БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И СПОСОБЫ ЕГО ПОКРЫТИЯ
Одним из важнейших индикаторов состояния экономической конъюнктуры является уровень бюджетного дефицита. Дефицит бюджета равен сумме государственных расходов за вычетом налогов T:
( G + i x D ) - T
Но поскольку государственные расходы равны сумме закупок товаров и услуг плюс общий объем социальных выплат, а чистые налоги - это сумма налоговых поступлений минус социальные выплаты, можно записать:
Бюджетный дефицит = закупки товаров и услуг - чистые налоги.
Изменился и сам характер бюджетных дефицитов. Предполагавшаяся ранее цикличность бюджетного дефицита означала, что бюджетный дефицит неизбежно возникает и растет в период спада, но он будет сводиться к минимуму в условиях подъема экономики. Однако со второй половины 70-х гг. и особенно после начавшегося подъема 80-х гг. ситуация начала меняться. Все более тревожным явлением стало сохранение дефицита в условиях подъема и относительно высокого уровня занятости - так называемого структурного дефицита.
Структурный дефицит - разность между расходами и доходами в условиях полной занятости (равной приблизительно 6 %) и в рамках той или иной проводимой бюджетно-налоговой политики. Если безработица оказывается чрезмерной - а это обычно бывает в условиях экономического спада -, то кроме структурного появляется еще и циклический дефицит бюджета (разница между фактическим и структурным дефицитом) - из-за комбинации увеличения выплат пособий по безработицы и сокращения налоговых поступлений в бюджет. Если заметно изменяется финансовая политика (например, в период выхода из экономического кризиса, когда увеличиваются расходы правительства на инвестиции в основной капитал), то может быть одновременно и уменьшение циклического дефицита государственного бюджета, и увеличение его дефицита структурного. Именно структурный дефицит представляет сегодня наиболее серьезную проблему для государственных финансов развитых стран мира.
Возникновение и рост бюджетного дефицита могут быть обусловлены:
• спадом общественного производства: пока он происходит, бюджетный дефицит непреодолим;
• чрезмерными социальными расходами - на содержание государственного жилого фонда, других объектов социальной инфраструктуры, на пенсии, пособия, индексацию доходов - безотносительно к динамике экономической эффективности. При этом программы социальной помощи, медицинского обслуживания, поддержки фермеров, пособий по безработице в период кризисов расширяются автоматически;
• милитаризацией экономики: увеличением расходов на оборону вследствие «холодной войны» и многочисленных региональных военных конфликтов;
• бюрократизацией управления народным хозяйством, что резко повышает затраты на функционирование органов управления;
• распылением бюджетных средств на капитальное строительство (так, в нашей стране в 1988 г. возводилось за государственный счет 300 тыс. объектов в среднем по 12 строителей на каждый), что неминуемо приводит к долгострою;
• нерентабельностью фирм. Так, либерализация цен в нашей стране привела к тому, что резко возросло количество убыточных предприятий, что одновременно порождает и сокращение бюджетных поступлений от них, и рост государственных трансфертных платежей терпящим бедствие предприятиям;
• расширением «теневой экономики» в результате, например, чрезмерно высоких налогов: нередко их рост, преследующий цель сокращения бюджетного дефицита, может стать фактором его роста;
• увеличением выплат процентов по государственному долгу. И возникает порочный круг: старый долг порождает новый долг;
• отношением налогоплательщиков. Население в большей степени озабочено увеличением налогов, чем ростом государственного долга. Политики, рекомендующие увеличение налогов, обычно не имеют успеха на выборах. В условиях уменьшения располагаемого дохода в семьях с низким и средним уровнями доходов, негативная реакция населения на увеличение налогов намного сильнее, нежели на проблему государственного долга, которая его непосредственно не затрагивает.
В мировой теории и практике сложились 3 основных концептуальных подхода к проблеме бюджетного дефицита:
1) Концепция ежегодно балансируемого бюджета, которая предполагает полную окупаемость всех программ правительства. В рамках нее бездефицитный бюджет рассматривается в качестве одного из главных приоритетов экономической политики.
2) Концепция бюджета, балансируемого на циклической основе. Ее представителей объединяет со сторонниками первой концепции рассмотрение сбалансированности доходов и расходов бюджета как самоцели экономической политики. Но если в первом случае баланс достигался бы ежегодно, то во втором он обеспечивается в рамках каждого данного делового цикла.
3) Концепция функциональных финансов. В рамках нее признается, что целью экономической политики выступает балансирование не бюджета, а экономики в целом. В несбалансированной же экономике объективно не может быть сбалансированного бюджета, и если это все же достигается, то косвенные негативные последствия такого курса велики (подавление цикличности, «дефляционный шок» и т.п.). С другой стороны, достижение макроэкономической стабильности означало бы, что рано или поздно бюджетный дефицит самоликвидируется: финансовая стабилизация национальной экономики стимулирует ее рост, что, в частности, увеличивает налоговые поступления в бюджет и сокращает социальные расходы. Но если все-таки достижение неинфляционной полной занятости (начало классического отрезка кривой AS) не сопровождается сбалансированностью бюджета, то правительству следует вспомнить о своих правах по повышению налогов и печатанию денег. Это будет некая плата за сбалансированность национальной экономики. Но лучше, не допуская подобных жертв, пойти в таком случае по пути увеличения государственного долга через выпуск правительственных облигаций.
Способов покрытия бюджетного дефицита существует несколько:
1) Монетизация дефицита государственного бюджета, то есть его финансирование за счет эмиссии новых денег. При этом нарастание денег в обращении не связано с расширением реальной товарной массы, и становится неизбежным несоответствие между совокупным спросом и совокупным предложением, быстро порождающее инфляцию.
2) Займы правительства (министерства финансов) в Центральном банке, использование государственного кредита как главного способа покрытия дефицита бюджета (когда правительство выступает в роли заемщика). Это так называемое денежное финансирование бюджетного дефицита.
3) Для покрытия дефицита используется выпуск государственных займов, которые осуществляются в форме продажи казначейских векселей (долговых обязательств правительства, выдаваемых на срок до одного года) или казначейских облигаций (обязательств на срок более одного года). Тем самым привлекаются в бюджет временно свободные денежные средства уже не государства, а частного сектора - домохозяйств, банков, страховых, промышленных компаний, а также иностранных экономических субъектов.
Бюджетный дефицит может порождать 2 экономических эффекта.
Один - это эффект расширения денежного спроса, который, в свою очередь, может вызвать рост производства (реальный эффект) и (или) рост цен (инфляционный эффект).
Второй - это эффект замещения, когда государственный спрос на финансовые ресурсы, порождаемый дефицитом, просто-напросто замещает частный, и никакого расширения общего объема не происходит. Больше того, спрос со стороны частных инвесторов сокращается, что отрицательно воздействует на капиталовложения в долгосрочной перспективе.
В числе институциональных предпосылок изменений в бюджетно-налоговой сфере России следует указать принятие программы поэтапного сокращения бюджетного дефицита с учетом всех расходов и доходов. Это сокращение не может не быть весьма продолжительным процессом. Никакие масштабные одномоментные ампутации тех или иных статей бюджета недопустимы. Здесь требуются стратегия, перспективный план восстановления равновесия госбюджета. Иначе становятся неизбежными огромные хозяйственные потери.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ.
Государственный долг - сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это же время положительных сальдо бюджета. Как видно из данного определения, бюджетный дефицит и государственный долг тесно взаимосвязаны.
Государственный долг - важнейший способ покрытия дефицита бюджета. Оценивая опасность нарастающего государственного долга, необходимо прогнозировать динамику и перспективы сокращения бюджетного дефицита. К числу причин увеличения государственной задолженности можно отнести:
1) войну («горячую» и «холодную», т.е. гонку вооружений в милитаризованной экономике). Существует З основных варианта финансирования военных расходов: увеличение налогов, эмиссия денег, дефицитное финансирование. Первый путь подрывает стимулы к труду. А поскольку в данный период требуется сверхзанятость населения, то такой вариант нереализуем без установления тоталитарной системы. Второй путь порождает быструю инфляцию, которая предопределяет спад инвестиционной активности, в том числе в военно-промышленном комплексе. Так что предпочтительнее пойти по третьему пути. Он тоже чреват инфляцией, но через определенный временной интервал. Если война не затянется, то инфляционные процессы развернутся уже в послевоенный период, в том числе и из-за сокращения военных заказов.
2) экономические кризисы. Чем они чаще и продолжительнее, тем быстрее раскручивается спираль государственного долга - ведь в периоды спада неумолимо растут государственные расходы и сокращаются налоги для достижения стабилизации экономики.
3) снижение налогов в рамках реализации неоклассических подходов. Налоговые поступления-то сокращаются, в государственные расходы оказывается снизить гораздо сложнее. Одна из причин: проявление экономико-политического цикла, который оказывает влияние на решения об экономии государственных средств.
4) все другие причины, влекущие за собой увеличение бюджетного дефицита (чрезмерные социальные амбиции правительства, забастовки, стремление скрыть безработицу и т.п.).
Развитие государственного кредита предполагает создание сложной структуры управления государственным долгом. Среди проблем, решаемых соответствующими органами управления, важнейшими являются следующие: определение размера новых займов; сроков их выпуска, уровня процента по новым обязательствам государства, способов их размещения. Государственные займы подразделяются на краткосрочные (1-3 года), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет). Соотношение между ними - одна из главных проблем управления государственным долгом. В условиях инфляции повышается удельный вес краткосрочной задолженности: владельцы сбережений стремятся избегать риска вложений своих средств в долгосрочные обязательства государства. Не случайно, что попытка выпуска в 1990 г. долговых обязательств государства под 5% годовых на 15 лет провалилась: бессознательно сформировавшиеся к тому времени инфляционные ожидания населения решили исход дела.
Одной из серьезных причин неуклонного роста государственного долга является широкая практика манипулирования им политиками с целью победы на выборах. Для политиков гораздо легче не в ущерб своей популярности увеличивать государственный долг, чем урезать общественные расходы и повышать налоги. Дело в том, что многие избиратели не понимают, что государственный долг сегодня - это налог завтра. Кроме того, люди пожилого возраста полагают, что последствия роста государственного долга в будущем их не коснутся. Нередко на скорость нарастания госдолга оказывает продолжительность пребывания у власти тех или иных политиков.
Обычно в государственном долге видятся 2 опасности:
1) банкротство нации;
2) переложение долга на будущие поколения.
Фактически если налицо дефицит государственного бюджета, то население (и депутаты парламента) вынуждаются жизнью выбирать между ростом налогов (что сопряжено со снижением уровня жизни) и увеличением внутреннего государственного долга (по облигациям которого предусматриваются регулярные выплаты процента). Второй вариант обычно признается предпочтительным.
Этим аргументам противостоят выводы противников наращивания государственной задолженности:
а) выплата процентов по государственному долгу усиливает дифференциацию в доходах и уровне жизни. Следствием этого выступает снижение уровня социальной стабильности общества. И если одной из наиболее приоритетных целей экономической политики выступают выравнивание уровней жизни населения и достижение социальной стабильности, то увеличение государственного долга должно рассматриваться как большая беда;
б) для уменьшения дефицита госбюджета и покрытия чрезмерно разросшегося государственного долга рано или поздно придется поднять налоги, что неминуемо скажется на ослаблении стимулов к труду, научно-техническому прогрессу, риску;
в) если бюджетный дефицит покрывается за счет иностранного капитала, то увеличивается не внутренний, а внешний долг, и тогда население страны становится должно далеко не самому себе.
г) для привлечения с рынка капиталов средств на рефинансирование или уплату процентов по государственному долгу правительство вынуждено поднимать ставку процента. Проявление эффекта вытеснения частного инвестиционного спроса правительственным приводит к ослаблению инвестиционной активности, замедлению темпов и остановке прироста основного капитала. Как результат, будущие поколения наследуют экономику с уменьшенным производственным потенциалом.
7. СУЩНОСТЬ, ЦЕЛИ И ИНСТРУМЕНТЫ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Фискальная политика направлена на регулирование и предотвращение нежелательных сдвигов в совокупном спросе и совокупном предложении через изменение величины государственных расходов и налогов, т.е. путем манипулирования государственным бюджетом. Следовательно, фискальная - это бюджетно-налоговая политика. Цель ее - обеспечение экономического роста, увеличение занятости, снижение инфляции, подъем общественного благосостояния и достижение других макроэкономических целей.
Основные идеи фискальной политики отражаются тремя правилами:
- если существует неполная занятость, то уровень безработицы должен быть понижен с помощью экспансионистской бюджетно-налоговой политики;
- если имеет место рост общего уровня цен, то задача состоит в подавлении инфляции средствами рестриктивной фискальной политики;
- если достигнуты полная занятость и стабильность цен, то бюджет должен поддерживать баланс совокупного спроса и совокупного предложения (конъюнктурно-нейтральная фискальная политика).
Основные инструменты фискальной политики:
1) Государственные расходы - расходы правительства на содержание государственного аппарата, государственные трансфертные платежи, а также на государственные закупки товаров и услуг (строительство за счет бюджетных средств дорог, школ, медицинских учреждений, сельхоззакупки, закупки военной техники и т.п.). При этом различаются закупки для собственных потребностей государства (госзаказ), которые более стабильны, и менее стабильные закупки для регулирования рынка - расширяющиеся во время спада и депрессии и сокращающиеся в период оживления и подъема.
2) Налоги - принудительные выплаты правительству домохозяйством или фирмой денег (или передача товаров и услуг), в обмен на которые они непосредственно не получают какие-либо товары или услуги. Налоги в чем-то сходны со штрафами, но в то же время заметно отличаются от них: ведь последние налагаются за незаконные действия. Проводя фискальную политику, правительство может делать акцент на регулирование как совокупного спроса, так и совокупного предложения. Ориентированная на совокупный спрос фискальная политика подразделяется на дискреционную и недискреционную (автоматическую).
10. НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА И НАЛОГОВЫЙ МУЛЬТИПЛИКАТОР.
Налоги выполняют, как известно, не только фискальную функцию (аккумуляция средств в бюджете), но и распределительную, стимулирующую функции. К настоящему времени значение налоговой политики настолько расширилось, что трудно назвать народнохозяйственную проблему, для решения которой не используется тот или иной налоговый регулятор:
1) манипулирование налогами может стать средством воздействия на научно-технический прогресс и процесс накопления капитала - например, в связи с проведением политики ускоренной амортизации. В результате ускоряется обновление физически и морально устаревшего основного капитала. Такое изменение налоговой политики, сокращая базу налогообложения, способствует техническому прогрессу прежде всего в традиционных капиталоемких отраслях (и с этой точки зрения ведет к консервации сложившейся отраслевой структуры народного хозяйства). С другой стороны, вычет из облагаемого дохода затрат на НИОКР способствует развитию новых, наиболее прогрессивных, наукоемких отраслей.
Кроме того, формы налогообложения призваны стимулировать научный поиск, деятельность рисковых (венчурных) фирм.
2) налоги обеспечивают перераспределение доходов, сглаживание их дифференциации путем направления части доходов богатых на благотворительные цели (при освобождении их в этой части от налогов).
Такое освобождение выгодно не только получателям дополнительных доходов, но и государству (облегчение тяжелой ноши дележа доходов, которые в этом случае перераспределяются самостоятельно фирмами), а также в некоторой степени и донорам (при прогрессивной шкале налогообложения благотворительные акции переводят их в группу плательщиков с меньшей налоговой ставкой).
3) налоги обеспечивают одновременное решение проблем занятости и поддержания конкурентной среды (налоговые льготы малому бизнесу, в сфере которого обычно создается примерно 60% новых рабочих мест), что означает, в частности, ограничение монопольного положения крупных фирм.
4) налоговая политика поощряет социально полезную деятельность (производство лекарств, товаров для детей и т.п.). Правда, в условиях значительного бюджетного дефицита такое поощрение не может не быть ограниченным. Однако японский опыт послевоенного восстановления экономики (и в условиях несбалансированности доходов и расходов бюджета) включал предоставление налоговых послаблений в обмен на проведение модернизации производства, сокращение энергоемкости, освоение лучших зарубежных образцов продукции.
5) продуманная налоговая политика обеспечивает прогрессивные структурные преобразования экономики, сглаживание региональных диспропорций, снятие остроты вынужденной безработицы в отдельных районах страны.
6) налоговая политика призвана стимулировать частное предпринимательство и его инвестиционную деятельность. Для этого используется прежде всего налоговый кредит: предоставление на возвратной основе отсрочки налоговых платежей на определенные цели. И в нашей стране подобные отсрочки существовали (и существуют сегодня), но в основном по причинам тяжелого финансового состояния предприятий, при так называемой «угрозе банкротства». Это форма неявной финансовой помощи государственным (и не только государственным) предприятиям, отдача правительству от которой не планировалась и не гарантировалась. В отличие от этого действительный налоговый кредит - целевая отсрочка налогового платежа на определенный срок с обязательным условием его возврата.
Инвестиционный налоговый кредит бизнесу - важнейший рычаг, регулирующий предпринимательскую деятельность. Он имеет следующие основные формы:
а) регулярный налоговый кредит: вычет из налоговых обязательств корпораций, осуществляющих капитальные вложения в новое оборудование в определенном процентном отношении к сумме данных вложений. Размер подобных вычетов зависит от отрасли, срока службы оборудования, размера инвестиций (чем он больше, тем выше могут быть льготы). Наиболее существенное влияние такой кредит оказал в США на производство ЭВМ, в котором наблюдался резкий взлет инвестиционной активности.
б) налоговый кредит на восстановление старых зданий, стимулирующий реставрацию зданий, прежде всего имеющих историческую ценность (в США для коммерческих зданий он составляет 10%, а для имеющих историческую ценность - 20%).
в) энергетический налоговый кредит, который поощряет сокращение потребления электроэнергии или изменение типа используемой энергии (от солнечных, земных, океанских и др. источников).
г) налоговый кредит на работы в сфере НИОКР (отменен в США в 1990 г. в связи с резким сокращением льгот бизнесу).
д) налоговый кредит предпринимателям, принимающим на работу молодежь, ветеранов войны, инвалидов, людей после заключения, молодежь на летних работах и т.п.
И в нашей стране предоставление широко критикуемых сегодня в литературе налоговых льгот (без которых невозможна никакая осмысленная структурная и региональная политика) целесообразно прежде всего в форме долгосрочного (на 5-10 лет) инвестиционного кредита. Применение данного механизма само по себе гарантирует, что в случае нецелевого или незаконного использования налоговых льгот или «планового» банкротства их получателей государству возмещалась хотя бы часть потерь. Ставка процента на инвестиционному налоговому кредиту должна быть невелика (3-5 % годовых в реальном исчислении), однако кредит должен индексироваться в зависимости от темпов инфляции. В таком случае по мере накопления объема инвестиционных налоговых кредитов процент по ним способен стать весьма существенной статьей доходов государственного бюджета.
Подобно государственным расходам, налоги также приводят к мультипликативному эффекту. Так, при проведении политики сдерживания увеличение налогов - сокращение располагаемого дохода населения - сокращение его потребления - уменьшение совокупного спроса - спад ВНП.
Но уменьшение потребления, совокупного спроса и ВНП произойдет на величину меньшую, чем увеличение налогов. Дело в том, что располагаемый доход складывается, как известно, из двух элементов - потребления и сбережения. А потому снижение потребления зависит от предельной склонности к потреблению. Например, если МРС = 3/4, то увеличение налогов на 20 млрд. руб. приведет к сокращению потребления (совокупного спроса, ВНП) на 15 млрд. руб.
Таким образом, налоговый мультипликатор зависит от МРС, а значит, для того, чтобы прогнозировать последствия увеличения налогов (сокращения совокупного спроса), необходимо умножить прирост налоговых поступлений на МРС и взять результат со знаком минус (-20 млрд. руб. х 3/4= -15 млрд. руб.).
Как видим, налоги оказывают менее сильное воздействие на совокупный спрос, чем государственные расходы. Причина: госрасходы – целая составляющая совокупных расходов (С+I+G), и если госзакупки возрастают на 20 млрд. руб., то график совокупных расходов сдвигается вверх на полные 20 млрд. руб. Налоги же воздействуют на совокупные расходы косвенно (они непосредственное влияют лишь на располагаемый доход, а его влияние на изменение потребления и совокупного спроса зависит от МРС). Если увеличиваются налоги, то в соответствии с кейнсианской функцией потребления сокращается не только (и даже не столько) потребление, сколько сбережение (отказ от сбережений, проедание их).