Создание структуры кодифицирующего нормативного правового акта. 4 страница
Например, в отечественной кодификационной практике, германская методология кодификации была применена при создании Уголовного и Гражданского кодексов, выражающих нормы древнейших отраслей права, осмысляемых в течение веков. В то же время при проведении, например, налогового права, применение германской методики не принесло успеха – созданный кодекс не вполне удачен, его применение и толкование регулярно сталкивается с серьезными проблемами именно технического характера. Налоговое право – сравнительно новая отрасль, отечественная правовая наука не может похвастаться такими научными наработками в этой сфере, как в области уголовного или гражданского права.
Кроме того, следует отметить, что исследуемая германская методика более предпочтительна при проведении кодификации достаточно крупных по объему отраслей права, включающих в себя большое количество юридических норм, большинство из которых сложны и неоднородны. Конечно, не будет большой ошибкой выбор этой методики для кодификации небольшой отрасли, нормы которой невелики числом и регламентируют узкую, специфическую сферу общественных отношений. Но тогда создаваемый акт будет неоправданно сложен (как структурно, так и логически), нет смысла формулировать небольшое количество предписаний в такой общей форме, полнота и системность правового регулирования в этом случае могут быть достигнуты и без возможности расширительного толкования положений кодекса.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что каждая из исследованных методик имеет свои сильные и слабые стороны, свои преимущества и недостатки. Проанализировав суть приемов и способов, применяемых представителями различных законодательных школ при проведении кодификации, особенности регулятивных возможностей создаваемых ими кодексов, практику проводимых ими кодификаций, можно сделать вывод, что в современной кодификационной практике могут применяться обе эти методики, выбор кодификаторов при этом должен определяться спецификой кодифицируемого законодательного массива и особенностями системы правовых норм, выраженных в этом законодательстве.
Резюмируя данную выше характеристику основных кодификационных методик, можно (конечно, с определенной долей условности) сформулировать несколько характеристик, которые могут определить выбор одной из двух исследованных методик – более конкретно, кратко и прагматично, чем это было сделано выше.
Французская методика более желательно для кодификации при наличии следующих условий:
· нормативный массив, подлежащий кодификации, по объему сравнительно невелик, представляет собой либо небольшую специфическую отрасль права, либо институт права, заметно выделяющийся из числа иных, входящих в отрасль;
· комплекс подлежащих кодификации нормативных правовых актов по внутренней структуре относительно прост;
· этот комплекс выделился и обособился сравнительно недавно;
· система норм права, которую следует выразить в кодексе, пока не получила глубокого и всестороннего научного осмысления, доктринальные заключения в этой сфере (если они вообще имеются) имеют недавнюю историю, они не проверены временем.
Условия, предопределяющие выбор германской методологии проведения кодификации, прямо противоположны. К ним можно отнести:
· кодификация осуществляется в отношении большой по объему и сложной по структуре отрасли права;
· кодифицирумый массив актов законодательства выделился и обособился давно, имеет длительную историю развития, использования и осмысления;
· кодифицируемая отрасль права имеет хорошее академическое научное обоснование, правовые концепции, связанные с ней, хорошо проработаны, их истинность подтверждается длительным осмыслением, критикой, а так же практикой использования для фактического регулирования общественных отношений.
11.7 Особенности результатов кодификации. Основные технические проблемы, связанные с кодификацией.
Особо надлежит рассмотреть результаты кодификации законодательства – кодификационные нормативные правовые акты. Они являются наглядным выражением сути и основного назначения кодификации и играют огромную роль в функционировании законодательства. В связи с этим такие кодификационные акты имеют особый характер воздействия на поведение субъектов правоотношений, они весьма своеобразны по форме и заметно отличаются от других нормативных правовых актов.
Специфика кодификационных нормативных правовых актов обусловлена его системообразующим для определенного комплекса правовых норм характером. Такой акт является определяющей (а иногда и единственной) формой права в определенной структурной составляющей законодательства, некоей подсистеме норм права – отрасли, подотрасли, институте права. Кодификационный акт представляет собой не просто результат объединения, концентрированного выражения правовых предписаний, содержащихся в систематизируемом массиве законодательства. Создаваемый в результате кодификации нормативный правовой акт, во – первых, отражает логическую структуру, внутреннее смысловое устройство кодифицируемого комплекса законодательных актов, соотношение между собой его компонентов. Во – вторых, как уже отмечалось выше, кодекс позволяет в концентрированном виде сформулировать и, что так же немаловажно, формально выразить и нормативно закрепить основы правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений – через систему общих положений. Особая роль в правовом регулировании и особая форма кодифицирующих актов законодательства обусловлены тем, что помимо непосредственных нормативно – правовых предписаний результат кодификации, как базовый в определенной нормативно – правовой системе акт, содержит еще и общие положения, выражение и нормативное закрепление которых позволяет кодификации полноценно достичь своих целей. Такие фундаментальные основы, принципы, методы правового регулирования и иные общие положения составляют весьма важную часть создаваемого в результате кодификации нормативного правового акта, они играют решающую роль как в процессе регулятивного действия самого этого акта, так и в функционировании связанных с ним элементов законодательства и в их развитии. Эти положения представляют собой единые для всего кодифицированного нормативного образования (системы нормативных правовых предписаний – отрасли, подотрасли, института, подинститута) принципы правового регулирования, легальные понятия и термины, основы правового статуса наиболее важных участников общественных отношений, юридические схемы и конструкции. Они определяют все правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений.
Как уже отмечалось, в нашей стране, к сожалению, не существует нормативного определения формы кодификационного закона (как не существует законодательного закрепления формы, статуса и иных характеристик нормативных правовых актов вообще).Теоретически, кодификационный акт может быть издан в любой форме, в том числе, как обычный регулятивный закон. Однако, кодификационная практика в нашей стране позволяет выделить несколько форм, используемых в настоящий момент для нормативного выражения результатов кодификации нормативного правового массива. Специфика каждого из видов кодификационных актов определяется его назначением, его функцией в системе законодательного регулирования общественных отношений – и это необходимо учитывать при проведении кодификации.
Первой такой формой являются основы законодательства. Эта форма кодификационных нормативных правовых актов имеет интересную историю и претерпела значительные изменения в ходе развития отечественной правовой системы. Основы законодательства в СССР выступали как средство выражения и закрепления принципов правового регулирования, подлежащих конкретизации в иных нормативных правовых актах. У основ законодательства была весьма своеобразная функция в правовом регулировании – они, будучи законами СССР (федеральными, выражаясь современным языком), обеспечивали единство принципов, основ правового регулирования, осуществляемого кодексами, которые были актами законодательства союзных республик, входящих в состав Советского Союза. То есть, эти основы законодательства выступали средством выражения, выражаясь современным языком, на федеральном уровне основных принципов, на которых базировалось законодательство, содержащее правовые предписания непосредственно к поведению субъектов правоотношений. Вообще, в СССР основную роль в непосредственном правовом регулировании поведения людей играло законодательство союзных республик – субъектов федерации, это было одной из отличительных черт советского федерализма в праве, и однажды эта специфика сыграла роковую для советского государства роль. Положения основ законодательства подлежали конкретизации в иных нормативных правовых актах, сами непосредственно выступать инструментом правового воздействия на общественные процессы. Причем, случалось, что до принятия кодекса такие основы законодательства выступали единственным источником правового регулирования соответствующей отрасли права, что, в общем, выходило за пределы функций этого вида нормативных правовых актов. Примером могут послужить Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 года, которые служили для выражение новых, отличных от устаревших советских, принципов правового регулирования имущественных и связанных с ними неимущественных отношений. Этот нормативный правовой акт просуществовал до принятия в нашей стране нового Гражданского кодекса и служил средством придания нормативно – правовому регулированию, осуществляемому ГК РСФСР 1964 года нового, более правового в изменившихся имущественных отношениях характера, приближение старого, подлежащего реформированию гражданского законодательства к реалиям социальной жизни. Отдельные положения Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик (регулирующие гражданские правоотношения, связанные с объектами интеллектуальной собственности) сохранили свою юридическую силу до вступления в силу четвертой части Гражданского кодекса Российской Федерации.
В современной России основы законодательства играют в правовом регулировании совсем иную роль. Современные российские основы законодательства представляют собой особый кодификационный закон, его принятие обычно связано с началом законодательного регулирования или с кардинальной реформой законодательства в какой – то определенной сфере общественной жизни и имеет целью формулирование новых, ранее не известных принципов правового регулирования в этой сфере. Такие основы законодательства представляют собой федеральные законы, принимаемые по вопросам, входящим в совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации. Их изначальное основное предназначение - выражение принципов, идей и основных методов законодательного регулирования определенной специфической сферы общественных отношений, которые подлежат дальнейшему развитию и конкретизации в законодательстве. Кроме того, положения таких законов непосредственно регулируют фрагменты правоотношений, однако такое непосредственное регулирование является неполным и подлежит в дальнейшем уточнению и дополнению, но не путем внесения изменений в сам такой нормативный правовой акт, а посредством принятия новых актов законодательства.
Специфика основ законодательства как кодификационного нормативного правового акта определяется его ролью в системе законодательства, обстоятельствами, обусловившими его принятие. Правовое регулирование осуществляется основами законодательства частично – только тех отношений, которые на момент проведения кодификации уже осмыслены участниками этого процесса и оценены ими как заслуживающие правового регулирования, достаточно важные для этого. При этом, создание основ законодательства предполагает, что регулируемая сфера общественных отношений продолжает развиваться и расширяться, что в будущем общий характер этих отношений, цели, направление и приоритеты правового регулирования сохранятся в неизменности, но существует возможность увеличения предмета правового регулирования., вовлечение в его орбиту новых социальных отношений, процессов и связей. Создание такого нормативного правового акта означает возможность (а обычно – неизбежность) возникновения в будущем необходимости дополнительного законотворческого вмешательства, приобретения общественными отношениями, связанными общностью объекта с предметом регламентации создаваемых основ законодательства, правового характера и, соответственно, потребности в регулировании новыми законодательными актами.Обычно, основы законодательства действуют совместно с комплексом дополняющих их нормативных правовых актов. Сами по себе, без дополнительных актов они не могут рассматриваться как полноценный самостоятельный регулятор общественных отношений – весьма неудобно искать предписания в нескольких ссылающихся друг на друга актах законодательства.Основы законодательства устанавливают принципиальную основу для издания этих новых законов и подзаконных актов, общие положения для правового регулирования определенного интересующего кодификаторов комплекса общественных отношений. Дальнейшая законодательная регламентация социальных процессов, связанных с предметом правового регулирования основ законодательства, осуществляется на основе общих положений, сформулированных и закрепленных в таких основах. Другими словами, создание основ законодательства не предполагает завершения законодательного регулирования определенной сферы социальной жизни, сохраняется возможность дополнения положений этого вида кодификационных актов предписаниями новых нормативных правовых актов, выражающих новые нормы права, нормы, основанные на новых интересах жизни и развития общества, возникших уже после вступления в законную силу соответствующих основ законодательства.
Такое положение весьма нежелательно. Одним из главных преимуществ кодификационного нормативного правового акта перед иными актами законодательства является его стабильность, устойчивость закрепляемых в нем положений. Основной смысл проведения кодификации – систематизация, стабилизация и достижение логической завершенности законодательной регламентации определенного спектра общественных отношений. В случае создания основ законодательства эта цель не достигается (по крайней мере, полностью) – формально закрепляется комплекс общих положений, определяющих правовое регулирование в этой сфере социальной жизни (что и подчеркивается самим названием этого вида актов), конкретные же правовые директивы, непосредственно воздействующие на поведение людей изложены в таком акте частично, некомплексно, в будущем их набор потребует дополнений. Трудно говорить о логической смысловой завершенности содержащихся в нем предписаний, посвященных регламентации определенного круга общественных отношений – хотя бы потому, что система регулируемых этим законом отношений продолжает свое активное развитие, ее формирование еще не завершено. Поэтому создание такого вида кодификационных актов, как основы законодательства – скорее исключение, проведение подобных кодификаций возможно только в случае, когда нет возможности дождаться окончания и формирования и относительной стабилизации определенной системы общественных отношений и механизма их правового регулирования. В законотворческой практике можно встретить немало случаев, когда законодатели не могут ждать этого – важность для дальнейшей жизни и развития общества этих отношений диктует необходимость скорейшего установления и закрепления в законе определенного порядка поведения их участников или, по крайней мере, основ такого порядка.
В нашей стране существуют и действуют несколько кодификационных законов, созданных именно в форме Основ законодательства. В качестве примера можно привести Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1, а так же Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09 октября 1992 г. №3612-1. Эти акты были приняты в самом начале глобальной правовой реформы и имели целью определить и закрепить новые основные принципы правового регулирования в этих сферах общественной жизни. Сохранение ими своей жизнеспособности и востребованности в правовом регулировании можно объяснить отчасти удовлетворительной полнотой содержащихся в них предписаний (они в чем - то заменяют кодексы), отчасти – просчетами отечественных законодателей, задерживающих проведение полноценной кодификации в соответствующих сферах правового регулирования.
Основной внешней особенностью Основ законодательства как формы закона является наличие в его структуре особой составной части, служащей для выражения основных принципов правового регулирования, формулирования основных используемых в этом законе понятий и терминов, выражения и разработки основных юридических конструкций (функционально единых систем понятий, принципов, типовых предписаний), которая, не смотря на свою особую роль в правовом регулировании, является одной из множества аналогичных по своему структурному положению частей, особо не выделяется в системе предписаний. Обычно такая структурная (чаще всего – глава) составляющая называется «Общие положения». Остальные структурные составляющие основ законодательства обычно не представляют собой логически законченной системы, в этом нормативном правовом акте закрепляются нормы, уже установленные и познанные законодателями, но остается возможность логического дополнения этих положений. По этой причине основы законодательства не могут рассматриваться как единый, завершенный и законченный полноценный кодификационный акт, как инструмент законченной организации правовой регламентации определенного комплекса общественных отношений – они являются временной мерой по преодолению бессистемности законодательства.
Второй, более подходящей для полноценного правового регулирования в современных условиях формой кодификационных актов являются кодексы. Это особые комплексные законы, содержащие в систематизированном виде весь нормативно – правовой материал (или большую его часть) определенной отрасли права или иной нормативно – правовой системы (подотрасли или института права). В отличии от основ законодательства, кодексы осуществляют непосредственное правовое регулирование всего комплекса общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования соответствующего нормативно – правового образования. Поэтому кодексы являются ядром, основой отраслей и институтов права, определяющих все поведение людей в определенных сферах общественных отношений. В некоторых же отраслях права кодекс является практически единственным источником права (например, в уголовном праве). Кодекс с наибольшей полнотой выражает результаты кодификационной работы, его создание позволяет оптимально использовать результаты этого вида систематизации законодательства. Он не только служит наиболее важным по роли нормативным правовым актов в определенной части законодательства, кодекс дает возможность законодателю полно и системно выразить системообразующие начала правового регулирования: принципы, цели, методы правового регулирования, формально закрепить основополагающие юридические конструкции. Кроме того, кодекс, который отличает системность и в изложении общих положений, служит средством научного обоснования правового регулирования, нормативного закрепления правовых доктрин, которые в результате кодификации становятся общеобязательными нормами. Кодекс представляет собой как нормативную формально - научную основу как для дальнейшего правового регулирования, так и для совершенствования законодательства, для дальнейшей законотворческой деятельности, а так же для правореализации в определенной сфере общественных отношений. «Кодекс – это разновидность закона. Его отличает, во – первых, полнота регулирования, во – вторых – единообразие регулирования, в третьих – закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций, в четвертых - отражение крупных юридических теорий и концепций, в пятых – лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс правоприменения»[142]. Именно кодексы являются в современной России (да и в остальных странах) наиболее распространенными кодификационными нормативными правовыми актами, инструментами систематизации законодательства. Кодексы в правовых системах, принадлежащих к романо – германской правовой семье, лежат в основе практически любой отрасли законодательства и определяют сам факт существования и внутреннюю систему большинства отраслей права.
Характерной особенностью этой формы кодификационных актов, которые и отличают его внешне от остальных нормативных правовых актов, как уже отмечалось, является методика изложения в его составе общих положений. Именно эта методика во многом определяет форму, структуру кодексов, характер осуществляемого ими правового регулирования. Общие положения по причине особой роли, которую они играют в правовом регулировании, выделяются в структуре кодификационного нормативного правового акта, не смешиваясь с нормами непосредственного правового регулирования, содержащими предписания к поведению конкретных видов участников правоотношений.
Общие положения в структуре кодификационного закона могут выражаться двумя основными способами.
Первый способ был весьма популярен в прошлом, в советские времена именно он обычно использовавшийся при проведении кодификации. Этот способ предполагает структурное разделение кодекса на две (реже – более) части. Одна из частей кодекса (обычно – первая) служит для концентрированного выражения именно общих положений, а потому так и именуется – Общая часть. Она служит системообразующим началом не только для самого кодекса, но и для остальных актов законодательства, связанных с ним по смыслу, по предмету правового регулирования, по идеям, целям и функциональному назначению. Другая часть кодекса – Особенная – служит для выражения только норм, содержащих конкретные предписания к поведению конкретных субъектов правоотношений, норм непосредственного правового регулирования. Такое разделение необходимо для соблюдения основополагающих правил логики закона, четкого разграничения норм с различными целями регулятивного воздействия, различного характера. «В общую часть выделяются те общие правила, которые распространяются на все или ряд правовых институтов и правовых норм того же кодекса. В особенную часть – правовые институты и правовые нормы, регулирующие определенные общественные отношения. Следовательно, деление кодекса на две основные части вызвано целесообразностью структурного построения его, преследует цель избежать повторения общих положений при изложении каждого правового института, правовой нормы»[143]. Именно по такой схеме создавались в прошлом основополагающие советские кодексы (Уголовный, Гражданский).
Второй способ выражения общих положений не предполагает их выделения в отдельную часть, такие нормы приводятся по мере необходимости по всему тексту кодификационного акта, вместе с нормами непосредственного правового регулирования. В этом случае кодекс разделяется на разделы и главы в соответствии со структурой самой отрасли права (или иной системой правовых норм, в сфере которой проводится кодификация). Каждая из глав такого кодекса посвящена определенной структурной составляющей отрасли права (подотрасли, институту, подинституту) и по смыслу гораздо более автономна, чем в кодексе, разделенном на общую и особенную части. Выражаемые таким образом общие положения оказываются более тесно привязаны к собственно правовым предписаниям, носят менее теоретический, менее обобщенный и более прагматичный характер. По такой схеме в прошлом создавались, например, Кодексы законов о труде, Кодексы о браке и семье, Таможенный кодекс, процессуальные кодексы. Этот же метод формулирования общих положений (определяющий структуру кодекса) применяется в современных наследниках этих советских кодексов: действующих Трудовом кодексе (впрочем, хотя в его тексте общие положения в особую часть не сведены, они весьма заметно выделены в отдельные главы), Семейном кодексе, Таможенном кодексе, а так же в большинстве новых кодексов, ранее не известных советской системе законодательства: в Налоговом кодексе, в Бюджетном кодексе и некоторых других. Исследовав действующие кодексы, можно сделать вывод о том, что именно такой способ изложения общих положений является в современной российской кодификационной практике более популярным. Впрочем, более подробно вопрос о способах структурирования кодификационного акта будет рассмотрен далее.
Третьей весьма специфической и очень интересной формой кодификационного акта, используемого в российской правовой системе, являются уставы. Устав представляет собой комплексный нормативный правовой акт, систематизирующий правовое регулирование отношений, носящие технико – правовой характер. Главная специфика этой категории актов законодательства основывается на предмете осуществляемого ими правового регулирования, на особенностях регламентируемых общественных отношений. Предметом регулирования уставов являются комплексы отношений, связанных с использованием технических средств, с их эксплуатацией. Специфика такой эксплуатации, технологические особенности определенных технических средств обуславливают цели, а, следовательно, характер правового регулирования в этой области, а так же методы, используемые для воздействия на эти отношения. Другими словами, уставы объединяют и систематизируют совершенно особую категорию норм – особый подвид социальных норм, которые можно определить как технико – правовые нормы[144], правила поведения людей, связанные с эксплуатацией машин, механизмов, и прочих технических устройств иными технологическими процессами для удовлетворения определенных человеческих потребностей. Причем, это не технические нормы, нормы, объединяемые и систематизируемые в уставах, регламентируют отношения между людьми – сам процесс эксплуатации технических средств и приспособлений не является предметом их регулятивного воздействия, но представляют собой объект их предмета – общественных отношений, возникающих в связи с использованием таких приспособлений (при условии, что они достаточно важны и заслуживают именно правового регулирования, причем систематизированного).
Эту категорию законодательных актов следует отличать от уставов, определяющих правовой статус определенных субъектов правоотношений (уставов субъектов федерации, лежащих в основе правового регулирования, осуществляемого этими субъектами, уставов государственных органов, организаций, частных юридических лиц), которые не являются кодификационными нормативными правовыми актами. Наличие в отечественном законодательстве нормативных правовых актов, одинаковых по наименованию, но различных по регулятивным функциям является еще одним проявлением бессистемности и несовершенства системы законодательного регулирования современной России.
К сожалению, практика создания уставов в нашей стране совсем невелика. Фактически, в качестве полноценного кодификационного акта, способного в полной мере выполнять присущие этим результатам кодификации функции, в современной России выступает только Федеральный закон от 10.01.2003 №18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта». Существует еще несколько нормативных правовых актов, созданных в форме устава: Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.02. 1969 г. № 12, Устав железных дорог Союза ССР, утвержденный Постановлением Совета министров СССР от 06.04.1964 N 270, Устав внутреннего водного транспорта Союза ССР, утвержденный Постановлением Совмина СССР от 15.10.1955 N 1801, и некоторые иные, однако они имеют статус подзаконных нормативных правовых актов (так – как были утверждены органом исполнительной власти), что несвойственно результатам кодификации, препятствует оптимальному достижению ими целей своего существования.
Уставы призваны регламентировать достаточно узкий круг весьма специфичных отношений. Масштаб правового регулирования, осуществляемого уставами, очень ограничен. В связи с этим, форму уставов определяет простота, сходство по структуре с обычными законами, но, при этом, достаточная подробность и скрупулезность изложения предписаний.
Уставы определяют правовое регулирование комплекса небольшого по объему, но достаточно важного, чтобы требовать особого, специализированного и усовершенствованного комплекса общественных отношений. Исходя из этого, можно сделать вывод, что эта категория кодификационных актов законодательства выступает как совершенно особый инструмент законодательного регулирования. Его роль в функционировании системы законодательства вспомогательная, он не определяет целиком отрасль права (определяет, в лучшем случае, институт права). Но устав дает единый комплекс достаточно подробных и взаимосвязанных правовых предписаний, для того, чтобы обеспечить единство и комплексность правовой регламентации в сфере, в которой практически не могут действовать и выполнять функции полноценного правового регулятора иные более общие и широкие по предмету правового регулирования нормативные правовые акты – не могут из – за слишком большой специфики этих общественных отношений. Эти особенности определяют, для каких целей, в каких случаях создание устава является формальной целью процесса кодификации.
Таким образом, в современной российской правовой жизни кодификационные акты создаются и используются в различной форме. А в других государствах известны и иные их формы. Необходимо выделить общие черты, характерные для формы всех нормативно – правовых результатов кодификации, вне зависимости от цели создания таких законодательных актов, от их регулятивных функций.
Проанализировав практику кодификаций в России и за рубежом, можно выделить целый комплекс таких особенностей кодификационных нормативных правовых актов.