Система органов по осуществлению контроля над соблюдением законодательства в области охраны земель
| Основная задача контроля за использованием и охраной земель состоит в обеспечении исполнения земельного законодательства, соблюдении установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнении мероприятий по охране земель Органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами. Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель осуществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, специально уполномоченные органы государственной власти по контролю за использованием и охраной земель, а также органы местного самоуправления. Правительство Российской Федерации, органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местной администрации. Это государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, районов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-экономического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. Председатель Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству является главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации, а заместители председателя и начальник Управления госконтроля - заместителями главного государственного инспектора по использованию и охране земель Российской Федерации. В свою очередь, председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов являются государственными инспекторами по использованию и охране земель соответствующих территорий, а заместители председателей и начальники подразделений государственного контроля за использованием и охраной земель этих комитетов - заместителями соответствующих государственных инспекторов по использованию и охране земель. Председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности председателем Госкомзема по согласованию с органами исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации. Другие должностные лица и специалисты Госкомзема, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов, на которых возложено осуществление земельного контроля, являются инспектора- ми по использованию и охране земель соответствующих территорий. Они назначаются на должность председателями соответствующих комитетов. Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах осуществляют государственный контроль за соблюдением предприятиями учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением: - недопущением самовольного занятия земельных участков; - -предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда; -своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ связанных с нарушением земель. Судебные иски могут быть направлены не только против загрязнителей, но также против инициаторов проектов, способных привести к загрязнению среды обитания. Последний вид исков облегчается тем, что крупные проекты, требующие утверждения со стороны федеральных ведомств или даже их прямой поддержки, должны содержать экологические прогнозы, относящиеся к последствиям осуществления этих проектов. Отсутствие или неполнота таких прогнозов, невыполнение процедуры публичного их обсуждения дают судам основание забраковать проекты и не разрешить их осуществлять. Следует отметить, что Закон об охране окружающей природной среды дает возможность исковой за- щиты уже нарушенных прав, в частности - требовать полного возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями (ст. 86-90). Статья 91 дает также право требовать прекращения экологически вредной деятельности. Но исков о профилактике появления экологически вредных объектов названная ст. 91 не предусматривает. Полномочия и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области охраны земель. 1. Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. 2. Целями охраны земель являются: 1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; 2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Земельный контроль и его виды. 1)Муниципальный земельный контроль. Муниципальный земельный контроль (ст. 72 ЗК РФ) осуществляется на территории соответствующего муниципального образования: муниципального района, городского округа, городского и сельского поселения. Контроль осуществляется в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Дополняя государственный земельный контроль, муниципальный контроль может акцентировать внимание на тех вопросах, которые в данное время и в данной ситуации могут иметь особую актуальность. 2) Производственный земельный контроль. Задачей данного вида земельного контроля является проверка соответствия фактического режима использования земель конкретного правообладателя (собственника земли, землепользователя, землевладельца, арендатора) установленному законодательством правовому режиму их использования. Ведение производственного земельного контроля возлагается на уполномоченное на это должностное лицо или уполномоченный орган в зависимости от размеров и масштабов хозяйственной деятельности предприятия, организации, учреждения. 3) Общественный земельный контроль. Выше уже говорилось о том, что общественный земельный контроль представляет собой контроль за соблюдением требований законодательства, не ограниченный рамками официальных положений о земельном контроле. В сферу его деятельности входит проверка правомерности действий не только субъектов права на землю, но и органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления. Целью такого контроля наряду с установлением соответствия действий земельных правообладателей требованиям законодательства является также контроль за соблюдением органами управления земельными ресурсами порядка подготовки и принятия решений по земельным вопросам, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц. Экологическая безопасность при реализации проектов по эксплуатации и развитию территорий. Распоряжением Правительства РФ от 23.03.2006 № 411-р «Перечень критически важных объектов Российской Федерации» 2105 объектов отнесены «к потенциально опасным» (например, ОАО «Лукойл», «Норильский никель», «Транснефть» «Уфанефтехим», «Сургутнефтегаз», «Росхимнефть» и др.). Общее поступательное развитие во всех сферах, в том числе решение к 2020 г. поставленных социально-экономических задач, основанное на создании новых условий для предпринимательской деятельности и развитии среднего класса, возможно лишь при условии обеспечения безопасности в широком смысле, и для ее решения требуется продуманная координация действий органов государственной власти всех уровней, бизнеса, активного сотрудничества на международном уровне, а также при участии в решении проблем политических институтов (политических партий). С этой целью Всероссийской политической партией «Единая Россия» в 2008 г. принят к осуществлению Партийный проект «Развитие систем обеспечения безопасности при реализации экономических и инфраструктурных проектов». Основной целью проекта является: разработка и создание комплексной системы предупреждения возникновения ЧС и обеспечения безопасности потенциально опасных объектов; обеспечение условий для безопасной жизнедеятельности населения; защита населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера. Базовыми направлениями реализации проекта станут: -совершенствование систем мониторинга потенциально опасных объектов и территорий активного промышленного освоения; -разработка систем комплексной оценки природно-техногенных рисков и вариантов обеспечения безопасности на этапах проектирования потенциально опасных и критически важных объектов инфраструктуры и в режиме их эксплуатации; -создание на стратегически важных направлениях региональных ситуационных центров, связанных с ресурсами Национального Центра управления в кризисных ситуациях; -подготовка плана действий сил быстрого реагирования при угрозах возникновения ЧС, оптимизации ресурсной базы предупреждения и ликвидации ЧС; -осуществление оценки природно-техногенных рисков и разработка вариантов обеспечения безопасности в случае экстренного реагирования на трех уровнях принятия решений: стратегическом, режиме проектирования, режиме эксплуатации. В Российской Федерации сформирована одна из наиболее эффективных систем экстренного реагирования и ликвидации последствий ЧС. В целях: -обеспечения мониторинга критически важных объектов и грузов; -прогнозирования возникновения кризисных ситуаций и их развития; -сбора оперативной информации об угрозе или факте возникновения по любым видам связи; -хранения оперативной информации, анализа и определения ее достоверности или масштабов; -расчета сил и средств реагирования; -планирования и управления операциями по ликвидации ЧС; -оповещения и информирования населения; -координации действий с различными структурами; -координации действий с международными организациями создан Национальный Центр управления в кризисных ситуациях. Цель партнерства и сфера взаимодействия состоит в: -обеспечении интегрального подхода в предотвращении ЧС; -обеспечении снижения рисков бедствий на основе повышения качества и оперативности идентификации, оценки, мониторинга факторов опасности ЧС и своевременного прогнозирования опасных ситуаций; -создании системы раннего оповещения и взаимоуведомления о риске ЧС; -координировании совместных усилий, укреплении готовности эффективного и своевременного реагирования на ЧС; -обеспечении регулярного оперативного взаимообмена информацией. Экологическая экспертиза. Проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации; Проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; Проекты соглашений о разделе продукции; Материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 128 от 8 августа 2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности») и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти, за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, размещению отходов; Проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду; Материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зон экологического бедствия или зон чрезвычайной экологической ситуации; Объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе № 187 от 30 ноября 1995 года «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе № 191 от 17 декабря 1998 года «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе № 155 от 31 июля 1998 года «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»; Проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; Проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1-5 класса опасности; Проектная документация искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации; Основания вовлечения земель в оборот. Вовлечение земли в сферу гражданского оборота и введение частной собственности не нее вызвало необходимость развития гражданско – правовых элементов при регулировании земельных отношений. Это привело к появлению главы 17 ГК РФ и соответствующих норм ГК РФ, допускающих оборот земель в различных формах. Земельный кодекс РФ вел специальную главу, посвященную возникновению прав на землю, которая открывается ст. 25 ЗК РФ об основаниях возникновения этих прав. По существу она носит отсылочный характер, указывая, что права на земельные участки, предусмотренные гл. 3 и 4 ЗК РФ возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами. Отсутствие в ЗК РФ оснований возникновения прав на землю негативно отражается негативно на работе правоприменительных органов. Это объясняется тем, что не все перечисленные в ст. 8 ГК РФ основания возникновения гражданских прав могут относиться к возникновению прав на землю. Касаясь данной проблемы, Н.А. Сыроедов отмечает «в соответствии со ст. 8 ГК РФ гражданские права возникают, например, вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения, в результате создания произведения науки и т. д. Такого рода юридические факты не подходят в качестве оснований возникновения земельных прав». Исходя из положений ст. 8 ГК РФ и ЗК РФ в качестве оснований, возникновение прав на земельные участки являются: 1) акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве оснований, возникновения прав на землю; 2) договоры и другие сделки, предусмотренные законом; 3) приобретение земельного участка по основаниям, установленным законом (в частности переход прав на земельный участок при переходе прав собственности на расположенном на нем строении, сооружения); 4) судебное решение, установившее право на земельный участок. В Постановлении Конституционного суда РФ № 6-П от 21.04.03г. указано на недопустимость произвольного вмешательства государства и его органов в частные дела. Так, если стороны решили заключить договор купли-продажи земельного участка, то суд, в отсутствие законодательно-установительных критериев, не имеет права «навязывать им другую сделку». Такое вмешательство должно рассматриваться как произвольное, а права, гарантированные ч.1 ст. 23 Конституции РФ, подвергшимися чрезмерному ограничению в свете требований ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. |
ТЕМА 4.2. МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ.
1 Понятие мониторинга земель.
Понятие и содержание государственного мониторинга земель
Мониторинг земель - это система наблюдений за состоянием земельного фонда. Он является составной частью государственного мониторинга окружающей среды.
Задачи мониторинга и порядок его ведения установлены Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г.
Задачами мониторинга земель являются:
- своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и устранении последствий негативных процессов;
- информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
- обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в целом и о состоянии земель в частности.
Мониторинг охватывает все земли РФ независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования.
В процессе мониторинга проводятся систематические наблюдения за состоянием земель, выявляются изменения и производится их оценка.
В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется по соответствующим программам.
Мониторинг включает в себя:
- сбор информации о состоянии земель, ее обработку и хранение;
- непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
- анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:
1) базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);
2) периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период - раз в 3 года и более);
3) оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент).
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного национального доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого в Правительство РФ. Эти данные используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.