Основные принципы финансирования социальной политики

РАЗДЕЛ IV.

ИНФРАСТРУКТУРА,

МЕХАНИЗМЫ И ИНСТИТУТЫ

ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ

СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Глава 4,1.

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

План:

1. Основные принципы финансировании социальной политики

2. Финансирование социальной сферы из Консолидированного бюд­
жета РФ

3. Роль государственных внебюджетных социально-страховых фон­
дов финансирования социальных программ

4. Негосударственные источники финансирования социальных про­
грамм

5. Контрольные задания и задачи для самопроверки

6.Литература

Реализация социальной политики предполагает законодательное установление и финансовое обеспечение исполнения социальных обязательств государства, ко­торые можно определить как конституционно или законодательно зафиксирован­ную совокупность социальных (общественных) благ, которые государство обязу­ется сделать доступными для своих граждан, гарантируя по определенному кругу этих благ бесплатность для всего населения или определенных групп. Эти блага предоставляются за счет общественных, чаще всего бюджетных ресурсов. Опреде­ленную ответственность за исполнение социальных обязательств государство воз­лагает на работодателей и на граждан. Общее число разновидностей социальных обязательств в России превышает тысячу наименований.

Реализация социальных обязательств предполагает их установление, организа­цию и непосредственное исполнение- Установление социальных обязательств осуществляется законодательными органами Федерации и её субъектов, главная подготовительная часть работы по обоснованию, подготовке проектов законов проводится органами исполнительной власти.

Организация исполнения социальных обязательств государства осуществляют­ся как министерствами, ведомствами и организациями «социального блока», вхо­дящими в систему исполнительной власти «центра», регионов и муниципальных образований, а также и общефункциональными министерствами (Минэконом раз­вития РФ, Минфин РФ).

Непосредственное исполнение осуществляется конкретными организациями, учреждениями и службами, в которых людей воспитывают, обучают и трудоуст­раивают, лечат, выдают пенсии и пособия, предоставляют жилищные субсидии и бесплатное жилье и т.п. Следовательно, все, что делают в социальной сфере феде­ральные министерства, ведомства и службы, региональные администрации, феде­ральные и региональные администрации, федеральные, региональные и муници­пальные организации, учреждения и предприятия социальной сферы (школы, больницы, службы занятости, пенсионные и другие службы) — это работа по ис­полнению социальных обязательств государства.

Реализация социальных обязательств государства происходит в границах оп­ределенной территории. Если государственными органами обеспечивается еди­ный уровень законодательно установленных социальных обязательств государ­ства по отношению к любому гражданину страны, независимо от места его проживания, принадлежности к определенным образовательным, профессио­нальным, национальным и т.д. группа, мы можем говорить о едином социальном пространстве. В настоящее время в России существуют различия между норма­тивным и реальным социальным пространством, так как отсутствует сбаланси­рованность между социальными обязательствами государства и его возможно­стями мобилизации социальных ресурсов. «Социальное пространство» — это многослойный и отнюдь не гомогенный ареал действия или реализации (испол­нения) конкретных социальных обязательств государства. Социальная роль го­сударства, его социальная политика реализуется Р формировании реального еди­ного социального пространства для предоставления основных социальных обязательств на всей территории страны.

Так как существуют диспропорции между объемами исполняемых функций по социальным обязательствам государства и объемами общественных ресурсов, вы­деляемых для этих целей в переходный период часто происходит недофинансиро­вание социальной сферы.

Методы финансирования социального сектора должны способствовать повы­шению экономической эффективности. Экономическую эффективность социачь-ной политики следует рассматривать по крайней мере в трех аспектах.

Макроэкономическая эффективность означает, что общество тратит на разви­тие людских ресурсов достаточно средств, но не настолько много, чтобы вытес­нить другие важнейшие направления экономической деятельности. Важно найти баланс между развитием людских ресурсов и другими направлениями капитало­вложений.

Микроэкономическая эффективность связана с распределением всего объема имеющихся средств между различными программами: денежными пособиями, ме­дицинским обслуживанием, образованием, подготовкой и переподготовкой кадров, услугами в дфере занятости и т.п.

Третий аспект эффективности — воздействие социальных программ на систему стимулов, т.е. система социальных выплат и льгот должна финансироваться таким образом, чтобы свести к минимуму негативное воздействие на трудовую актив­ность.

Финансовое обеспечение социальных обязательств государства осуществляется финансами государства, предприятий (фирм) и населения (домашних хозяйств). Ро­ли, финансовые обязательства и ответственность всех участников финансирования социальной политики значительно отличаются в зависимости от принятой модели хозяйствования, достигнутого уровня доходов населения, принятых стандартов по­требления социальных благ и услуг в каждой стране. В экономике Советского Союза финансовые обязательства в социальной сфере делились преимущественно между государством и предприятиями. Для основной массы населения с невысокими ста­бильными доходами, социальные услуги были бесплатными, но при дефиците наи­более качественных услуг. Стабильность доходов основной массы населения опре­делялась отсутствием безработицы и пенсиями по старости.

В экономике переходного периода финансовые обязательства государства по обеспечению социальной политики в большей степени стали распределяться меж­ду государством и домашними хозяйствами, роль предприятий сокращается. Со­циальная инфраструктура и социальные фонды предприятий в рыночных условиях снижают конкурентоспособность продукции предприятий за счет удорожания из­держек, что привело к массовой передаче социальной инфраструктуры, ведомст­венного жилья на местные бюджеты. Бремя социальных расходов переместилось на государство. В это же время происходит сокращение почти вдвое валового на­ционального продукта и понижение доли консолидированного бюджета до 25-28% ВВП. Невозможность обеспечить дореформенный уровень потребления социаль­ных услуг за счет средств консолидированного бюджета сделали необходимым по­вышение доли населения в оплате основных социальных услуг. Финансовая на­грузка на доходы населения возросла, при этом не учитывалась дифференциация доходов.

Объем государственного финансирования социальных программ определяется задачами государства в социальной сфере. Задача социальной политики во всех

странах с переходной экономикой должным образом уравновесить стиму­лирование экономического роста и обеспечение социальной защищенности. Чтобы обеспечить финансовую устойчивость системы социальной зашиты, необходимо укрепить аппарат сбора налогов, осуществить наращивание институциональных и административных возможностей, и в то же время привлечь к работе негосударст­венные организаций.

Институциональные и экономические преобразования, проведенные в постсо­циалистических странах за последнее десятилетие, привели к углублению диффе­ренциации между ними. Страны с переходной экономикой можно условно опреде­лить в одну из двух групп —• европейскую (куда относятся все страны, которые должны быть приняты в Европейский Союз, страны Балтии и бывшие югославские республики) и евразийскую (бывшие советские республики и Албания).

В евразийских странах произошло более резкое сокращение реальной заработ­ной платы, формальный рынок труда практически исчез, растет безработица. Доля | пенсионных расходов и выплат по другим программам социального страхования высока, однако страховые выплаты не позволяют иметь приемлемый уровень до­ходов. Социальная помощь характеризуется дублирующимися пособиями, неточ­ной адресностью И в основном представлена субсидиями на жилье и коммуналь­ные услуги. Высокая ставка налогов и социальных сборов способствовала повышению удельного веса неформального сектора экономики и, как следствие, сокращению социальных отчислений.

Система социальной защиты, адекватная рыночной экономике, может быть создана только в результате существенного роста уровня доходов населения, улучшения положения на рынке труда. Серьезное влияние на состояние рынка труда могут оказывать институты рынка труда, включая трудовое законодательст­во, профессиональные союзы, минимальную заработную плату и программы стра­хования занятости. Современный рынок труда в России характеризуется низкой заработной платой, задолженностью по заработной плате, развитой структурой са­мозанятости, наличием неформального рынка. В этих условиях отдельные виды активных программ содействия занятости оказались не эффективными. Из всех программ службы занятости наиболее эффективной но затратам представляется помощь в поиске работы.

Вступление в третье тысячелетие можно рассматривать как новую стадию эко­номического развития России, присоединения к странам, определяемым как «на­рождающийся рынок» («emerging markets»). Одним из критериев отнесения к этой группе стран Всемирный Банк считает годовой ВВП на душу населения менее 9,6 тыс. долл. Новая стадия развития требует продолжения глубоких реформ, ка­сающихся взаимоотношений рынка, общества и государства.

Формирование социальной политики в России совпало с коренными преобра­зованиями главных ценностей социального государства. Если во второй половине XX в. основой для социальной-политики промышленно развитых стран являлись такие ценности как коллективизм, солидарность, социальная справедливость, ус­пехи в реализации которых нашли свое воплощение в «шведском социализме», то современные модернисты на первое место выдвигают ответственность, и прежде всего личную ответственность. Выдвинуты идеи «индивидуальных достижений» и «конкуренции». Считается недопустимым, чтобы индивидуум перебрасывал на го­сударство свою ответственность перед семьей, местным сообществом и страной.

Велико и внимание к проблеме свобод человека, без которых нет личных достиже­ний. Идеологи постиндустриального общества иа первое место ставят проблему трансформации роли государства. Государство не должно предоставлять гражда­нам гарантированный минимум услуг, а создавать все условия для их активности, для успеха их личных усилий, т.е. все социальные институты ориентируются не на пострадавших, а на людей, которые сами пытаются оказать сопротивление трудно­стям жизни в изменяющемся обществе. Хотя не забыты и пострадавшие, главной задачей государства становится помощь людям вести самостоятельную деятель­ность. С этой целью государство поддерживает предприимчивость. С переменой взгляда на государство меняется и подход к идее равенства. Равенство трактуется не как равенство результатов, а как равенство возможностей, и что самое главное, равенство к доступу к этим возможностям. Поэтому на рынке труда упор делается не на гарантировании работы, а на гарантировании образования, возможности по-. лучать новые профессии. Социальной базой постиндустриального общества стано­вится средний класс — обеспеченные рабочие (синие воротнички), интеллигенция (белые воротнички), низшие слои бюрократии (государственной, муниципальной, корпоративной), малый и средний бизнес. Социальная политика, определенная в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Рос­сийской Федерации на долгосрочную перспективу», ориентирована на эту группу населения.

Динамика государственных социальных расходов в переходный период

С точки зрения финансового обеспечения социальных расходов й переходной экономике России четко просматриваются три этапа, имеющие существенные раз­личия.

Первый этап — 1991-95 гг. — характеризуется наращиванием государствен­ных расходов на социальные нужды. Это период экстенсивного увеличения средств, доля которых к 1995 г. достигла огромной величины — более 50% (с уче­том субсидий жилищно-коммунального хозяйства и общественному транспорту) в консолидированном бюджете с учетом социальных внебюджетных фондов.¹

Увеличение государственных расходов осуществлялось в первую очередь за счет региональных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов. Суммарная величина обязательных страховых взносов в государственные соци­альные внебюджетные фонды возросла с 27% от фонда оплаты труда в 1991 г. до 39,5% в 2000 г. Дальнейшее наращивание стало невозможным ввиду естественных экономических ограничителей — потребностей выхода из кризиса и необходимо­сти ресурсов для экономического роста.

Завершением первого этапа стало признание обществом необходимости соци­альных реформ, вызванных серьезными ресурсными ограничениями, но не только ими. Новый этап потребовал современных социальных технологий разрешения проблем, усиления социальной ответственностя не только государства, но И част-'

См.: Дмитриев М.Э. Политика социальных расходов современной России Вопросы экономя ки,№|0, 1996, — с 56.

ного сектора, а также каждого человека за свое социальное благополучие, ответст­венности, подкрепляемой финансовыми ресурсами.

Второй этап — 1995-98 гг. — период поиска эффективных форм и методов реализации социальной политики, пытающихся сохранить опыт и достижения со­ветского периода, параллельно с частичным внедрением рыночных механизмов в социальное обеспечение. Этот период уместнее назвать временем выживания со­циально-культурных отраслей, попыток недопущения тотального разрушения со­циальной инфраструктуры, поскольку сопровождался кризисным развитием эко­номики, существенным сокращением выделяемых бюджетных ресурсов и повсеместным ростом платности большинства общественных услуг при сокраще­нии реальных доходов населения. Тактические цели скромны — стабилизация па­дения уровня жизни населения, борьба с бедностью, существенной дифференциа­цией доходов, обеспечение минимальных стандартов потребления социальных услуг. Стратегические цели, направленные на развитие, улучшение качества жизни' населения, наталкиваются на необходимость реализации институциональных ре­форм рыночного характера практически во всех основных отраслях социальной сферы, но таких реформ, которые приняло бы население.

Третий этап — 1999-2010 гг. — связан с принятием рамок практически всех институциональных социальных реформ согласно «Стратегии развития Россий­ской Федерации до 2010 г.» фонда «Центр стратегических разработок», мер по её реализации в «Основных направлениях социально-экономической политики Пра­вительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», приоритетных задач и плана первоочередных мер Правительства РФ на 2000-2001 годы по их реализации.¹

К этому времени совокупные государственные расходы на социальную сферу достигли 18% ВВП. Соотношение доходов государственных социальных внебюд­жетных фондов к консолидированному бюджету РФ составило 36,4%, образуя, по сути, второй социальный бюджет страны."

Эффективность проводимых социальных реформ во многом зависит от того, насколько быстро социальная сфера может адаптироваться к действию законов рыночной экономики, какие объективные и субъективные обстоятельства необхо­димо учитывать при их проведении.

В настоящее время основные черты адаптации пенсионного обеспечения, здра­воохранения, образования, жил и шно- коммунальной сферы к рыночным отноше­ниям в России проглядываются с достаточной очевидностью.

Основные черты такой модели с финансовой точки зрения:

• провозглашение субсидпарности в качестве базового принципа социальной политики в России ;

¹ См. подробнее публикации а РЭЖ № 5-6,7 за 2000 г.

² См: Федеральный бюджет н регионы. Опыт анализа финансовых потоков. М: Диалог МГУ,
1999, — с.118

^! По мнению ряда авторов, фактический переход от провоз глашеннот в 7 статье Конституции РФ социальною государства к субсидиарному государству является в своем роде нарушением Ос­новного закона юсударстиа. См., например, Ракитский Б.В. Социальная политика, социальная эа-шила, самозащита трудящихся в обществе. Социальная политика. — М.: Изд. Институт перспек­тив и проблем страны. Издание 2-е, 1998.

• относительное сокращение бюджетных и рост внебюджетных финансовых ис­
точников, усиление роли социального страхования, поддержание сети соци­
ального обслуживания населения. Социальное страхование из второстепен­
ных методов переходит в разряд основных, наиболее адекватных рыночным
условиям:

- усиливается его роль в социальном обеспечении; появились и развивают­ся новые, не существовавшие ранее его виды (медицинское страхование страхование от безработицы), претерпевают изменения традиционные его виды (в пенсионном обеспечении идет внедрение накопительных финан­совых инструментов).

• законодательное закрепление минимального набора государственных соци­
альных гарантий в наиболее важных сферах жизнедеятельности человека (об­
разовании и культуре, здравоохранении, социальной защите).'

Ввиду невозможности продолжения экстенсивного наращивания государствен­ных социальных расходов и наличия серьезных бюджетных ограничений идет ак­тивный поиск эффективного соотношения затрат и результатов, а также усилива­ется роль различных альтернативных источников. Имеется в виду:

• расширение сфер использования рыночных инструментов социальной защиты
(обязательного и добровольного страхования, накопительных страховых сис­
тем, удовлетворения дифференцированного спроса на различные социальные
услуги и т.д.) через механизм деятельности государственных и негосударст­
венных пенсионных фондов, негосударственных институтов медицинского
страхования и т.д.;

• нетрадиционные формы привлечения средств фирм и домашних хозяйств
(расширение муниципальных займов) к финансированию строительства жи­
лья, социальной инфраструктуры и т.д.;

• существенное расширение сферы платности социальных услуг дифференциро­
ванного качества;

• привлечение ресурсного потенциала некоммерческого сектора к решению со­
циально-значимых задач, особенно на региональном уровне;

• участие ряда регионов в международных проектах и программах, финанси­
руемых из международных источников и др.

Финансовые ресурсы общества, потенциал которых используется при финан­сировании социальных программ и проектов подразделяются на:

• государственные и муниципальные финансы:

- федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, бюд­
жеты государственных внебюджетных социальных фондов.

• негосударственные финансовые ресурсы:

- кредитные ресурсы; привлечение средств фирм и домашних хозяйств;

- потенциал некоммерческого сектора в целом, в том числе различных
фондов.

В развитых странах социальная ориентация экономики реализуется но ряду направлений — это участие государства в осуществлении наиболее социально значимых приоритетов, широкое использование механизмов социального страхования в сочетании с механизмами социальной за­щиты работающего и неработающего населения, социальная деятельность фирм, некоммерческих институтов и т.д.

Соотношение бюджетных и внебюджетных, государственных и частных фи-янсовых потоков в каждой отдельной взятой отрасли, да и в каждом регионе складывается по-разному. По оценке экспертов, около 70% финансовых ресурсов социальной защиты населения формируется за счет внебюджетных социально-страховых фондов. В целом на социальную политику в России в 1998-99 гг. расхо­довалось около 18% ВВП, свыше 9% — из консолидированного бюджета РФ и окопо 8,5% ВВП — Ю государственных социальных внебюджетных фондов. Доля финансовых ресурсов, направляемых населением на оплату различных обществен­ных услуг, включая услуги жилищно-коммунального хозяйства, городского транс­порта и услуг социальной сферы, сопоставима с расходами федерального бюдже­та на социальную политику.

2. Финансирование социальной сферы из Консолидированного бюджета РФ

Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из федерального бюджета; бюджетов 89 субъектов Российской Федерации; местных бюджетов. Особое место в финансировании социальной сферы играют внебюджетные соци­ально-страховые социальные фонды.

Бюджеты субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) — это фор­ма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспе­чения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации, Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муници­пальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидиро­ванный бюджет субъекта Российской Федерации.

Бюджетный кодеке РФ определил трехуровневую бюджетную систему, отдельно вынеся категории государственного долга, а также финансов государственных вне­бюджетных социально-страховых фондов. Государственные финансы дополнены ка­тегорией муниципальных финансов, развитие которых наряду с Бюджетным кодек­сом РФ подчиняется законодательству о местном самоуправлении и его финансовых основах. Кодексом закреплена основная бюджетная пропорция между федеральным и субфедеральными бюджетами по доходам как 50:50, Доля ВВП, аккумулируемая консолидированным государственным бюджетом РФ возросла с 24,5 % в 1998 г. до 28,0% в 2000 г. Для сравнения доля государственных расходов к ВВП в 1998 г. в США составила 33,1%, а в Швеции — 60,8%. Все расходы на социально-культурную сферу из Консолидированного бюджета в 1999 г. составляли 8,2% ВВП.

Доходы и расходы Консолидированного государственного бюджета представ­лены на схемах (см. схемы 1,2).

Федеральный бюджет России разрабатывается на основе анализа развития экономики. Основные провозглашенные приоритеты этого бюджета — снижение налогового бремени и увеличение социальной направленности бюджета. Однако анализ структуры расходной части федерального бюджета доказывает, что по сравнению с другими статьями социальный приоритет выражен недостаточно. Так,

' См.: Лексин В.Н., Швецов Л.Н

расходы на госуправление, правоохранительную деятельность, национальную обо­рону из федерального бюджета составляют в среднем свыше трети всех расходов, еше" треть идет на обслуживание и частично погашение государственного внешне­го долга и на все остальные цели, в том числе социальную политику, помощь бюджетам других уровней и т.д. направляется всего лишь оставшаяся треть. Час­тично социальные расходы оплачиваются за счет финансовой помощи федераль­ного бюджета бюджетам других уровней.

Схема 2 Совместные расколы федерального, региональных и местных бюджетов

Для выравнивания материального положения уязвимых слоев населения, про­живающих в разных регионах в федеральном бюджете России на 200] год впервые создан Фонд компенсаций,из которого будут финансироваться Федеральные за­коны «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Фонд компенсаций обеспечивает единые государственные гарантии социальной защиты населения на территории России, предусмотренные федеральных законодательством.

В 1995 г. субъектам Российской Федерации передана значительная часть рас­ходных полномочий по реализации социальных законов, которые выступали в форме нефинансируемых федеральных мандатов, т.е. принятые на федеральном уровне законы должны выполнятся региональными органами власти без соответ­ствующего финансирования из «центра)*. Большинство регионов вынуждено было изыскивать средства в своих дефицитных бюджетах на реализацию принятых Фе­деральным центром законов, но из-за ограниченности средств отказывали инвали­дам, ветеранам в их законных требованиях. По этим законам в субъектах Федера­ции накоплены самые большие объемы невыплат, что усиливало социальную напряженность.

Значительное различие в уровнях экономического развития регионов, бюджет­ной обеспеченности субъектов Федерации привело к тому, что финансирование этих законов колебалось от 100% (Москва) до менее чем 10%'.

Сохранение единого социального пространства в стране предполагает, что эти законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны. Поэтому средства Фонда компенсаций распределяются между территориями пропорцио­нально численности соответствующих категорий граждан, без учета налогового потенциала и вне зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. В 2001 г. Фовд компенсаций включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней», структура этого раздела представлена ниже в таблице.

Правительство России первоначально планировало финансировать из Фонда компенсаций и закон «О ветеранах», но в окончательном варианте отказалось от этого из-за недостаточности средств федерального бюджета. Большая часть фи­нансирования Федерального закона «О ветеранах» осталась за региональными бюджетами.

¹ В некоторых регионах из-за дефицитности бюджетов приняты решения об отказе от предос­тавления инвалидам и ветеранам 50-проце]гпюй скидки по оплате жилья и коммунальных услуг, что повлекло массовые судебные иски к органам исполнительной власти па местах -— Прим. авт.

Таблица Распределение ассигнований из федерального бюджета на 2001 г.

по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Рос­
сийской Федерации___________________

Фонд комленсацин

Фонд развития региональных финансов

Фонд регионального развития

Дотации и субвенции в т.ч. дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение потерь в связи с изменением объема и поряд- ка формирования Фонда компенсаций_____________________

исходы на реализацию федеральных полномочий по льго-|там, установленным Федеральным законом «О ветеранах»

Ряд регионов-доноров, положительно оценивая создание Фонда компенсаций в целом, выступил против перераспределения средств от «богатых» регионов в пользу «бедных». Высоко дотационные регионы полностью поддержали идею имеханизмы создания Фонда. Федеральный Центр должен оказывать помощь тер­риториям, не получавшим в прошлом достаточных средств для своего социально-экономического развития, но дотации этим регионам должны идти из федерально­го бюджета без использования механизма межрегионального перераспределения.

Создание Фонда компенсаций позволит регулярно выплачивать ежемесячные пособия на детей во всех регионах страны. К концу 2000 г. только 14 из 89 субъек­тов Российской Федерации не имели задолженности по выплате ежемесячных по­собий. Расчет субвенций из Фонда компенсации на выплаты ежемесячных пособий на детей каждому региону проведен по числу детей в семьях с доходами ниже прожиточного уровня. В 2001 г. ежемесячные пособия из Фонда компенсаций бу­дут адресно выплачиваться 23,3 млн. детей или 63,8% от всех детей, имеющих право на них. Базовое пособие составляет 70 руб., пособие на детей одиноким ма­терям— 140 руб.

По расчетам Минтруда России, общая стоимость льгот и выплат по Федераль­ному закону «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в 2000 г. оценивалась в 29,7 млрд. руб. На учете в органах социальной защиты, по данным Минтруда России, в целом по стране в конце 2000 г. стояло 10,4 млн. инвалидов. Общий объем субвенций регионам из федерального бюджета на 2001 год на реали­зацию закона через Фонд компенсаций — 10,5 млрд. руб. Средний по Российской Федерации объем расходов на реализацию этого закона на 1 инвалида составляет 877 руб., исходя из общего объема выделенных субсидий и с учетом региональных коэффициентов удорожания бюджетных услуг.

Результатом создания Фонда компенсаций будет снижение социальной напря­женности в регионах и сохранение единого социального пространства страны. Для реализации федеральных гарантий социальной защиты укрепление социальной функции государства число федеральных законов социальной направленности, финансируемых из федерального бюджета (в том числе за счет Фонда компенса­ции) будет расширено, а объемы финансирования увеличены. Финансовая исоци-

альная стабильность в обществе должна обеспечиваться на основе наращивания собственных доходов региональных и местных бюджетов и четкого разделения расходных полномочий бюджетов всех уровней по социальным обязательствам.

Развитие процессов бюджетного федерализма, перераспределения властных полномочий между Центром и регионами, приводит к тому, что все более важную роль в финансировании социальных программ играют бюджеты субъектов РФ. Они в настоящее время финансируют все, что относится к жизнеобеспечению на­селения на территории. Территориальные бюджеты имеют гораздо большую соци­альную направленность, чем федеральный бюджет. Они финансируют более 70% расходов на народное хозяйство, в среднем около 80% расходов на социально-культурные мероприятия.

На следующем уровне бюджетной системы — местные бюджеты. Нацелены они на недопущение резкого снижения жизненного уровня населения, в настоящее время это бюджеты выживания для слабо защищенных слоев населения. Местные бюджеты, как правило, не располагают возможностями свободы финансового ма­невра и создания предпосылок для социально-экономического развития города, района.

3. Роль государственных внебюджетных социально-страховых фондов финансирования социальных программ

Одним из наиболее революционных изменений в сфере государственных фи­нансов стало выделение из состава государственного бюджета Пенсионного фонда и образование вне рамок бюджетной системы других социально-страховых фон­дов, аккумулирующих половину финансовых ресурсов для реализации социальных функций государства.

Финансовое обеспечение системы социального страхования производится на принципах, отличных от двух предыдущих элементов социальной защиты, иосу­ществляется на основе совместного финансового участия трех заинтересованных сторон — работодателей, работников и государства. В российском варианте — при преобладающей доле работодателей (80% доходов государственных внебюд­жетных социально-страховых фондов) , в европейских системах — практически паритетной доле работодателей и работников, и покрытии дефицита ресурсов го­сударством.

Государственные социально-страховые фонды(Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости, Фонд обязатель­ного медицинского страхования) — это самые крупные из внебюджетных фондов федерального значения. В 2000 г. в них аккумулировалось более 8,5% ВВП.

Цель данных фондов — обеспечить реализацию важнейших социальных га­рантий — государственного пенсионного обеспечения, оказание бесплатной ме-

См.: Роль социальных внебюджетных фондов в реформировании России. (Страховой взнос Ми единый социальный налог'¹) Аналитический вестник № 11 (123) Совет в Федерации Феде­рального Собрания Российской Федерации. М.:2000, — с 11.

дицинской помощи, выплат во время отпуска по беременности и родам, а также защиту от социальных рисков, которые неизбежно сопровождают трудовую дея­тельность -— поддержка в сфере занятости, в случае потери трудоспособности и т.д. Социальные внебюджетные фонды, за исключением Государственного Фон­да занятости населения РФ, являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Однако их самостоятельность ограничена государством — оно определяет уровень страховых платежей, принимаебт решение об изменении структуры и уровня денежных выплат, обеспечивает контроль за деятельностью фондов.

Средства фондов формируются преимущественно за счет страховых платежей предприятий всех форм собственности, до 2001 г. — обязательных страховых пла­тежей работающих (1% в Пенсионный фонд), привязанных к одной из самых на­дежных баз — фонду оплаты труда, а также поступлений из бюджетной системы в оговоренных законом случаях, и прочих доходов (например, от размещения вре­менно свободных средств на финансовом рынке, штрафов, пени и другие).

К сожалению, на сегодняшний день отсутствуют как федеральные законы по каждому из фондов, так и единый закон об этих фондах в целом, несмотря на их новую роль в переходном периоде — как важнейших инструментов реализации направлений социальной политики государства, и как крупных институциональ­ных инвесторов.

Нормативно-законодательная база деятельности государственных внебюджетных ;оциальных фондов состоит из нескольких частей — нормативных актов по станов-1ениЮ этих кредитно-денежных учреждений, ежегодно рассматриваемых вместе с Законом о Федеральном бюджете на текущий год проектов бюджетов этих фондов. 3 2000 г. с вступлением в силу 25 главы второй части Налогового Кодекса РФ «Еди­ный социальный налог» принято решение о передаче сбора социально-страховых иносов трех внебюджетных фондов — Пенсионного, Фонда обязательного меди­цинского страхования и Фонда социального страхования — Министерству по нало-•ам и сборам в виде единого социального налога по регрессивной шкале. При этом с I января 2001 г. упразднён Фонд занятости населения РФ, общий тариф социально-гграховых отчислений снижен с 38,5% до 35,6% , а страховые взносы с граждан в 1енсионный фонд в размере 1% отменены. Расходы, финансируемые из фонда заия-ости населения, предполагается предусматривать в федеральном бюджете за счет (ентрализации 1% подоходного налога с населения.

Правительство предполагает, что снижение отчислений во внебюджетные со-1иально-страховые фонды должно стать серьезным стимулом для легализации >асходов организаций на оплату труда работников. Однако при этом решении не няты справедливые опасения экспертов аналитических структур Федерального "обрания РФ, академических институтов, профсоюзов, научной общественности о озможных негативных последствиях введения единого социального налога, пере-ачи сбора социально-страховых платежей налоговым структурам и ликвидации эонда занятости. Суть критических аргументов направлена против разрушения кладывающейся в России системы социального страхования, адекватной рыноч-ым отношениям, подрыву базовых методологических принципов социального грахования — эквивалентности страховых взносов я выплат, совместному финан-овому участию страхователей, застрахованных и государства в формировании ре-урсов и ответственности за их расходование.

Все перечисленные изменения не касаются действующего порядка использова­ния средств государственных внебюджетных социально-страховых фондов, преду­сматривая их расходование на цели обязательного социального страхования.

Контроль за деятельностью государственных социально-страховых фондов ввиду важности выполняемой ими роли ведется и исполнительной, и законода­тельной властями.

На первом по масштабности месте среди четырех государственных внебюд­жетных со i шаль но-страховых фондов находится Пенсионный фонд России (ПФР), образованный в соответствии с Федеральным законом «О государственных пенсиях в РФ» Постановлением ВС РСФСР 22.12.90 г. для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ. Этот фонд является само­стоятельным финансово-кредитным учреждением, подотчетен Правительству РФ, имеет отделения в 86 регионах страны, образующих федеральную систему верти­кального подчинения.

Направления расходования средств ПФР определяются законами РФ:

• средства расходуются главным образом на выплату государственных трудо­
вых пенсий, компенсацию неработающим трудоспособным лицам, осуществ­
ляющим уход за нетрудоспособными гражданами;

• выплату ритуальных пособий, социальных пенсий, другие мероприятия, свя­
занные с деятельностью ПФР — создание персонифицированного учета пен­
сионных взносов и т.д.

Пенсионный фонд управляется Правлением и Исполнительной дирекцией, со­став Правления утверждается Федеральным Собранием РФ.

Фонд социального страхования РФ (ФСС) специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ, призванным управлять средствами государственного социального страхования РФ. Его основные задачи — обеспече­ние гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, санаторно-курортное обслуживание работников, оздоровление детей, прове­дение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда, страхование несчастных случаев на производстве и профзаболева­ний, другие цели, предусмотренные законодательством.

Средства фонда формируются за счет страховых взносов работодателей, дохо­дов от инвестирования части временно свободных средств, ассигнований из бюд­жета, добровольных взносов граждан и юридических лиц, прочих доходов.

Тариф отчислений в ФСС в 1995-2000 г. составлял 5,4% от фонда оплаты тру­да. С 2001 г. предполагается его сокращение до 4% и ниже согласно регрессивной шкале единого социального налога. Специфическая черта ФСС — свыше 70% всех средств расходуется на уровне предприятий и организаций — непосредственных страхователей, плательщиков взносов на основе использования «зачетного» меха­низма. Суть его в том, что более 1,5 миллионов организаций-плательщиков пере­числяют в региональные и отраслевые отделения ФСС только разницу между на­численными страховыми взносами и фактическими выплатами — на пособия, приобретение путевок, расходы на оздоровление детей и т.д., а перечисленная раз­ница используется как страховой перераспределительный резерв.

Структура ФСС включает федеральный уровень, региональные отделения, цен­тральные отраслевые отделения и их филиалы. При ФСС образуется Правление, а в его отделениях — координационные советы. Члены Правления утверждаются Правительством РФ, их работа не является платной

Государственный фонд занятости населения РФ образован в 1991 г. в соот­ветствии с законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» и являл­ся государственным внебюджетным фондом, предназначенным для финансирова­ния мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения. Фонд не был юридическим лицом, его средства являлись федеральной собственностью РФ и были переданы в оперативное управление государственной службе занятости населения (включающей подведомственные территориальные органы службы занятости).

Средства Фонда занятости направлялись на осуществление мероприятий ак­тивной политики занятости на рынке труда, выплату пособий по безработице, ме­роприятия по сохранению, созданию дополнительных или новых рабочих мест, по. созданию специализированных рабочих мест для граждан, нуждающихся в соци­альной защите, возмещение затрат ПФР в связи с назначением досрочных пенсий безработным, содержание государственной службы занятости и другие.

Более половины средств фонда расходовалось на материальную поддержку безработных граждан, часть — на активные мероприятий политики занятости: соз­дание новых рабочих мест, перепрофилирование кадров, организацию обществен­ных работ, около 20%— на содержание службы занятости. С 1 января 2001 г. Го­сударственный фонд занятости упразднён.

В соответствии с законом РФ «О медицинском страховании граждан в Россий­ской Федерации» образованы Федеральный н территориальные фонды обяза­тельного медицинского страхования как самостоятельные государственные не­коммерческие финансово-кредитные учреждения. Федеральный фонд является юридическим лицом, подотчетен Парламенту и Правительству РФ.

Фонд обязательного медицинского страхования создан в 1993 г. в соответствии с постановлением ВС РФ «О порядке финансирования обязательного медицинско­го страхования граждан на 1993 г¹», территориальные фонды создаются местными органами власти.

Размер обязательного страхового тарифа установлен в размере 3,6% от фонда оплаты труда для всех категорий плательщиков, причем в федеральный фонд — 0,2%, а в территориальные — 3,4% (с 2001 г. расщепление тарифа и его размер бу­дет определяться согласно шкале единого социального налога).

Основные задачи федерального фонда: реализация государственной политики обязательного медицинского страхования, обеспечение прав граждан и достиже­ние социальной справедливости в системе обязательного медицинского страхова­ния, осуществление мер финансовой устойчивости системы, в том числе за счет выравнивания условий деятельности территориальных фондов по обеспечению финансирования программ.

Руководство деятельностью федерального фонда осуществляется Правлением, утверждаемым Государственной Думой РФ, и исполнительной дирекцией; руково-

¹ См.: Ведомости СНД н ВС РСФСР. 1993. 017. Ст. 591.

дитель! исполнительной дирекции территориального фонда назначается правитель­ством субьекта Федерации. Правления фондов не реже одного раза в год назнача­ют аудиторскую проверку деятельности фондов, отчеты заслушиваются соответст­вующими органами законодательной И исполнительной власти.

Одной из существенных проблем развития медицинского страхования в России является искусственное раздробление финансовых потоков для реализации защиты от социального риска утраты трудоспособности по болезни. Так, оплату медицин­ских услуг, являющуюся функцией медицинского страхования, осуществляют фонды обязательного медицинского страхования, а близкие и пересекающиеся функции по оплате временной нетрудоспособности (больничных листов) и прове­дение оздоровительной работы на предприятиях (санаторно-курортное лечение) возложены на фонды социального страхования. В рамках разработанной ещё в 1991 г. концепции единого меди ко-социального страхования теоретически доказа­на целесообразность объединения финансовых потоков двух фондов. В ходе экс­перимента в Нижегородской области и Республике Коми в последние годы прак­тически обосновано соединение двух систем, что позволяет существенно повысить эффективность расходования дефицитных ресурсов.

Анализ проблем статуса, содержания и регулирования деятельности государст­венных внебюджетных социально-страховых фондов убеждает в необходимости принятия федерального закона об этих фондах, что придаст новый импульс разви­тия системе социального страхования, повысит эффективность и устойчивость системы государственных финансов.

Особое положение в общественных финансах занимают внебюджетные фон­ды субъектов РФ и местные внебюджетные фонды.

В странах с переходной экономикой на начальном этапе наблюдается резкое сокращение бюджета в силу разных причин. Одной из существенных характери­стик бюджетной системы, доставшейся в наследство от Советского Союза, был значительный объем бюджетных расходов на субнациональном уровне и на уровне органов местного самоуправления, в первую очередь — для обеспечения социаль­ной сферы (образования, здравоохранения, социального обслуживания) и общест­венной безопасности. Пережитком советской системы являются весьма ограни­ченные полномочия органов субфедерального и местного самоуправления в налоговой сфере. Федеральные органы государственного управления стремятся, как правило, сохранить за собой монополию налоговой власти. Последствия пере­ходного периода выражаются в разных формах.

Напряженность в бюджетной сфере приводит к большей децентрализации рас­ходных полномочий. Субфедеральные органы власти и управления несут ответст­венность за обеспечение значительной доли расходов, включая материальную поддержку лиц с минимальными доходами, обеспечение правопорядка, поддержа­ние в рабочем состоянии инфраструктуры (транспортные узлы и т.д.) На регионы и муниципалитеты возлагаются, как правило, некомпенсируемые трансферты (сей­час их стали называть нефинансируемыми мандатами) на социальные расходы го­сударственных учреждений — функционирование учреждений здравоохранения, образования, социального обеспечения детей, стариков, а также развитие жилищ­ного строительства.

При возрастании масштабов расходных полномочий субнациональные органы власти и управления обладают минимумом полномочий в налоговой сфере. Одна-

/

ко на их территории находятся зачастую значительные активы — предприятия, земля, природные ресурсы, Часть этих ресурсов аккумулируется рядом с бюджет­ной системой, но вне ее' за год закрепляемых законодательно бюджетных расходов. В данном случае речь идет о внебюджетных фондах субъектов РФ и местных администраций, подконтрольных органов су б федеральной и местной законода­тельной и исполнительной власти. Они существуют, как правило, либо в виде суб­счетов, подконтрольных администраиии, реже — в виде фондов, юридических лиц, аккумулирующих поступления неналогового характера.

Использование этого вида фондов связывается с теми видами деятельности, ко­торые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе, или обеспе­чение которых государство заинтересовано гарантировать . Экономическая теория называет эту деятельность производством смешанно-общественных благ, или благ j общественного пользования, (услуги образования, здравоохранения, общественно! безопасности, обустройство территории и т.д.) Цель внебюджетных счетов (фон дов) — защитить некоторые виды общественно-полезной деятельности преимуще­ственно социального характера от жесткого бюджетного контроля за раепределе и нем финансов, часто — в создании реальных резервов для обеспечен и i эффективной во времени динамики финансирования. На практике многие видь внебюджетной деятельности являются спонтанной реакцией на недостатки бюд­жетного процесса, а потому не имеют прочного теоретического обоснования. Фак­тически внебюджетные фонды — это форма неограниченной децентрализации.

Источниками внебюджетных средств могут быть целевые поступления, час-1 тичная оплата предоставляемых общественных услуг, добровольные пожертвова-' ния, результаты «деловой активности» местных администраций (лотереи, муници­пальные займы и т.д.), привлечение самых разнообразных дополнительных источников не бюджетного характера.

Обеспечение общественных благ не может эффективно или справедливо фи­нансироваться. Государство может попытаться воспроизвести функции рынка, введя налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ и финансированием из полученного источника конкретной общественной услуги. Например, строительство дорог; поскольку час­то в большинстве случаев невозможно собирать дорожные сборы, особенно внутри города, органы власти могут использовать налог на топливо, на пользователей ав­тодорог и т.п. для финансирования дорожного строительства. Другой пример — целевое резервирование начислений на заработную плату работающих по найму для системы социального страхования.

В 90-е гг. в США отмечалось общее увеличение использования целевых нало­говых вместо общих налоговых поступлений, поскольку все сильнее ощущалось противодействие налогоплательщиков росту налогов для финансирования общест­венных услуг на фоне очевидной готовности платить целевые налоги для «достой­ных» дел. В этих условиях политики стремились расширить применение целевых налогов для роста поступлений в целом без увеличения размера налогов (это, на­пример, поошрялось администрациями Рейгана и Буша в США). Инициаторы це­левых налогов даже стали называть их «сборами за пользование», хотя между по­нятиями существует разница. Целевые налоги подобны сборам за пользование,

\

поскольку и те, и другие основываются на обложении бенефициариев, т.е. общей фуппы, получающей выгоды от определенных услуг, предоставляемых государст­вом. Сборы за пользование или оплата общественных услуг — это сбор, взимае­мый государственным учреждением в обмен на предоставление блага или услуги, которые производятся данным учреждением (ведомством). Эффективный чистый сбор за пользование будет равен предельным издержкам, связанным с предостав­лением такой услуги. Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за поль­зование, взимаемые государством (вход в музей, плата за пользование библиоте­кой, оплата детского сада и т.д.) не покрывают издержки и не предназначены для полного покрытия издержек. Такие сборы иногда используются как средство нор­мирования или как показатель уровня спроса, необходимый для государства.

Законодательной базой деятельности региональных внебюджетных фондов в России до недавнего времени был закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г¹. Им (ст. 22) определялся порядок формирования внебюджетных фондов и их источники. Основное отличие данных фондов заключалось в том, что в них не допускалось перечисление бюджетных средств. Контроль за целевым использова­нием средств фондов возложен федеральным законом на представительную власть регионов.

Эти фонды подразделяются на инвестиционные (жилищно-инвестишюиные), отраслевые (поддержки промышленности, жилищного хозяйства, пожарной безо­пасности, фонды научно-исследовательских и конструкторских разработок), соци­альные (социальной поддержки населения, беженцев и переселенцев), экологиче­ские и другие-

В целом ряде российских регионов широко используются возможности по формированию и использованию внебюджетных фондов субъектов РФ. Число та­ких фондов до 2000 г. существенно дифференцировалось по регионам от одного до нескольких десятков. Так, в Республике Коми насчитывалось 7 внебюджетных фондов, Волгоградской области — 10, в Москве таких фондов в 1999 г. было свы­ше 20, они были подотчетны московскому Правительству и проходили лицензиро­вание в бюджетно-налоговом комитете Московской городской Думы. Большинст­во из этих внебюджетных субъектных фондов не являлись юридическими лицами, а существовали в виде субсчетов, контролируемых соответствующими департа­ментами Правительства Москвы. Среди наиболее крупных — внебюджетный жи­ли щно-инвестиционный фонд, внебюджетный фонд финансовых ресурсов для со­циальной защиты населения Москвы, фонд финансовой поддержки промышленности г. Москвы, фонд развития культуры и искусства и т.д.

В 1996-99 гг. эти фонды аккумулировали свыше 23% объема внебюджетных потоков такого крупного мегаполиса как Москва. С 1992 г. Москва перешла на единый бюджет, поэтому административные округа не имеют своих бюджетов, но до 2000 г. располагали внебюджетными фондами финансовых ресурсов админист­ративных (муниципальных) округов Москвы, которые позволяли местным властям

¹ Кристин Вонг. Внебюджетные фонды. ВсемирвгыЙ банк, 2000, — с. 5,

¹ См.: Ведошсш СНД и ВС РФ. 18. Ст. 635.

под довольно жестким общественным и правительственным контролем решать на­сущные проблемы жителей — охраны правопорядка, установления электронных замков, материальной помощи нуждающимся и т.п.. Сложной проблемой даль­нейшей деятельности этой группы внебюджетных фондов является необходимость их консолидации в субфедеральные бюджеты, вытекающая из вступившего в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ (Москва с 2000 г. уже консолидировала свои внебюджетные фонды и субфедеральные, и местные с закреплением их целе­вого статуса). Однако, по просьбе ряда губернаторов, окончательное решение дан­ного вопроса отнесено на более поздний срок.

4. Негосударственные источники финансирования социальных программ

•

Инструментом накопительного страхования социальных рисков и выступают негосударственные социально-страховые фонды. В настоящее время происходит сложное становление негосударственных пенсионных фондов (НПФ),что связа­но с неблагоприятными демографическими и экономическими тенденциями разви­тия России и, как следствия, необходимостью пенсионной реформы. В силу не­предсказуемости социальных последствий краха НПФ, традиционно важное значение имеют формы государственного контроля, рамочные условия деятельно­сти, законодательно закрепленные на федеральном и региональном уровнях.

В сентябре 1992 г. подписан Указ Президента РФ «О негосударственных пен­сионных фондах»¹, за последующие годы шло интенсивное развитие НПФ. Создан специализированный государственный орган по контролю и регулированию их деятельности, а также компаний но управлению активами НПФ, в 1998 г. принят Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах». Усиливается роль регионов в регулировании рынка негосударственного пенсионного обеспече­ния и его развитии — региональные нормативные акты приняты в республиках Карелия, Татарстан, Марий Эл, Волгоградской. Свердловской, Тульской, Рязан­ской, Иркутской областях, Красноярском и Приморском краях. Приняты решения □ создании регулирующих органов в Москве, Удмуртии, Ханты -Мансийском авто­номном округе и т.д.

Если в октябре 1992 г. насчитывалось около 10 НПФ, то в 1999 в России заре­гистрировано около 1000 НПФ, 250 имели лицензию, к августу 1998 г. действовало НО НПФ, но после кризиса их число сократилось до 271. Наиболее крупные из т\ — НПФ «Газфонд», «Сургутнефтегаз», «ЛУКОЙЛ-гарант», «Элекроэнергети-си», «Уголь», АвтоВАЗ. В них сосредоточены основные финансовые ресурсы не-■осударственного пеисионирования, это корпоративные фонды, созданные финан-;о в о-промышленным и группами и крупными предприятиями тощшвно-шергетического комплекса. Преимущественно НПФ работают с взносами юриди-1еских лиц (это корпоративные фонды). Однако отмечается привлечение в фонды :редств физических лиц, финансовый потенциал открытых пенсионных фондов

¹ См.: Российская газета. 1992 23 сентября.

■32

для физических лиц очень высок. В 2000 г. число участников НПФ составило око­ло 2,5 млн. чел. ведущее место занимали сорок фондов с численностью участников свыше 10 тыс. чел. Эти фонды объединяли около 89% обшей численности участ­ников фондов. Пенсионные выплаты производили свыше 146 фондов, дополни­тельную пенсию получали 255,5 тыс. чел.

Обширна региональная география НПФ — действуют Красноярский, Таган­рогский, Поволжский, Хакасский, Ставропольский краевой, Тульский регио­нальный и другие пенсионные фонды. Однако территориальное размещение НПФ весьма неравномерно. На начало 2000 г. имели лицензию Инспекции НПФ Министерства труда и социального развития РФ около 300 НПФ. Фонды распо­ложены в 50 субъектах РФ, однако более трети из них (111 НПФ) находятся в Москве, а на шесть субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская, Ростовская, Самарская и Пермская области) приходится свыше 60% их общей численности.

• ⇐ Назад
37
38
39
40
41
42
434445
46
47
48
49
50
51
52
Далее ⇒