Стратегия борьбы с бедностью
Следует различать категории — «помощь бедным» и «борьба с бедностью». Это содержательные понятия и следовательно, различные программы действий. Первая связана с текущей поддержкой тех, кто в данный момент нуждается в жизненных средствах и представляет собой чисто распределительную проблему: выделение части национального дохода на соответствующие цели с разработкой наиболее эффективных программ доведения помощи до нуждающихся. Задачи здесь понятны:
• добыть нужные средства по всем возможным источникам (государственным,
негосударственным, международным), и организовать наиболее дешевые и ад
ресные каналы поддержки.
Эффект:
• минимальное число голодных и неимущих;
ограничение одно:
• ресурсы, причем, невозобновимые ресурсы.
Вторая диффиниция — борьба с бедностью — куда сложнее. Здесь не ограничишься раздачей средств, здесь нужны меры по сокращению численности бедного населения и предупреждению его увеличения, что и есть структурированная по группам и стратам социальная составляющая экономической политики, связанной
с ростом доходов основной массы россиян на базе оживления национального производства и включение механизмов перераспределения в пользу менее обеспеченных слоев, охранительные меры для среднедоходных, чтобы они не пополняли армию бедных.
Что конкретно надо делать в экономике для повышения типичного уровня жизни — предмет особого рассмотрения. В данном контексте укажем на проблемы, обозначающие единство экономического и социального: занятость, налоги, цены на товары и услуги, в том числе социальные.
Лакмусовой бумажкой любых правительственных программ должно стать увеличение размеров и доли реальной заработной платы в ВВП (в зарубежных странах она составляет 50-60%, у нас со всеми яосчетами порядка 30%, без средств на страхование). Создание необходимого стратегического пространства для труда во всех его формах (наемный, предпринимательский: кооперативный, фермерский, ремесленный, семейный и т.п.) позволит покончить с аргументом макрополитиков против роста личных доходов: «Нет денег». Труд сам производит доходы на собственное содержание и еще на содержание общества и государства. Именно он лучший способ самозащиты, надо только сформировать справедливую стоимость труда, надлежащие стимулы, справедливые налоги и потребительские цены.
Факторы, связанные с совершенствованием механизмов распределения и перераспределения необходимы, чтобы успешные результаты труда направить в пользу населения, среднеобеспеченного и малообеспеченного, поскольку богатые способны сами о себе позаботиться. Коренной вопрос данной сферы -— восстановление права человека на минимальные социальные стандарты потребления в широком наборе: от тепла, хлеба и лекарств, до образования, медицины, жилья и средств коммуникации. Наиболее адиозный аспект этих стандартов:
• минимум заработной платы и трудовой пенсии на уровне прожиточного ми
нимума;
• построение заработной платы с учетом необходимости содержания ребенка;,
• ликвидация государственной эксплуатации квалифицированного труда бюд
жетников в виде монопольно низкой цены их труда;
• введение минимального стандарта налогового вычета на уровне прожиточного
минимума работника и его иждивенца;
• обеспечение доступности для населения товаров широкого потребления и со
циально значимых услуг.
В цивилизованных странах, где в социально-экономической политике делается <рен на способы личной самозашиты в противоположность методу государствен-юй зашиты, чрезвычайно поощряется зарабатываемость доходов с предоставлен и-:м льгот по налогам, развитие обязательного социального страхования, корпоративная (внутрифирменная) социальная политика, расширение третьего, ieкоммерческого сектора общественных инициатив, участие граждан и бизнеса в благотворительности, заинтересованность всех членов общества в накоплениях и кладах как источнике инвестиций. Именно это в конце концов способствует про-[ветанию среднего класса и борьбе с бедностью.
У нас же делается все с точностью до наоборот. Федеральный бюджет 2001 г. амым скромных образом определил мероприятия по росту минимальной заработ-ой платы: если его доходы увеличиваются на 80"%, то минимум оплаты растет сего лишь с июля месяца до 300 рублей в месяц, что в пять раз меньше ПМ, а
до наименее оплачиваемых категорий работников бюджетной сферы возрастут только на 20%. В новом Налоговом кодексе при снижении налогов с богатых с 20-30% Д° '3% растут налоги на бедных и средних — с 12 до 13% с сокращением налоговых вычетов на себя и ребенка: сейчас он оставлен при доходах до 20 тыс. руб. в год, а ранее его получали лица с доходами до 50 тыс. руб. в год. Государство явно не заботится о расширении участия предприятий, благотворительных, общественных организаций, местных сообществ в решении социальных проблем.
Но наибольшая наша боль — разрушение системы социального страхования, которая в промышленно развитых странах (Швеция, Франция, ФРГ и т.п.) играет важнейшую роль в борьбе с бедностью. В результате страдает как раз адресная социальная защита работника и его семьи в трудной ситуации при утрате заработка. Ведь копим страховые средства все, а получают их те из нас, кто попал в кризисную зону: болезнь, травма, безработица. Передача этих денег в бюджет означает, что безработные, больные, роженицы и прочие социально слабые категории населения теперь утрачивают право на целевые средства и встают в одну очередь с другими субъектами государственных нужд, причем, думаем, в конец этой очереди.
Наконец, намечаемая в Программе Грефа (положенной в основу Основных направлений социально-экономической политики Правительства до 2010 года) реформа социальных льгот также представляется нам неудачной с позиции борьбы с бедностью, Она провозглашает исключительный приоритет помощи бедным и максимальное сосредоточение в этих целях всех соответствующих средств бюджета, включая те, что до сих пор расходуются по категориальному принципу, не исключающему, по мнению чиновников, попадания в число бенифицариев среднеобеспеченных и даже богатых семей. Сюда же предполагается направить поступления населению в виде дотаций производителям хлеба, молока, транспортных, коммунальных и других социально значимых товаров и услуг. Подобная перестройка — слишком серьезна и, безусловно, требует еще серьезных проработок по последствиям.
6. Текущие меры
В свете указанной Программы, видимо, предполагается отменить все другие формы помощи, предусмотренные, между прочим, законом РФ Об Основах социального обслуживания населения и перейти на единое пособие по бедности, возможно включающее в себя жилищную дотацию и пособие на детей для малообеспеченных семей.
Мощным фоном намечаемой реформы льгот является жилищная реформа с ее нолноплатностью для среднеобеспеченных слоев (во многих регионах излишки площади у богатых уже оплачиваются по себестоимости), способная в один миг превратить в малообеспеченных пограничную по уровню доходов массу. Аргумент в пользу бедных здесь не состоятелен — большая часть населения трудится за цену рабочей силы, не включающую коммерческое жилье, и по-хорошему, надо бы утвердить принцип квартплаты и коммунальных тарифов по мере роста доходов без учета состоятельных слоев, как раз имея в виду не допускать роста нуждаемости в социальном пособии.
То же можно сказать и о провозглашении перехода к платности образования н здравоохранения, хотя для них введено] некоторые амортизаторы налоговых льгот. Но проблемой является не столько получение скидки, сколько наличие значительной общей суммы, требуемой на учебу и допустимые целы, которые пока даже не пытаются регулировать. А если и пытаются, то своеобразным способом: так, в медицине дорогостоящие лекарства превратились в подлинное бедствие для пенсионеров, инвалидов, хронически больных и т.п., поскольку в списки жизненно важных лекарств с регулируемыми ценами и налоговыми скидками реально попадает самая дешевая отечественная номенклатура.
Понятно, что действующая система социальных льгот, а скорее социальных компенсаций низкого уровня жизни, нуждается в упорядочении. Но рассматривать социальное пособие, введенное законом РФ О государственной социальной помощи, как некую плнацею —- неразумно. Справедливее просто говорить о бюджетной экономии на социальные цели как способ экономического облегчения государственной финансовой нагрузки. Эта позиция в Программе Грефа явно просматривается в тезисе перехода от социального к субсидиарному государству, помогающему исключительно тем, кто не получает минимум жизненных средств собственными силами. Остальные оставляются государством в свободном плавании в условиях не столько рыночно-конкурентного, сколько, к сожалению, монопольно-бюрократического хозяйствования с его низкими шансами на свободную экономическую активность и адекватное ее вознаграждение.
Провозглашенный переход к приоритету адресного пособия по нуждаемости в обшей системе социальной защиты означает радикальную реформу национального института самой социальной помощи в РФ, который на практике уже действуег на местах.
Помощь в основном оказывается социально слабым категориям с низкими доходами. Из начала 52 региональных программ, поступивших в Минтруд (1997 г.) видно, что в 52 регионах оказывается помощь инвалидам I и II групп, в 49 регионах — одиноким пенсионерам и семьям одиноких пенсионеров, в 48 — многодетным семьям, в 45 — семьям с детьми-инвалидам и и имеющим на попечении детей-сиро7, в 32 — беременным женщинам, в 26 — хронически больным, в 19 — кормящим матерям и несовершеннолетним родителям, в 18 —- студенческим семьям и т.д.; меньше всего используются выплаты социального пособия малоимущим.
В 1997-1998 гг. в Волгоградской, Воронежской областях и в Республике Коми в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации № 775-р от 4 июня 1997 г. на кредиты Мирового банка проводились пилотные программы по введению адресной помощи на базе финансирования из федерального и регионального бюджетов.
В концепции этого эксперимента сказано: «... на начальных этапах реализации программы предполагается использовать одну из форм социальной поддержки — пособие по нуждаемости (бедности). Вместе с тем, с учетом региональной специфики и по положениям администрации регионов разрешается содержание программы расширять за счет включения в нее элементов адресной социальной помощи беднейшим слоям — натуральная поддержка и другая». Однако на практике реализация пилотных проектов фактически свелась только к организации системы выплаты пособия.
Центральным вопросом эксперимента явилась проблема определения нуждающихся в помощи семей. Главная трудность здесь — в определении дохода как основания для возникновения права на помощь.
В пилотных проектах учет этот производится различно в методиках трех регионов:
• в Волгоградской области с помощью балльной методики определяются потен
циальные потребительские расходы, которые более точно отражают матери
альное положение семьи, чем декларированные доходы;
• в Коми — на основе расчетов экономического потенциала семьи, который оп
ределяет вероятностный доход семей при использовании ею трудовых ресур
сов, недвижимости и транспортных средств;
ф в Воронежской области осуществляется специальное рассмотрение органом соцзащиты состояния личной собственности семей, подавших заявление (есть ли дополнительное жилье, дача, гараж, легковой автомобиль, вклады). Несмотря на столь сложные подходы к оценке нуждаемости семей, социальное пособие нигде не было предоставлено в виде разницы между фактическими доходами и прожиточным минимумом. Такая задача даже и не ставилась.
Так, в Коми предельной величиной уровня нуждаемости является так называемый гарантированный денежный доход (ГДД), равный 50% прожиточного, минимума и дифференцированный по зонам. В Волгоградской области принимались заявления от семей с душевым доходом также до 50% ПМ, что привело к массовому отсеву пенсионеров из числа бедных — минимальная пенсия с компенсациями, как известно, выше этого показателя. В Воронежской и Волгоградской областях на пилотных территориях роль ограничителя размеров назначенных выплат сыграли специальные шкалы, построенные в долях прожиточного минимума. К примеру, в Воронежской области пособие на одинокого нуждающегося составляет 10% ПМ, для семьи из двух человек — 15%, из 3-4 — 20%, из 5 и более — 30: ПМ. В Волгоградской области, шкала такова: при потенциальных потребительских расходах малообеспеченной семьи до 40% ПМ — 1 10 руб., от 40 до 60% — 80 руб., 60-80% — 50 руб., свыше 80% — минимальные 20 руб. в месяц на человека. В Коми фактором отсева заявителей предусмотрено определение дохода от имущества, независимо от его ликвидности.
Подобные ограничения привели к формированию весьма малого размера пособия по нуждаемости:
• в Воронежской области около 40 руб;
• в Коми — 85 руб;
• в Волгоградской — 68 руб. в месяц (данные за июль ! 998 Г.).
Малые размеры пособий и жесткие условия отбора нуждающихся семей привели к низкой численности получающих помошь: всего 2-6% населения, тогда как по данным Госкомстата на этих территориях среди населения 20 и более процентов граждан имели на период эксперимента доходы ниже прожиточного минимума.
В итоге эксперимент во многом послужил основой принятия закона РФ О государственной социальной помощи, который" повторил его принципы: учет всех видов доходов из любых источников, включая подсобное хозяйство, оценки которого не всегда достоверны; учет земли и имущества, часто приносящих не доход, а расход; свобода местных органов в определении границы возмещаемых затрат на проживание и размеров выплат в зависимости от собственных бюджетных ресур-
сов; отказ по сути от денежных форм социальной поддержки; заполнение деклараций о доходах нуждающимся заявителем и т.д. В то же время указанный закон не сделал главного — не определил обязательный источник средств в виде специального норматива в федеральном и консолидированных бюджетах на эти пели.
Переход к заявительной адресной социальной помощи требует тщательного изучения имеющегося отечественного и зарубежного опыта. В частности, в отношении ожидаемого эффекта от введения социального пособия не следует забывать о выявленном западной практикой дестимулируюшем его характере, так называемые «ловушки бедности». Люди нередко начинают предпочитают жить на пособие, а не активизировать собственные усилия на зарабатывание доходов и самообеспечения, что особенно неприятно для России с ее крайней потребностью в повышении всякой экономической активности населения для определения нынешнего кризиса.
5. В мире есть две основные модели преодоления бедности: раскрыть их глав
ное содержание и их последствия в отношении уровня жизни? Привести примеры
по странам.
6. Что означают термины: «борьба с бедностью» и «помощь по бедности», чем
они отличаются? Раскрыть ведущие принципы каждой из этих позиций.
7. Как действует в настоящее время система помощи по бедности в РФ, каковы
основные ее формы?
8. 8 чем заключаются главные направления реформы социальной помощи в
России? Что мы одобряем, а что вызывает сомнения и почему?
7. Контрольные задания и задачи для самопроверки
Задание 1. Дополнить недостающий текст:
«Бедность — это состояние материальной необеспеченности, когда ...»
Задание 2. Сколько средств требуется из бюджета для выплаты в течении года всем бедным в РФ пособие для прожиточного минимума, если их 46 млн. чел. Со средним доходом 750 руб. в месяц, а прожиточный минимум составляет в IV квартале 2000 г. 1283 руб. в месяц.
Задание 3. Определить какова зависимость между состоянием экономики, масштабами бедности и социальной политикой?
Задание 4. Выбрать правильный ответ: «Борьба с бедностью состоит в;
1) распределении социальной помощи нуждающимся;
2) снижении налогов и страховых взносов;
3) проведении экономической политики, направленной на повышение общего
уровня в жизни стране.
Задание 5. Стимулирует ли экономическую активность населения введения адресного денежного пособия на бедность? Дайте ответ: «<Да» или «Нет»?
1. Что такое бедность, каково ее определение, источники?
2. Перечислить методы оценки границы бедности («черты бедности») и чис-
■енности лиц, находящихся за указанной чертой. Какой метод применяется в Рос-
:ии?
3. Сокращается ли круг бедных граждан в нашей стране? Если нет, то почему?
4. Что такое «социальная цена реформ», как ее можно охарактеризовать на ос-
юве событий 90-х годов?
8. Литература
1. Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»
ог24 октября 1997 г.
2. Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля
1999 г.
3. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г.
4. Федеральный закон «О ветеранах», в новой редакции от 2 января 2000 г.
5. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого воз
раста и инвалидов» от 2 августа 1995 г.
6. Пилотные программы по введению адресной социальной поддержки мало
имущих семей в республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях. Мин
труд, 5 М, 1999 г.
7. Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент. Под ред.
ИМ. Риммашевской. ИСЭПН, 1999 г.
8. Ржаницына Л.С. Что и кому должно государство. Ж. «Социальная защита»,
№6,1998 г.
9. Ржаницына Л.С. «Ловушка бедности», газета «Ваше право», «Документ»,
№38,2000 г.
10. Экономика. Учебник. Под ред. А.И. Архипова и др. Гл. 30, «Проблемы со
циальной сферы». М., Проспект, 1998 и 1999 гг.
11. Политика доходов и заработной платы. Учебник / Под ред. П.В.Савченко и
Ю.П. Кокшш. Юрист. М., 2000 г.
12. Политика доходов и заработной платы. Учебник / Под ред. И.И. Лбакумо-
войкР.Я. Подовалава. ИНФРА — М., 1999 г.
13. Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению. Москов
ский центр Карнеги. М., 1998 г. -
14. Лебедева Л. Политика вспомоществования в США: разумная прагматич
ность. Ж. «Человек и труд» № 4, 2000 г.
15. Каптеров М. Бедность и политика адресной социальной помощи малообес
печенным семьям. Ж.»человек и труд» № 1, 2001 г.
1. Социальная политика — основополагающая компонента государственного управления
Глава 1.11,
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК СИСТЕМНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ТЕХНОЛОГИЯ
План:
1. Социальная политика - основополагающая компонента ственного управления
* ВаЖНСЙШИХ т™°™й, применяемых в социальной по-
планирование при разработке социальных про-
4. Целевое управление и технологии организационного порядка
5. Социальная экспертиза и социальная диагностика
6. Контрольные задания и задачи для самопроверки
7. Литература *
Российская Федерация по своей Конституции социальное государство. Это обязывает рассматривать социальную сферу и социальную политику в числе важнейших компонент, задающих общий тон в государственном управлении. В этой связи, очевидно, что социальная политика становится масштабной социальной технологией — инструментарием решения социальным проблем государства и общества.
Социальная технология — это определенный способ достижения общественных целей в социальной сфере общественных отношений. В прикладном смысле, сущность социальной технологии как способа решения проблемы состоит в пооперационном осуществлении деятельности. Операции разрабатываются предварительно, сознательно и планомерно. Операция — непосредственно практический акт решения определенной задачи в рамках данной процедуры. Набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основной процесс (фаза, этап) представляет собой процедуру реализации социальной технологии.
Социальная технология — это комплекс приемов для достижения социально полезных целей, в той или иной степени соответствующих требованиям социального времени, в том числе:
• обеспечения благоприятных условий жизни людей;
• их организованности;
• эффективности взаимодействия;
• удовлетворения общественного интереса.
Появление какой-либо социальной технологии связано с потребностью крупномасштабного «тиражирования» новых видов деятельности, идей, проектов. Основой технологий осуществления социальной политики является социальное управление. В данном контексте оно выступает как управление процессами и явлениями социальной сферы общественной жизни, средство реализации социальной политики.
Использование тех или иных социальных технологий определяет эффективность социального управления, регулирования социальных процессов, устойчивость социальной организации и всего социального пространства. Социальные технологии определяются в известной степени типом общественного развития, доминированием в нем эволюционных или революционных процессов, а также активностью или пассивностью социальных субъектов, их индивидуальной и социальной субъективностью как накопленной способностью к воспроизводству индивидуальной и социальной жизни человека. Социальные технологии опираются на интеграцию достижений в различных сферах (развития средств коммуникации, информации, компьютеризации,-интернационализации научной, культурной, образовательной практики, а также рост взаимозависимости производственно-экономической жизни и др.). Кроме того, учитывается специфика национально-культурного развития населения, региональные особенности образа жизни людей, их общественной организации, традиций взаимодействия в исторически определенных социокультурных условиях.
Эффективность социальной технологии определяется конечным социальны результатом, полученным при наименьших издержках и в оптимальные сроки. Получение желаемого результата с помощью социальной технологии возможно пр* соблюдении условий, среди которых обязательно:
• наличие у социальной технологии определенных свойств:
- привлекательности цели
- простоты ее обоснования; гибкости внедрения процедур и операций;
- экономичности достижения цели воспроизводства-социальной, социаль
но-психологической, организационной, экономической — составляющих
и Др-);
• непротиворечивость между процедурами и операциями конкретной социаль-J
ной технологии:
- уровнями качества их воспроизводства;
- объектом и субъектом в процессе технологизации и др.;
• наличие всех признаков технологизации:
- разграничение, разделение, расчленение социального процесса между со
бой на этапы, фазы;
- координация и поэтапность действий;
- однозначность выполнения операций и процедур;
- возможность многократного применения отработанных стандартных ал
горитмов деятельности для решения типов задач социального управле
ния);
• соблюдение ряда условий технологизации:
- объект технологизации должен обладать определенной степенью сложно
сти и должны быть известны все элементы его структуры, особенности их
строения и закономерности функционирования;
- процессы технологизации (состояния, явления, отношения и др.) должны
быть формализованы и представлены (выражены) системой операций,
процедур;
- каждая операция, процедура должна иметь систему конкретных показате
лей (нормативов), диагностических приемов изучения их состояния,
управления, ими.
Социальная политика не является неким механистическим набором технологий, самодостаточно используемых в том или ином случае. Социальная политика — это сфера интересов различных социальных групп, а потому социальное управ-тение в аспекте социальной политики имеет социально-политический характер. Цель социальной политики — социальное развитие общества на основе социаль-юй справедливости, социального равенства, социальной защищенное™ людей. 1менно эти цели должны стать ориентирами для формирования и применения ехнологий социальной политики.