Апарат держави: поняття та структура
Державний апарат являє собою систему органів, за допомогою яких здійснюється державна влада, виконуються функції держави, досягаються різноманітні цілі та завдання держави. Він є важливим складовим елементом будь-якої держави, що забезпечує управління державними і громадськими справами.
Разом із удосконаленням суспільства ускладнюється процес управління та удосконалюється діяльність державного апарату. Від простого примітивного панування держави він розвивається до різних форм — до законодавчої, адміністративної, судової, поліцейської, фіскальної, фінансової, культурної діяльності.
В основу побудови та функціонування державного апарату будь-якої країни покладаються об'єктивні та суб'єктивні фактори. Саме вони визначають особливості внутрішньої структури, характер, завдання, форми та методи діяльності апарату. При цьому необхідно зазначити, що апарат держави є не простим об'єднанням різноманітних структур, а упорядкованою, єдиною, чітко організованою системою.
До факторів, що забезпечують функціонування державного апарату як системи, слід віднести: єдність економічної основи функціонування держави; єдність політичної основи функціонування суспільства; наявність єдиних принципів побудови і функціонування органів; спільність мети і завдань, що здійснюють органи держави; єдність підходів до розуміння соціальної основи суспільства; забезпечення діяльності апарату єдиними організаційними, фінансовими та правовими засобами; відображення у діяльності апарату єдиної волі всього суспільства, держави чи певної соціальної групи.
Категорія «державний апарат» має самостійне значення і визначається як окреме юридичне поняття. При цьому повинно враховуватися і те, що, будучи структурним елементом механізму держави у широкому значенні даного поняття, апарат держави характеризують ті ж ознаки, що і механізм. Однак, ототожнюючи категорії «механізм» і «апарат» в рамках вузького розуміння механізму держави та зважаючи на самостійне значення категорії «апарат держави», можемо визначити наступні особливі його ознаки:
— це система створених державою структур, що мають форму органу держави;
— наявність виключно владних повноважень, які визначають функціональне призначення органу;
— наявність чиновників, що реалізують повноваження від імені держави на професійній основі;
— наявність нормативно закріпленої структури та законодавчо визначених повноважень (компетенції);
— зв'язаність з державою, оскільки всі рішення відображають її волю та приймаються від її імені;
— фінансування з бюджету;
— забезпечення реалізації державних функцій і завдань з управління суспільством;
— система органів, розподілених за принципом поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову;
— система органів, наділених матеріально-технічними та організаційними засобами, що забезпечують реалізацію повноважень.
Таким чином, наведені ознаки категорії «апарат держави» надають можливість відокремити її від таких категорій, як:
| Політична система суспільства | Механізм держави | Орган держави |
| Комплекс різноманітних державних і недержавних структур, що реалізують політичну владу та забезпечують політичні інтереси | Сукупність різноманітних державних структур, що забезпечують економічні, соціальні, політичні та правоохоронні функції | Колектив службовців, чиновників, який є структурним елементом апарату держави |
Особливості розуміння характерних ознак та визначення основних з них зумовлюють відсутність єдиного розуміння апарату держави в сучасній юридичній літературі. Так, на думку проф. О. В. Петришина, державний апарат — це «сукупність державних органів, їх ланок та підрозділів, уповноважених здійснювати державну владу та управління, які спираються на можливість застосування примусу»; професор О. Ф. Скакун характеризує апарат держави у вузькому значенні як апарат виконавчої влади та широкому — як сукупність владних структур, збройних сил, міліції, дипломатичних представництв тощо; проф. М. Н. Марченко визначає його як систему органів, що здійснюють державну владу; а проф. В. Авер'янов характеризує державний апарат як сукупність органів, за допомогою яких практично здійснюється державна влада. Деякі підручники взагалі не вміщують поняття державного апарату, замінюючи його механізмом держави.
На нашу думку, апарат держави — це конституційно передбачена система державно-владних структур, наділених визначеними повноваженнями представницького, управлінського та судового характеру.
Апарат держави є структурованою категорією. Структура апарату являє собою його внутрішню будову, порядок взаємодії та співвідношення складових елементів апарату. Основними серед них є: система органів державної влади; система органів державного управління; система судових органів. Кожна з цих систем — носій відповідної державної влади.
Необхідно зазначити, що у юридичній літературі до органів державного апарату відносять також систему органів прокуратури, главу держави, збройні сили, міліцію, дипломатичні представництва за кордоном, правоохоронні органи, установчу владу та контрольну владу. На нашу думку, ці елементи суттєво розширюють поняття апарату держави і не забезпечують можливості відокремлення категорій «апарат» та «механізм держави».
Основним призначенням органів законодавчої влади є законодавча діяльність. У демократичних державах вони займають центральне місце у апараті держави. Представницькі органи поділяють на вищі та місцеві. До вищих належать парламенти, однією з функцій яких є прийняття законів. Однак у деяких випадках парламент передає частину повноважень іншим структурам. Виникаюча при цьому система актів іменується делегованим законодавством.
Обсяг повноважень парламенту залежить від належності держави до певного виду за формою правління. У парламентських країнах вищий законодавчий орган перебуває під значним впливом уряду. Іноді уряд наділяється законодавчою ініціативою і значно впливає на всі напрями діяльності парламенту.
У президентських республіках парламент у формально-юридичному значенні є більш незалежним. Законодавча ініціатива належить депутатам, парламент не може бути розпущений президентом, хоча виконавча влада має багато шляхів впливу на парламент. Наприклад, відповідно до Конституції США президент володіє правом вето на акти, що приймаються Конгресом, є ініціатором скликання спеціальних сесій Конгресу. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України (ст. 75 Конституції). Вона працює сесійно та реалізує повноваження стосовно внесення змін і доповнень до Конституції України, призначення всеукраїнського референдуму, прийняття законів, затвердження Державного бюджету України, надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра України, Генерального прокурора України; призначення Голови Рахункової палати; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо (ст. 85 Конституції). На конституційному рівні встановлено коло питань, які визначаються виключно законами України та встановлюються виключно законами України (ст. 92).
Місцеві органи влади забезпечують здійснення влади на місцях. Необхідно зазначити, що у федеративних державах законодавчі органи можуть мати трьохрівневу структуру — загальнофедеральні, суб'єктів федерації та місцеві.
Виконавчо-розпорядчу діяльність здійснюють органи виконавчої влади. Систему органів виконавчої влади, наприклад, в Україні створюють Кабінет Міністрів України, міністерства, відомства і державні комітети та місцеві державні адміністрації. Для здійснення повноважень з конкретизації законодавчих положень та прийняття підзаконних актів ці органи наділяються оперативною самостійністю. Призначення і роль органів управління визначаються конституційними та звичайними законами. Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади (ст. 113). Він забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, вживає заходів до забезпечення прав і свобод людини та громадянина, розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України, здійснює заходи до забезпечення обороноздатності і національної безпеки, організує та координує роботу міністерств й інших органів виконавчої влади (ст. 116).
Органи управління складають систему підпорядкованих структур. Залежно від територіальної дії розрізняють центральні органи управління, діяльність яких поширюється на територію держави, та місцеві органи, діяльність котрих обмежується межами однієї чи декількох адміністративно-територіальних одиниць.
За обсягом повноважень органи виконавчої влади поділяють на загальні, що забезпечують керівництво суспільством (уряд); відомчі (галузеві), які здійснюють керівництво окремими галузями державного управління (міністерства, відомства, державні комітети); місцеві (виконавчі комітети місцевих органів влади, муніципалітети) та локальні, що забезпечують управління певними колективами працівників (адміністрація підприємств, установ та організацій).
Особливе місце у структурі державного апарату належить системі судових органів. Основним їх призначенням є здійснення правосуддя. Назва та структура судових органів у різних країнах неоднакова, проте схожими є завдання та принципи організації цих органів. Діяльність елементів судової системи більшості країн засновується на принципах незалежності суддів, самостійності у вирішенні передбачених законодавче питань, гласності судочинства. Відповідно до Конституції судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.
Система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації. Вищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Вищими судовими органами спеціалізованих судів — відповідні вищі суди. Згідно із законами діють апеляційні і місцеві суди (ст. 125 Конституції).
Судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного судочинства (ст. 1) Закону «Про судоустрій України».
Важливе значення для функціонування апарату держави має посада Президента. В Україні він є главою держави і виступає від її імені (ст. 102). Він — гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції, прав і свобод людини та громадянина.