титул V. О браке.
Титул VI. О разводе.
Титул X. О несовершеннолетии, об опеке и об освобождении из-под родительской власти.
Титул XI. О совершеннолетии и совершеннолетних, которые находятся под защитой закона.
Книга вторая "Об имуществах и различных видоизменениях собственности" (ст. 516–710).
1 Подробнее см.: Гражданское право России. Курс лекций. Ч. I. M., 1996; Гражданское право/ Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева Ч. I. СПб., 1996; Гражданское право. Словарь-справочник, составители Тихомиров М. Ю., Тихомирова Л. В., М., 1996.
2 Подробнее см.: Цвайгерт И., Кетц X. Указ. соч. С. 127–183; Сборник нормативных актов: гражданские и торговые кодексы. М., 1986.
2. Сравнительный анализ гражданского права 201
Титул I. О различиях имуществ.
Титул II. О собственности.
Титул III. Об узуфрукте, пользовании и проживании.
Титул IV. О сервитутах или земельных повинностях.
Книга третья "О различных способах, которыми приобретается собственность. Общие правила".
Титул I. О наследовании.
Титул II. О дарениях между живыми и о завещаниях.
Титул III. О договорах или договорных обязательствах вообще.
Титул IV. Об обязательствах, которые возникают без соглашения.
Титул V. О брачном договоре и о режимах имущественных отношений между супругами.
Титул VI. О продаже.
Титул VIII. О договоре найма.
Титул IX. О товариществе.
Титул IX БИС. О соглашениях, относящихся к осуществлению неделимых прав.
Титул X. О займе.
Титул XIII. О поручении. Титул XIV. О поручительстве.
Титул XVI. О третейском соглашении.
Титул XVII. О залоге.
Титул XVIII. О привилегиях и ипотеках.
Титул XX. О давности и о владении.
Торговый кодекс Франции 1807 г. включал Книгу первую "О торговле вообще", в которой были титулы: О коммерсантах, О бухгалтерской отчетности коммерсантов, О торговом реестре, О торговых биржах, биржевых маклерах и куртье, О доказывании торговых сделок, О давности.
Книга вторая посвящена морской торговле. Книга третья – несостоятельности и судебным урегулированиям, реабилитации и банкротству. Книга четвертая – торговой юрисдикции.
"Юридическая классика" ГК и победа Наполеона привели к тому, что Французский гражданский кодекс оказал мощное влияние на развитие гражданского права в Европе. В Бельгии, Голландии, Люксембурге, Испании, Италии и других странах он явился основой гражданско-правового регулирования. Даже в Квебеке (Канаде) и Луизиане (США) его воздействие весьма ощутимо. Многочисленные новые редакции лишь придавали новую силу Кодексу Наполеона и подтверждали жизнеспособность и устойчивость его положений.
Дифференциация форм регулирования гражданско-правовых отношений породила серию новых законов. Отметим среди них Закон "О торговых товариществах" от 24 июня 1966 г., в котором урегулированы их виды, порядок издания, управления, доли участия и др.
В Германии своего рода базовым актом стало Германское гражданское уложение 1896 г. В Книге первой "Общая часть" есть разделы о лицах, вещах, юридических сделках, давности, осуществле-
202 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах
нии права, самозащите, самопомощи. В Книге второй "Обязательственное право" есть разделы – Содержание обязательств; Обязательства, возникающие из договоров; Погашение обязательств; Отдельные виды обязательств. В Книге третьей "Вещное право" есть разделы – Владение; Общие положения о правах на земельные участки; Собственность. В Книге четвертой "Семейное право" есть разделы – Гражданский брак; Родство. В Книге пятой "Наследственное право" разделы – Наследование; Правовое положение наследников.
Германское торговое уложение 1897 г. состоит из Книги первой "Торговое сословие" и разделов – Коммерсанты; Торговый реестр; Торговая фирма; Торговые книги; Торговое полномочие; Торговые представительства; Книги второй "Торговые товарищества и негласное товарищество" – Полное товарищество; Коммандитное товарищество; Негласное товарищество; Книги третьей "Торговые сделки".
В 1909 г. принят Закон о недобросовестной конкуренции.
В 1898 г. издается Закон о товариществах с ограниченной ответственностью, в 1965 г. – Акционерный закон.
В Испании действует Гражданский кодекс 1889 г. В нем есть вводный титул "О правовых нормах, их применении и действии".
Книга первая "О лицах" включает титулы О возникновении и прекращении гражданской правоспособности; О браке; Об алиментных обязательствах между родственниками; Об отношениях между родителями и детьми; О совершеннолетии и освобождении от родительской власти.
Книга вторая "Об имуществах, собственности и ее видоизменениях".
Книга третья "О различных способах приобретения собственности".
Книга четвертая "Об обязательствах и договорах".
В Кодексе содержится 1976 статей.
Новая редакция: 1981 г.
Торговый кодекс 1885 г. состоит из Книги I "О коммерсантах и торговле вообще", Книги II "О торговых договорах". Книги III "О морской торговле". Книги IV "О приостановлении платежей, несостоятельности и сроках".
Новые редакции даны в 1951, 1953, 1973, 1982, 1984 гг.
В США в сфере гражданско-правовых отношений действуют гражданские кодексы штатов, титулы Свода законов о гарантиях и безопасности потребительской продукции, а также Модельный закон о предпринимательских корпорациях (1984 г.). С конца 30-х гг. применяются Правила гражданского судопроизводства в федеральных районных судах1.
1 См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 382–484, 505–576, 702–739.
2 Подробнее см.: Мозолин В. П., Фарневор Е. А. Договорное право в США и СССР. История и общие концепции. М., 1988.
2. Сравнительный анализ гражданского права 203
Договоры служат важным регулятором. Их "парное сопоставление" с договорным правом Союза ССР поучительно2.
Весьма своеобразно складываются договорные отношения. Источником правовых норм, применяемых для разрешения договорных споров, является договор, а не общие правовые нормы. Американские юристы принимают активное участие в совершении предпринимательских сделок. Для договорной документации характерны детализация и многословие, она состоит из стандартных условий, подчас заимствованных из других соглашений. Стороны могут использовать путем ссылки стандартную форму, которая уже была составлена юристом для конкретного предприятия либо для отдельного лица. Это повышенное внимание к деталям объясняется стандартизацией общераспространенных сделок или желанием избежать неопределенности, когда в соглашении фигурирует право нескольких штатов. Поэтому юристы предусматривают в договоре все, что касается споров по конкретным вопросам, происшедших в прошлом или могущих возникнуть в будущем.
Как отмечают американские исследователи, в США ежегодно возникает множество договорных споров. Некоторые из них разрешаются неформальным путем, без вмешательства судей, арбитров или в порядке "альтернативного решения споров" (включая арбитраж). Используются и такие способы, как посредничество и примирение, установление фактов и "мини-суды". По этим спорам трудно собрать статистические данные, поскольку никакой документации не ведется. В судах же споры рассматриваются реже: так, в судах штатов ежегодно разрешается около 15 млн гражданских исков, в федеральных судах – 0,25 млн. Свыше 90% исков отзываются, отклоняются судом или заканчиваются соглашением сторон, т. е. разрешаются до судебного разбирательства (после вынесения решения судом первой инстанции или после подачи апелляции).
Гражданские кодексы стран Латинской Америки отражают сильное влияние принципов и норм гражданского права Испании и Португалии. Исторически данное явление вполне объяснимо условиями господства этих стран в Южной Америке. В целом же оказалось очень сильным воздействие принципов континентального права на развитие частного права, в частности гражданского права. Восприятие классических доктрин и норм Кодекса Наполеона и его модификаций сочетается с конкретностью регулирования, отражающей специфику гражданско-правовых отношений на этом континенте1. Так, в Гражданском кодексе Перу (1984 г.) разд. IV посвящен крестьянским и индейским общинам как традиционным, постоянно существующим организациям, отвечающим публичному интересу. Приобретение правосубъектности общинами предполагает помимо регистрации в реестре наличие их официального признания. Общинные земли не подлежат отчуждению (ст. 134–136).
1 Подробнее см.: Гражданское и семейное право развивающихся стран. Гражданские кодексы стран Латинской Америки. М., 1988.
204 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах
Дополняя "страноведческий" анализ гражданского права институциональным, отметим и ряд примечательных тенденций. Исследователи обращают внимание на такие новые тенденции договорного права, как усиление в нем императивных методов. Это выражается в предписании некоторых принципов заключения договоров, установлении общих или ограничивающих правил, стандартизации целого ряда договоров. Происходит "социализация" договорного права, которая особенно ярко выражается в "праве потребления"1.
Можно сослаться и на материалы сравнительного анализа недобросовестной конкуренции2.
Недобросовестные конкурентные действия по законодательству стран романо-германской системы права можно объединить в несколько категорий однотипных противоправных действий, обязательных для стран – членов ЕЭС и подлежащих запрету по Парижской конвенции:
1) все действия, способные каким бы то ни было способом вызвать смешение в отношении предприятия, продуктов, промышленной или торговой деятельности конкурента;
2) ложные утверждения при осуществлении коммерческой деятельности, способные дискредитировать предприятие, продукты, промышленную или торговую деятельность конкурента;
3) указания или утверждения, использование которых при осуществлении коммерческой деятельности может ввести общественность в заблуждение относительно характера, способа изготовления, свойств, пригодности к применению товаров.
Перечисленным категориям актов недобросовестной конкуренции так или иначе соответствует законодательство стран романо-германской системы права.
В упомянутом Законе Российской Федерации о конкуренции такими действиями являются самовольное использование товарного знака, фирменного наименования или маркировки товара, а также копирование фирмы, упаковки, внешнего оформления товара (ст. 10 Закона). Их объединяет способность повлечь за собой смешение на рынке между товарами конкурентов и получить экономический эсрфект за счет других предпринимателей.
Действия, ведущие к смешению между товарами, предприятиями и услугами конкурентов, проявляются в конкретных актах недобросовестной конкуренции. Законодательство ФРГ, Швейцарии, Италии относит к ним недобросовестное использование различительного знака конкурента.
Так, в соответствии с Законом ФРГ о недобросовестной конкуренции от 7 июня 1909 г. тот, кто в торговом обороте пользуется
1 Подробнее см.: Свядосц Ю. И. Тенденции развития договорного права капиталистических стран//Советское государство и право. 1991.
2 См.: Парощук С. Недобросовестная конкуренция по российскому и зарубежному законодательству//Право и экономика. 1995. 12 апр. № 14.
2. Сравнительный анализ гражданского права 205
наименованием, фирменным наименованием или особым обозначением коммерческого или промыслового предприятия или использует печатное произведение таким образом, который служит смешению с наименованием, фирмой или особым обозначением, которыми с полным правом пользуется другое лицо, по требованию последнего может быть обязан прекратить такое использование, а также возместить ущерб.
Осуждаются ложные утверждения о предприятии и продукции конкурента. Во Франции прямая дискредитация предполагает недоброжелательную критику в отношении конкурента как в письменной, так и в устной форме (при условии предоставления соответствующих документов). Косвенной дискредитацией считается сравнительная реклама изделий или услуг конкурентов.
Закон Российской Федерации о конкуренции запрещает предпринимателям совершение таких недобросовестных действий, как некорректная сравнительная реклама (п. 3 ст. 10) и распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки конкуренту или нанести ущерб его деловой репутации (п. 1 ст. 10). На недопустимость недобросовестной сравнительной рекламы также направлен Указ Президента Российской Федерации "О защите потребителей от недобросовестной рекламы".
Законодательство некоторых стран романо-германской группы (ФРГ, Японии) содержит перечень недобросовестных конкурентных действий, направленных на дискредитацию конкурента, но, однако, не связанных с распространением ложных заявлений. К ним относятся: разглашение деловых секретов предприятия, подстрекательство к разрыву договорных отношений, сманивание служащих конкурента.
В странах англосаксонской системы права сложилась другая классификация действий, составляющих недобросовестную конкуренцию. Основным противоправным конкурентным действием является "ведение дел под чужим именем". В судебных решениях английских судов указывалось, что никакое лицо не должно продавать свои товары с претензией, что это товары другого лица. Как ведение дел под чужим именем квалифицируется также деятельность лиц, которые претендуют на профессиональную подготовку, которая у них отсутствует, что вводит потребителей в заблуждение. В эту категорию входит и ложное описание товара.
Среди распространенных видов недобросовестной конкуренции в странах англосаксонской группы следует назвать "предумышленную неправду". Вместе с тем в судебной практике Англии, Канады, США не всегда четко разграничивается предумышленная неправда и ведение дел под чужим именем. Различаются разновидности предумышленной неправды: злословие в отношении правового титула и злословие в отношении товаров. В первом случае подвергается сомнению право собственности на товары (услуги), которые реализуются собственником на рынке. Во втором случае
206 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах
ложные заявления касаются существа самого товара, реализуемого на рынке.
Нормы гражданского права нередко сочетаются с нормами других отраслей права при регулировании комплексных объектов. Примером может быть использование при подготовке проекта российского Закона "О свободных экономических зонах" соответствующих актов иностранных государств, содержащих нормы как гражданского, так и административного и финансового права. Причем сопоставление давалось как с Законами об экономических зонах и зонах свободного предпринимательства государств СНГ – Казахстана, Молдовы, Кыргызстана, так и с актами Республики Корея, Китайской Народной Республики и Турции, т. е. стран, где подобные зоны создавались недавно1.
В "Американском журнале сравнительного права" (т. 43,1995. № 4) опубликован ряд статей, знакомство с которыми дает некоторое представление о "правовой мозаике". Это статья В. Эвальда "Сравнительная юриспруденция: логика правового влияния", в которой дается обзор трудов известного американского компаративиста Алана Вотсона о "перенесении" концепций римского права в национально-правовые системы. Статья X. Мотомура посвящена проблемам семьи и иммиграции, статья Дж. Лондбестна – влиянию сравнительных процедур в США, статья Д. Гордлел – роли сравнительных исследований для развития гармонизированного права, статья Ш. Ванга – юридическому объяснению в китайском уголовном праве, Р. Майнера – применению иностранного права в судах США (по гражданским делам скорее как третьей категории между фактом и законом)2.
Административное право
Каждое государство уделяет большое внимание организации управления. Без управления как целенаправленного воздействия субъекта на объект нельзя обеспечить оперативное и квалифицированное решение государственных дел. Административное право является той отраслью права, которая призвана регулировать управленческие отношения. Их непременными участниками являются администрация, органы исполнительной власти, служащие государственного аппарата. Причем преобладающие императивные методы регулирования сочетаются с методами убеждения и поддержки, создания условий для жизнедеятельности граждан и организаций.
Административное право обладает устойчивым предметом регулирования и обеспечивает строгие принципы государственного
1 См.://Свободные экономические зоны. Право и экономика. Специальный выпуск. 1995. № 8. С. 88–125.
2 См.: The American Journal of Comparative Law. Volume 43. Number 4. Yale 1995.
3. Административное право 207
управления – иерархичность, подзаконность и др., построения и деятельности государственного аппарата. В этом, несомненно, заключаются общие моменты, характерные для развития административного права в разных странах. Есть и немало особенностей в объеме регулируемых отношений и структуре исполнительной власти1. Ниже дается краткий обзор развития административного права в ряде стран.
Административное право России регулирует широкий круг общественных отношений. Традиционно к его предмету относят те общественные отношения, которые возникают и развиваются в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В первые два десятилетия советской власти речь шла об органах исполнительных и распорядительных, которые в функциональном и структурном отношении были слитны с Советами как органами государственной власти. После Конституции СССР 1936 г. складывается более самостоятельная система исполнительно-распорядительных органов, которая в основном была сохранена по Конституции СССР 1977 г.
Чаще всего в научных трудах ученых-юристов отождествлялась деятельность исполнительно-распорядительных органов и государственного управления. Термин "органы государственного управления" общей и специальной компетенции широко использовался в научной литературе и законодательстве, в практике управления. Вместе с тем государственное управление иногда связывалось и с деятельностью Советов, что вполне отвечало их статусу как полновластных государственных органов.
Изменения в концепции исполнительной власти объясняются ее мощной ролью в государстве и обществе. Гегемония управленческого аппарата, "сращенного" с, партийным аппаратом, сказывалась во многих сферах жизни. В последние годы жесткая критика административно-командной системы сопровождалась явной недооценкой аппарата управления и его кадров. Нигилизм привел к ослаблению управленческих связей и рычагов воздействия, что осознается явно с опозданием в условиях формирования рыночной экономики.
Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации и конституций, уставов ее субъектов, новых законов отразило иные концептуальные подходы. Понятие "органы государственного управления" заменено понятиями "исполнительная власть" и "органы исполнительной власти", которые нельзя отождествлять. Закрепление принципа разделения властей привело к признанию самостоятельности этой ветви власти, к ее большей независимости от представительных органов. Вместо "двойного подчинения" сохранены в основном функциональные связи по вертикали, которые оказались ослабленными. Между тем в соответствии с ч. 2 ст. 77
1 См.: Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995; Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994.
208 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах
Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Но это не универсальная система, ибо ее единство очерчено рамками предметов ведения Федерации и предметов ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Вне их последние самостоятельны, и данное обстоятельство нужно полностью учитывать.
Признание учеными подобных и иных проблем не привело, однако, к изменению предмета административного права и его структуры. По-прежнему выделяется общая часть, посвященная аппарату управления, актам и госслужбе, и особенная часть, в которой раскрывается деятельность органов исполнительных органов и управление разными сферами – экономической, социально-культурной и административно-политической1. Но ведь в этих сферах теперь далеко не все процессы можно воспринять через призму управления, поскольку увеличивается удельный вес самоорганизации, саморегулирования, нормативного режима.
По нашему мнению, для административного права России характерно прежде всего формирование новой исполнительной власти. Здесь нужно раскрыть признаки исполнительной власти, понятие органа исполнительной власти, классификацию органов исполнительной власти, задачи, функции, полномочия, взаимоотношения органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Федерации, исполнительных органов местного самоуправления, администрации предприятий, учреждений и организаций.
В разделах о государственной службе следует дать понятие службы, принципов государственной службы, прохождения службы, классификации служащих, прав, обязанностей и ответственности, поощрения служащих.
Раздел о правовых актах управления включает понятие и признаки акта органа исполнительной власти, классификацию актов, подзаконный характер актов управления, процесс подготовки и принятия осуществления актов управления; раздел об управленческих договорах – особенности договоров в сфере управления, виды договоров, субъекты договорных отношений, предмет договора, ответственность сторон; раздел об обеспечении законности в управлении – содержание законности, гарантии законности, приостановление и отмену актов управления, судебный контроль в сфере управления; раздел об административной ответственности – понятие и признаки административных правонарушений, виды административных правонарушений, основания применения мер ответственности, виды ответственности, процедуры применения мер ответственности.
Современные методы управления можно понять путем анализа их понятия и видов, показа методов убеждения, организации,
1 См.: Баграх Д. Я. Административное право. М., 1993; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. II. М., 1995.
3. Административное право 209
регистрации и разрешения, регулирования, пресечения, контроля, надзора, принуждения. Особо следует выделить административный процесс, показав административно-процессуальные отношения и нормы, регламенты и процедуры, стадии административного процесса.
Далее нужно охарактеризовать управление в разных сферах. Государственное управление в сфере экономики означает анализ предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления, полномочий органов исполнительной власти в сфере экономики, их взаимоотношений, программ, государственного заказа, управления федеральной собственностью, методов регистрации, разрешений, стандартизации, лицензирования, регулирования, статус предприятий и иных хозяйствующих субъектов законодательства в сфере управления экономики.
Государственное управление в социально-культурной сфере включает разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, систему органов исполнительной власти в социально-культурной сфере, их полномочия и взаимоотношения, виды управленческих действий, государственную поддержку стимулирования, правовое положение социально-культурных учреждений, отраслевое законодательство.
Государственное управление в политической сфере требует анализа полномочий Российской Федерации и ее субъектов в политической сфере, компетенции федеральных органов исполнительной власти в области международных отношений, обороны, охраны государственных и таможенных границ, компетенции органов субъектов Федерации в области охраны правопорядка, статуса специальных структур и должностных лиц, отраслевого законодательства.
Наконец, таможенное регулирование.
Законодательство в административно-правовой сфере развивается по четырем направлениям. Первое охватывает статутные законы о правительстве, о федеральных органах исполнительной власти, об общих принципах организации представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, положения конституций и уставов субъектов Федерации об органах исполнительной власти и специальные акты об этих органах, иные акты. 10 января 1994 г. издан Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
В рамках второго направления действуют законы о государственной и муниципальной службе, Кодекс административных правонарушений (на уровне Федерации лучше готовить "Основы"), Закон об обжаловании в суд действий и актов должностных лиц, нарушающих права граждан. Нужен административно-процессуальный кодекс.
Третье направление охватывает законодательные акты, содержащие набор средств административно-правового регулирования – о стандартизации, о лицензировании, о порядке регистрации юридических лиц, сделок с недвижимостью и т. п. Действует Таможенный кодекс Российской Федерации.
210 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах
Четвертое направление связано с административно-правовыми нормами, включаемыми в тематические и иные законы (о культуре, о недрах, об охране здоровья и др.).
Издаются и другие акты, касающиеся управления. Таковы, например, Указы Президента Российской Федерации "О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации, от 27 февраля 1996 г., "О Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям" от 4 марта 1996 г., "О сокращении численности работников федеральных органов исполнительной власти и государственных органов при Президенте Российской Федерации" от 9 марта 1996 г., Постановления Правительства Российской Федерации "О правительственных координационных и консультативных органах" от 20 марта 1996 г., "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства" от 19 февраля 1996 г., "Об утверждении Положения о лицензировании лизинговой деятельности в Российской Федерации" от 26 февраля 1996 г.
Вместе с тем предстоит существенное улучшение деятельности всех звеньев исполнительной власти.
Система исполнительных органов существенно изменилась в связи с общими экономическими и социальными преобразованиями. Исчезли или видоизменились многие прежние органы, появились другие структуры. Новые регулятивные функции управления привели к созданию органов по управлению госимуществом, налоговых, таможенных органов. Правда, специализация иногда оказывается чрезмерной. Наряду с этим заметна тенденция большего взаимодействия исполнительных органов с инфраструктурой экономики. Стало необходимым укрепить партнерство с банками, фондами, институтами предпринимательства, государственными акционерными обществами. Здесь еще предстоит многое сделать.
В то же время многочисленные перестройки системы исполнительных органов не устранили некоторых ее пороков. Это – отсутствие или игнорирование четких критериев построения органов с учетом объема и характера функций, объектов управления. Это – дробление и множественность органов, в частности комиссий, советов при Президенте, Правительстве, министерствах, проистекающее из-за неверного определения типов органов и их задач. Это – недооценка схем и процедур управления в отраслях, комплексах и т. д., которые помогли бы упорядочению управленческих "сигналов" и "действий".
Не отработаны до конца взаимоотношения органов исполнительной власти "по уровням". В конституциях республик урегулированы лишь некоторые вопросы организации исполнительных органов, преимущественно кабинетов министров. В уставах краев, областей подробнее регулируется статус губернатора, правительства и администрации. Им "на откуп" отдано определение функций отраслевых департаментов, управлений и отделов, и нередко это
3. Административное право 211
делается вне связи с положениями об одноименных федеральных министерствах, ведомствах. К тому же обилие территориальных органов последних осложняет управление на территории края, области. Тут возможны разные варианты – межрегиональные координационные органы, укрупнение органов (например, в Калмыкии действует единое Министерство социальной политики), регламенты взаимодействия органов разных уровней (как в Тверской области), согласительные процедуры.
От органов исполнительной власти во многом зависит эффективность управления государственными делами. Она достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, установлены процедуры взаимодействия, основания и виды ответственности. Пока же картина иная, во многом зависящая от понимания содержания управления в новых условиях. То сводят его к оперативному руководству, то к жесткой регламентации, то к регулированию, то к контролю, то к пассивному наблюдению. Главным для государственного управления является нормативное регулирование и стимулирование, а в конкретных отраслях и сферах возможны различные "наборы функций" и режимы регламентации, поддержки, информационного обеспечения, распорядительства. На каждом уровне следует точно определить полномочия органов в решении общих и "своих" задач, меры их взаимодействия с партнерами, основания и виды ответственности. Тогда можно будет реально управлять процессами, "владеть информацией" и заранее предотвращать критические ситуации.
Важно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были реально заняты реализацией законов. Собственно, в этом и заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле "усмотрение и целесообразность", а не путем применения закона. Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности.
Административное право Франции является одной из наиболее развитых отраслей среди аналогичных отраслей других стран.' Строго следуя доктрине публичного права, французские админист-ративисты детально разработали многие аспекты администрации и осуществления исполнительной власти в широком контексте государственной власти. И здесь к предмету административного права относят ряд вопросов, которые в России являются частью предмета теории государства и права и конституционного права. Это – государство как юридическое лицо, территориальные коллективы, судебная ответственность. В качестве иллюстрации сошлемся на ряд оригинальных трудов.
Ж. Ведель в книге "Административное право Франции" рассматривает конституционные основы административного права и
212 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах
управления в контексте осуществления публичной власти. Административное право регулирует деятельность администрации, включая административную юстицию. Подробно раскрываются соотношение административных и судебных властей, процедуры обеспечения законности, административный режим, режим административных актов и публичная ответственность. Большое внимание уделено структуре администрации, центральным органам и местным коллективам, включая департаменты. В рамках административной деятельности дается характеристика административной полиции и публичной службы1.
Некоторые особенности в трактовке административного права можно обнаружить в книге Г. Брэбана "Французское административное право". Область его применения – государство, это – территориальные коллективы, государственные учреждения. Раздел об основных принципах административного права включает в себя полномочия – право принятия решений, правовую защиту служащих и имущества, принцип законности, принцип ответственности. Подробно характеризуется государственная служба. Большая часть книги посвящена юрисдикционному контролю за аппаратом управления, т.е. административной юстиции и процедурам ее деятельности и решениям2.
Отметим и издание "Общие сведения об административном праве Франции", которое вышло в свет в 1995 г. в российско-французской серии "Информационные и учебные материалы" (распространяется Посольством Франции в России). И здесь акцент сделан на анализе административной организации, децентрализации и деконцентрации, административных спорах, административных актах и контрактах. Обзор публичных служб – административных, промышленных, коммерческих, коммунальных, департаментских и районных – дает картину "вторжения" административного права в разные сферы общественной жизни.
Доктрина французского административного права повлияла на развитие законодательства в данной сфере. Его структура отличается тщательным регулированием административных отношений и хорошим сочетанием материальных и процессуальных норм, отработкой процедур принятия решений и ответственности. Много принято статусных и тематических актов и среди них – органический Закон об экономическом и социальном совете (1984 г.), Закон, уполномочивающий Правительство принимать различные меры экономического и социального характера (1986 г.), Закон о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью (1978 г.), Закон о мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью (1979 г.).
Особого внимания заслуживает Административный кодекс, который к 1992 г. выдержал 22 издания. Часть первая посвящена Конституции и публичным властям, местным коллективам, административной юстиции. Часть вторая регулирует 45 видов деятельно-
1 См.: Веделъ Ж. Административное право Франции. М., 1973.
2 См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.
3. Административное право 213
сти – афиширование, вооруженные силы, бега, бухгалтерия, энергетика, образование, иностранцы, информатика (есть Закон 1978 г. "Об информатике, картотеках и свободах"), полеты, полиция, реквизиция, собрания, спасатели и т. д. Примечательно включение в текст Административного кодекса соответствующих положений "отраслевых кодексов". В разделе "Имущество"есть положения Кодекса государственного имущества, в разделе "Государственные служащие" – Уголовного, Трудового и Семейного кодексов, в разделе "Шахты и карьеры"– Горного кодекса и других актов и т.д., в разделе "Зрелища" – Кодекса кинематографической промышленности. Всего – извлечения из 12 кодексов.
Такая двухслойная структура административного кодекса обеспечивает полную кодификацию всех административно-правовых норм – и того, что у нас относится к Общей части, и того, что относится к Особенной части.
Административное право США включает две основные группы правовых актов. Это законы и иные акты, посвященные статусу государственных органов (общие положения о правительственных органах, правила административной процедуры, законы и акты об этике служащих государственных органов и др.). В 1993 г. принят Закон о внедрении "управления по результатам", ориентирующего органы на оптимизацию их деятельности.
Периодически издается "Руководство по управлению", содержащее сведения о структуре и функциях министерств и департаментов, правительственных служб и агентств.
Значительная роль Президента США находит выражение в его многочисленных распоряжениях, посвященных исполнительным органам. Следует упомянуть в данной связи о распоряжении "О стандартах обслуживания потребителей органами федерального Правительства" от 11 сентября 1993 г., в котором этим органам предписывалось идентифицировать своих потребителей и определить характер их требований, опубликовать перечень выполняемых услуг и обеспечить к ним легкий доступ, повысить уровень обслуживания в ведомствах до уровня лучших фирм.
Функционирует служба высших руководителей, основанная на политической ответственности в отличие от законодательной системы1.
В американских университетах широко преподается административное право. Для студентов периодически выпускаются сборники "Административное право. Случаи и комментарии", в которых раскрываются конкретные административно-правовые ситуации и способы разрешения коллизий.
Административное право Италии развивается применительно к широкому спектру задач государственного управления. Оно располагает как специальными источниками, так и теми, которые есть в других отраслях права2.
! См.: Лобанов В. В. Служба высших руководителей в США// Государство и право. 1996. № 6.
2 Подробнее см.: Колибаб А. К. Источники административного права Италии// Государство и право. 1996.
214 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах
В нем встречаются нормы административного права. К первым же можно отнести прежде всего конституционные нормы, закрепляющие общие начала функционирования государственного управления как полномочий Президента и Правительства, так и государственной администрации (государственные учреждения) и вспомогательных органов. Предусмотрено, что закон устанавливает организацию бюро Совета Министров, а также число, функции и организацию министерств.
Королевский декрет 1901 г. "О полномочиях Совета Министров" был заменен в 1988 г. Законом о деятельности правительства и организации Президиума Совета Министров. Правительство может издавать законодательные декреты, декреты-законы, собственно декреты. Королевские декреты почти полтора столетия регулируют статус ряда министерств. Но все это не сдерживает частые правительственные кризисы.
Закон "Полномочия исполнительной власти издавать юридические нормы" от 31 января 1926 г. ввел иерархию норм, регулирующих исполнение законов, осуществление полномочий исполнительной власти, организацию и деятельность административных органов, структуру персонала в этих органах, устройство государственных учреждений и институтов. Действуют Национальный совет экономики и труда как консультативный орган, Государственный совет, Счетная палата. Закон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г. определяет порядок ее регламентации, нормативные принципы унификации, охрану профсоюзами прав государственных служащих.
Административная децентрализация в Италии отчетливо выражается в статутах областей, отличающихся особой автономией. В них закреплена широкая самостоятельность областных органов в решении вопросов собственности, финансов, областных предприятий, построения местных органов.
Административное право Польши характеризуется тщательной правовой регламентацией всех сторон деятельности администрации. По мнению польских юристов, детальная законодательная регламентация полномочий и структур административных органов, процедур их деятельности и отношений с гражданами намеренно ограничивает сферу административного усмотрения. Четко очерчены границы издания административных актов.
Для российского читателя особенно интересен комплекс актов и норм административно-процессуального законодательства, объединенных как бы в административно-процессуальный кодекс. Речь идет о Законе "Административно-процессуальный кодекс" от 14 июня 1960 г., о Законе от 24 мая 1990 г. об изменении Закона "Административно-процессуальный кодекс", о Постановлениях Совета Министров об организации приема, рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений (1980 г.), о Книгах жалоб и предложений в торговых точках, предприятиях общественного питания и обслуживания, о территориальной сфере деятельности налоговых органов по делам о некоторых налоговых обязанностях и пошлинах, по жалобам на
4. Развитие финансового права 215
административные решения, о Законе от 17 июня 1966 г. об административном исполнительном производстве, о Законе от 11 мая 1995 г. о Высшем административном суде, о ряде распоряжений министра финансов и министра внутренних дел и др. Всего 23 акта имеют отношение к данной сфере.
Административное право Австрии можно охарактеризовать как хорошо развитое регламентарное право. Среди его источников выделим те два, которые представляют особый интерес для России. Это – Федеральный закон от 11 июля 1973 г. о федеральных министерствах, сфере их деятельности и структуре, в котором дан перечень министерств (их 15), определены их сферы и полномочия (в частности, изучать и комплексно рассматривать вопросы координации долгосрочного планирования сферы), распределение функций между структурными подразделениями, порядок разрешения вопросов, связи с зарубежными странами. Это – Федеральный закон от 12 октября 1945 г. об организации, компетенции и производстве Административного суда, переопубликованный федеральным Правительством 17 ноября 1964 г. как Закон об Административном суде 1965 г.